基層水利服務體系建設的瓶頸與策略探析
——以九江市基層水利服務體系建設為例

余昭里

(九江市水利局 江西九江 332000)

2011年黨中央做出了關于加快水利改革發(fā)展的決定，在水利改革發(fā)展新形勢下，更要加大對基層水利服務體系的建設。基層水利服務體系是為基層水利建設、運行、維護和管理提供全方位服務的各種組織?；鶎铀阵w系的服務與管理水平的高低直接關系到我國農(nóng)田水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，甚至影響到社會主義新農(nóng)村建設和構(gòu)建和諧社會的進程。2012年江西省水利廳、省編辦、省財政廳聯(lián)合下發(fā)了《關于開展基層水利服務體系發(fā)展情況調(diào)研的通知》，九江市政府及時組織調(diào)研，通過調(diào)研對我市幾年來的基層水利服務體系建設中存在的問題進行了探折，并提出了問題的解決策略。

1基層水利服務體系的機構(gòu)

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務)站機構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務)站是水利最基層的服務與管理的公益性事業(yè)單位，承擔其轄區(qū)內(nèi)涉水事務具體工作，直接服務于“三農(nóng)”。為了貫徹落實2011年中央一號文件和中央水利工作會議精神，到目前為止，我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都恢復了水利(水務)站，其干部任免、人員調(diào)配、工作安排等為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理或由縣級水行政主管部門管理。例如，截止2013年6月，九江市12個建制縣(市、區(qū))共成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(水利)站195個，經(jīng)縣級編辦下文批準編制人數(shù)407名，其中全額撥款事業(yè)人數(shù)371人，差額撥款事業(yè)人數(shù)24人，自收自支人數(shù)12人。

1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛指揮機構(gòu)

為切實做好防汛抗旱工作，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進全縣經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本成立了防汛抗旱指揮部。通常由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要領導擔任指揮長，指揮部下設辦公室，分管領導兼任辦公室主任，水利員任常務副主任，并在汛期配備1～2名具體工作人員，要求明確防汛工作職責，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦硬件配置，逐步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛指揮機構(gòu)建設。目前，九江市鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦工作人員530人(不含防辦主任)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員327人(其中行政編人數(shù)117人，事業(yè)編人數(shù)133人，聘用人員數(shù)12人，其他65人)，水管員兼任防辦人員406人(其中有水管員編制人數(shù)169人，聘用人員34人)。

1.3村級水管員隊伍

村級水管員隊伍為基層水利專業(yè)化服務隊伍，村級水管員由村委會推薦，水管站確認，隸屬水管站管理。村級水管員作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的延伸，主要履行項目管理和設備維護兩方面的基本職能，具體負責諸如：水費收取、管道監(jiān)控、設備報修、工程巡查、防汛抗旱、水土保護、水事糾紛調(diào)解等事務，以及開展水利科學技術推廣和知識普及等工作。例如，九江市有133個行政村設置了村級水管員，村級水管員149人，其中由村干部兼任140人，村級水管員經(jīng)費均未列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補預算。而且，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了加強水庫特別是小型水庫的安全管理，在汛期均配備了水庫專職安全管理人員，小(一)型水庫配2名管理人員，小(二)型水庫配1名管理人員。對安全管理人員實行聘用制，具體負責水庫管理、巡查和報汛等工作。

1.4農(nóng)民用水戶協(xié)會

農(nóng)民用水戶協(xié)會是非政府性的水管組織等機構(gòu)，包括由受益農(nóng)戶自愿依法成立的農(nóng)民用水戶協(xié)會和村民理事會等社會團體，其主要職責由用水合作組織的章程確定。目前，我國農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展的態(tài)勢正逐步擴大，對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和降低灌溉成本能起到良好的效果。例如，自2003年以來，九江市共組建農(nóng)民用水戶協(xié)會470個(其中已在民政部門登記的341個)，參與農(nóng)戶287 801戶，管理農(nóng)田灌溉面積111.28萬畝。

1.5抗旱服務隊

抗旱服務隊為基層水利專業(yè)化服務隊伍，主要負責轄區(qū)內(nèi)的尋找水源、勘察鉆井，設備安裝、水井維修、抗旱灌溉、應急送水等任務。按照國家防總《關于印發(fā)縣級抗旱服務隊建設管理辦法的通知》和省防總贛汛《江西省縣級抗旱服務隊建設管理實施細則》的規(guī)定，九江市確定的抗旱服務隊主要由全額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位和臨時機構(gòu)組成，同時部分縣政府每年安排經(jīng)費2萬元扶持其發(fā)展。目前，九江市成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱服務隊85個(批準66個)，其中全額撥款單位個數(shù)14家，自收自支單位個數(shù)21家，隊員人數(shù)1229人(其中在編人員339人)。

2基層水利服務體系建設的瓶頸

2.1管理體制與水利發(fā)展的矛盾

在2003年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”事業(yè)單位改革中，我國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將水利(水務)站撤銷，或合并到農(nóng)業(yè)綜合服務中心，機構(gòu)編制隨人走，縣級水利行政主管部門對基層水利員也只是業(yè)務指導上的關系。誠然，這種分散、分割的管理體制對基層水利服務體系的發(fā)展極不利，并將給水利工作帶來“三難”：①調(diào)配人員“難”?？h級水利行政主管部門很難根據(jù)任務需要調(diào)整配備人員，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還將水利員調(diào)作它用，甚至安排其他不懂專業(yè)技術的人員從事水利事務工作，勢必會造成水利專業(yè)技術人員的缺失；②發(fā)揮職能“難”。對于實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直管體制的水利(水務)站，大部分水利員除從事防汛抗旱、水利冬修工作的同時，還要從事計劃生育、駐村掛點等鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，而從事水利建設和管理的工作機會少。這種偏離主業(yè)，不抓重點的現(xiàn)象，將使水利任務很難得到落實，工作推諉現(xiàn)象嚴重，勢必會造成業(yè)務管理上的失控。③管理隊伍“難”。對于水利員的培訓教育、考評獎懲、職稱晉升、職務晉級等，由于管理體制不健全，容易出現(xiàn)人員條塊管理上的斷層與不順，勢必會影響水利員的工作積極性。

2.2專業(yè)要求與人才缺位的矛盾

基層水利員是農(nóng)村水利工程規(guī)劃實施、建設與管理的主力軍。當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員隊伍人員老化、人才不足、素質(zhì)偏低等問題非常嚴重，其具體表現(xiàn)為：①年齡結(jié)構(gòu)不合理，例如，九江市40歲以下水利員僅87人，占15.8%， 40歲以上465人，占84.2%，且相當一部分人已接近退休年齡。②知識結(jié)構(gòu)不合理，例如，九江市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員中，具有高中學歷的有198人，占35.9%，占到了全部人員的1/3以上。③專業(yè)素質(zhì)下降，因懂技術、業(yè)務能力較強的水利員存在已退休或面臨退休等問題，取而代之的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的不懂業(yè)務、無專業(yè)知識、又未經(jīng)過培訓的人員，使得農(nóng)村基層水利工作難以開展。

2.3體系建設與管理薄弱的矛盾

管理體制不健全與專業(yè)技術人才不足，必然導致基層水利服務體系建設與管理薄弱的矛盾，其主要表現(xiàn)為：①農(nóng)村基層有關水利的政策法規(guī)宣傳力度不強，執(zhí)行力不夠，水事行政執(zhí)法難度大；②水利工程建設管理資料保管存檔工作不到位，容易出現(xiàn)管理資料和工程圖紙的丟失，造成今后工程項目的維修和管理的成本；③鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務)站缺少水利專業(yè)人員，農(nóng)村水利建設的計劃、任務難以得到有效落實，給水利工程建設和管理帶來極大困難；④鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務)站缺少必要的辦公經(jīng)費和場所，造成管理和服務功能的弱化，使得工作難以開展。

2.4稅費改革與經(jīng)費短缺的矛盾

農(nóng)村稅費改革，取消“兩工”后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)收不到水費，也沒有其他經(jīng)營性收入，財政緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦缺乏正規(guī)、穩(wěn)定的資金來源，影響防汛工作效率和質(zhì)量，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦辦公經(jīng)費沒有列入財政預算，運轉(zhuǎn)困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員隊伍是一支精良、作風扎實的隊伍，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)性強，不可缺少的基層站所，但現(xiàn)實都是水利員工資收入低，福利待遇差。這境況使得有水利專業(yè)特長，年輕的水利員很難留得住，留下來的也人心浮躁，工作得過且過。例如，九江市180個水利(水務)站共有552名水利員，屬財政全額撥款事業(yè)人員只有217人，除財政全額撥款事業(yè)人員基本工資有保證外，其余人員基本工資無保障，陽光工資和生活福利無著落。

3基層水利服務體系建設的策略

基層水利管理和服務能力和水平的高低，既關系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，也關系到防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，直接影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局。2009年12月12日國務院正式批復《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，標志著建設鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。九江市作為該區(qū)域內(nèi)一座重要的城市，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，水利基礎設施管理薄弱的問題越來越突出，保障城市居民生活及工業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的任務越來越重，迫切需要健全完善基層水利服務體系建設。

3.1組建和規(guī)范用水戶協(xié)會，完善規(guī)章制度

結(jié)合小農(nóng)水重點縣建設，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，規(guī)范農(nóng)民用水協(xié)會的運行管理。積極組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，讓他們積極地參與到小農(nóng)水的建設過程中，對工程的建設過程進行全程跟蹤監(jiān)督，有效地促進了九江市的小農(nóng)水重點縣建設。主要作法是一方面加大協(xié)會章程和會員權(quán)力、義務的宣傳力度，提高廣大農(nóng)民參加用水協(xié)會的積極性；另一方面會同民政部門做好注冊登記，對農(nóng)民用水協(xié)會加強指導，幫助協(xié)會建立健全自律機制，建立穩(wěn)定和諧的用水秩序，增強用水戶自主、自立的觀念，提高會員參與農(nóng)水工程管理維護的積極性。各用水協(xié)會在運行管理中結(jié)合自身實際，相繼制定和完善了《用水協(xié)會章程》《用水協(xié)會工程管理制度》等規(guī)章制度，使原來制度不到位，責任不明確的狀況有所改善，使群眾真正用上“明白水、放心水”。

3.2加強理論學習，提高業(yè)務水平

通過專業(yè)理論學習，培養(yǎng)基層水利人員的愛崗敬業(yè)、盡職盡責的工作精神，樹立良好的心態(tài)和工作作風，提高了業(yè)務水平，主要途徑有：①充分運用好當前江西水利水電職業(yè)技術學院免費培訓水利人才和“三定向”優(yōu)惠政策，拓寬基層水利專業(yè)技術人員選用渠道，真正解決基層專業(yè)技術人才缺乏問題。自2005年以來，九江市先后派出200名業(yè)務干部參加了這方面的理論培訓；②通過組織水平較高的業(yè)務干部根據(jù)當?shù)貙嶋H情況編寫了一些有關農(nóng)村小型水利設施產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)民用水戶協(xié)會等方面的知識小冊子印發(fā)到各縣(市、區(qū))，普及到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)；③通過不定期利用各種機會對各縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導進行理論知識培訓，夯實推進農(nóng)村小型水利設施產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)民用水戶協(xié)會建設的基礎。

3.3深入實踐調(diào)研，發(fā)掘典型事例

通過調(diào)研既全面掌握了各類灌區(qū)的灌溉用水現(xiàn)狀，同時也充分考察了民間早已客觀存在的各類用水管理組織，從中發(fā)掘典型，把好的運行管理方式進行推廣。例如，九江市德安縣林泉鄉(xiāng)大溪畈村桑家堰灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會就是好的典型，還有瑞昌流壁堰、武寧三山村那樣的農(nóng)民用水戶協(xié)會，首先是規(guī)范了協(xié)會的議事原則：①灌區(qū)一般性的事務，由協(xié)會采取少數(shù)服從多數(shù)的原則研究決定；②灌區(qū)比較重要的事務，由協(xié)會采取一致通過的原則研究決定；③涉及各組用水戶利益，且特別重要的事務，由協(xié)會牽頭組織召開灌區(qū)各組村民代表大會討論決定。其次是明確了協(xié)會的工作重點：①重視工程建設前期規(guī)劃；②重視工程建設中的用水戶參與；③重視建成后的管理維護。

3.4打造成功亮點，加強經(jīng)驗交流

通過對成功案例進行亮點打造，充分體現(xiàn)民主管理在灌區(qū)管理中的重要作用，更好地為農(nóng)民服務，促使灌區(qū)和農(nóng)民之間建立融洽的關系。首先是對典型用水管理組織的管理人員進行理論培訓，提高他們的業(yè)務水平；其次是對基層水利服務體系的各項管理制度進行梳理和完善并張掛上墻；再是安排一定的財政資金對灌區(qū)內(nèi)的工程設施進行配套完善，提高用水戶參與管理的積極性，減輕用水戶協(xié)會的負擔保證協(xié)會正常運轉(zhuǎn)。同時，可利用開現(xiàn)場會或經(jīng)驗交流會的形式，組織縣級水利(水務)局分管領導和相關人員分期分批考察學習典型用水戶協(xié)會的實際運行情況，使他們深切感受農(nóng)民用水戶協(xié)會參與基層用水管理的重要作用和重大意義，從而堅定他們組建農(nóng)民用水戶協(xié)會的信心和決定。

3.5理順管理體制，確定人員編制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務)站作為縣級水行政主管部門的派出機構(gòu)，實行以條為主的管理體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務)站的編制、業(yè)務、經(jīng)費等統(tǒng)一由縣級水行政主管部門管理。這樣既能解決多重管理、職責不清的問題，又能對人員統(tǒng)一調(diào)度，保證順利開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(水務)站人員的組織關系仍隸屬所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，接受所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨委的領導和監(jiān)督，健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦可與水利(水務)站合署辦公，實現(xiàn)機構(gòu)與職能有機統(tǒng)一的要求。

根據(jù)“擴鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”后的實際情況，九江市計劃所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場區(qū))水務站必須恢復或組建到位，按照3萬以下人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備2人，3萬以上人口配備3人的原則，落實好人員編制，且技術人員的比例不少于80%，所需經(jīng)費列入縣級財政預算。設立水利工程維修養(yǎng)護專項基金(包括“農(nóng)田灌溉工程維修養(yǎng)護專項資金”和“農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護專項資金”)，從當?shù)卣恋爻鲎屖找嬷刑崛?根據(jù)中央一號文件明確提出“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設)，由水利部門專戶儲存、集中管理、?？顚Ｓ?。