生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的理論創(chuàng)新與制度優(yōu)勢(shì)

余 彥

生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的理論創(chuàng)新與制度優(yōu)勢(shì)

余 彥

生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織在行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或其他組織及個(gè)人的作為或不作為致使生態(tài)環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情況下，代表國(guó)家、集體或不特定多數(shù)人向人民法院提起的旨在維護(hù)不特定多數(shù)人利益的訴訟。相對(duì)于傳統(tǒng)訴訟理論而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟在當(dāng)事人適格理論、環(huán)境權(quán)向環(huán)境訴權(quán)轉(zhuǎn)換路徑、能動(dòng)司法等諸多方面有所創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟是傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法的有益補(bǔ)充，兼顧了司法效率與公平。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)；公益訴訟；理論創(chuàng)新；制度優(yōu)勢(shì)

余 彥，中南大學(xué)法學(xué)院博士生。（湖南長(zhǎng)沙 410083）

傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制對(duì)于生態(tài)環(huán)境案件的處理往往力不從心。有的案件因?yàn)楫?dāng)事人基于成本和自身安全考慮不敢與環(huán)境污染者對(duì)簿公堂，有的案件因?yàn)楫?dāng)事人雙方力量相差懸殊或其他特殊原因使得弱勢(shì)一方的合法權(quán)益難以得到保障，有的案件因?yàn)樵诩扔械闹贫瓤蚣軆?nèi)無(wú)法解決，甚至沒有被受理。諸如此類的問(wèn)題說(shuō)明，要有效解決生態(tài)環(huán)境糾紛，必須建立一套切合實(shí)際的新制度。有鑒于此，新《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，終于使公益訴訟有法可依。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟因此成了解決環(huán)境問(wèn)題的重要制度。然而，理論界和實(shí)務(wù)界，對(duì)這一新興制度的前景有不同看法。筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境公益訴訟不僅有存在的必要，更有蓬勃發(fā)展的廣闊前景。究其原因，主要是這一制度對(duì)我國(guó)既有糾紛解決機(jī)制的有益創(chuàng)新，相對(duì)于傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制有著巨大的制度優(yōu)勢(shì)。

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的內(nèi)涵與特征

(一)內(nèi)涵

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟”[1]；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“環(huán)境公益訴訟是指由于行政機(jī)關(guān)或其它公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)或其它組織及個(gè)人的違法作為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度”[2](P157)；還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“環(huán)境保護(hù)公益訴訟是指公民、社會(huì)團(tuán)體和其它組織針對(duì)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或其它組織及個(gè)人的不當(dāng)行為或違法行為致使環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情勢(shì)下，以自己名義代表國(guó)家或不特定的多數(shù)人以環(huán)境違法行為人為被告向法院提起訴訟，請(qǐng)求判令該違法行為人停止環(huán)境損害行為及賠償公益損失的訴訟制度”[3]。

已有對(duì)環(huán)境公益訴訟概念的理解大同小異，研究主要集中關(guān)注“環(huán)境公益”，而忽略了“生態(tài)公益”?！吧鷳B(tài)環(huán)境公益”與“環(huán)境公益”作為種屬概念，實(shí)際上存在一定差異，這種差異主要體現(xiàn)在：（1）生態(tài)環(huán)境是影響人類生存與發(fā)展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數(shù)量與質(zhì)量的總稱，是關(guān)系到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。因此，相對(duì)于更容易為人們所感知的具體環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境還包括不易于感知的生態(tài)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是具體環(huán)境上升到有機(jī)聯(lián)系整體的理性把握。（2）相對(duì)于環(huán)境保護(hù)注重對(duì)某一具體環(huán)境問(wèn)題的解決，生態(tài)保護(hù)更注重對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行全方位、多角度的保護(hù)。具體來(lái)說(shuō)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅關(guān)注某一具體問(wèn)題的解決，還關(guān)注如何在源頭上避免類似問(wèn)題的發(fā)生，并給出一整套切實(shí)可行的方法，使生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。環(huán)境法制在不斷完善，而環(huán)境問(wèn)題層出不窮，愈演愈烈，關(guān)鍵在于沒有很好地貫徹生態(tài)文明理念，沒有從系統(tǒng)的角度和思維保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，而僅局限于治理污染，走的是先污染后治理的老路。

(二)特征

生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟是指法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織在行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或其他組織及個(gè)人的作為或不作為致使生態(tài)環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情況下，以自己名義代表國(guó)家、集體或不特定多數(shù)人向人民法院提起的旨在維護(hù)不特定多數(shù)人利益的訴訟。在這一概念理解的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟具有三個(gè)特征。

1.案件性質(zhì)的公益性。如何界定“生態(tài)環(huán)境公益”是該類訴訟的先決問(wèn)題。最容易為公眾所感知的兩類公益就是特定多數(shù)人的利益和不特定多數(shù)人的利益。其實(shí)，很多涉及特定多數(shù)人的環(huán)境案件，并不是真正意義上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件，因?yàn)?“在環(huán)境公益的視野里，特定多數(shù)人的利益和不特定多數(shù)人利益的區(qū)別更加明顯。前者本質(zhì)上是私益，人們給它的‘公’的判斷其實(shí)只是指示它的多，或者它代表多。如果拋開數(shù)量上的這個(gè)多，它就變成了純粹的私”。[4](P55)只有對(duì)那些表現(xiàn)為不特定多數(shù)人的、不可分割的整體性生態(tài)環(huán)境權(quán)益的案件，才能適用生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟，對(duì)于那些看似公益，實(shí)則私益的案件，應(yīng)當(dāng)按一般訴訟程序處理。

2.起訴主體的特定性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟若采用 “任何人”原告標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)導(dǎo)致訴訟效果適得其反，還可能侵犯私益。采用“好事者除外”①原告標(biāo)準(zhǔn)可以較好地修正“任何人”原告標(biāo)準(zhǔn)的兩大缺點(diǎn)。法院應(yīng)推定每一個(gè)起訴者都非“好事者”，一般應(yīng)在庭審中結(jié)合被告提供的證據(jù)來(lái)決定起訴者是不是“好事者”。唯有在起訴者被法院認(rèn)定為 “好事者”的情形下，它才不具有原告資格。[5]（P75）生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的建立和完善，一方面通過(guò)法律制度維護(hù)環(huán)境權(quán)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化；另一方面，必須對(duì)原告資格進(jìn)行必要限制，否則勢(shì)必帶來(lái)過(guò)多訴累，造成訴訟爆炸，很難使生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟在最佳限度內(nèi)發(fā)揮其最大作用。

3.受案范圍的完整性。如前所述，該類案件既包括環(huán)境污染案件，也包括生態(tài)保護(hù)案件。不同于一般的民事侵權(quán)案件，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件具有如下特點(diǎn)：（1）受害人的眾多性。生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件是對(duì)生態(tài)環(huán)境的侵害，影響的必定是不特定多數(shù)人的利益。按照傳統(tǒng)訴訟方式來(lái)看，生態(tài)環(huán)境案件確實(shí)是令人頭疼的訴累案件。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制的引入，使程度不一的問(wèn)題得以打包解決，使煩瑣的個(gè)體流程得以一站式解決。（2）影響范圍的廣域性。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題往往不局限于某一特定地域，跨縣城、跨地區(qū)甚至跨省的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，在這種情況下，傳統(tǒng)訴訟方式難以勝任，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的引入可以讓區(qū)域間的審理機(jī)關(guān)依照一定規(guī)則明確自己的職能分工，或者采取聯(lián)合管轄的辦法，更好地解決影響范圍大的生態(tài)環(huán)境案件。（3）案情的復(fù)雜性。生態(tài)環(huán)境案件的當(dāng)事人雙方力量較為懸殊，面臨因果關(guān)系難以證明、證據(jù)技術(shù)要求性高、審理時(shí)間長(zhǎng)、審判難度大等問(wèn)題。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的框架下，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以彌補(bǔ)當(dāng)事人力量相差懸殊的不足，相關(guān)組織和社會(huì)團(tuán)體可以發(fā)揮自己的專業(yè)知識(shí)以彌補(bǔ)專業(yè)性強(qiáng)的門檻，抱團(tuán)集中力量使相關(guān)案件按照訴訟程序進(jìn)行，最終維護(hù)自己的權(quán)益。

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的理論創(chuàng)新

(一)對(duì)當(dāng)事人適格理論的創(chuàng)新

當(dāng)事人適格理論是訴訟理論的重要組成部分。傳統(tǒng)訴訟理論對(duì)于原告資格的認(rèn)定往往嚴(yán)格遵循 “直接利害關(guān)系”原則，由于只有自身權(quán)益受到侵害的人才具有原告資格，無(wú)形之中就關(guān)閉了對(duì)社會(huì)公益權(quán)利的救濟(jì)之門。[6]（P157）伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，生態(tài)破壞與環(huán)境污染案件日益增多。這些案件的突出特點(diǎn)是侵害現(xiàn)象呈放射性狀態(tài)，對(duì)每個(gè)個(gè)人而言，這種損害并不很嚴(yán)重，而且受害人是分散和孤立的，他們很難組織化聯(lián)絡(luò)。即使個(gè)別公民為維護(hù)自身權(quán)益尋求法律救濟(jì)并勝訴，也僅僅是維護(hù)了起訴人自己的利益，社會(huì)意義不大。另一方面，違法者依然沒有得到應(yīng)有制裁，公共利益仍在遭受損害。這就是典型的“公地悲劇”。在這種狀況下，訴訟領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了一種新動(dòng)向：原告在向人民法院主張自己的利益的同時(shí)可以主張對(duì)因同一事件受害的其他廣大公民利益的維護(hù)。這與傳統(tǒng)的原告適格理論和訴益理論存在矛盾。有鑒于此，許多國(guó)家不再過(guò)度強(qiáng)調(diào)適格理論。生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件大多涉及公益，基于公共信托理論和私人檢察總長(zhǎng)理論，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟在原告資格問(wèn)題上做出了大膽的創(chuàng)新。

1.肯定法律規(guī)定的機(jī)關(guān)有資格提起生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)到底有哪些，當(dāng)前并無(wú)明確解釋。但筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是最能代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的國(guó)家機(jī)關(guān)。[7]自檢察制度產(chǎn)生以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)就以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益代表的面目出現(xiàn)。更重要的是，檢察機(jī)關(guān)有足夠的專業(yè)能力運(yùn)用法律手段解決相關(guān)問(wèn)題。檢察院以外的其他機(jī)關(guān)如果能成為適格原告，一定也是在這些實(shí)質(zhì)方面有不同程度的契合性。

2.肯定法律規(guī)定的有關(guān)組織有資格提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟。大量的社會(huì)團(tuán)體，尤其是環(huán)境保護(hù)非政府組織對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了巨大作用。這些組織主要開展公益性、互助性和自律性活動(dòng)，具有民間性、獨(dú)立性和組織性等特征。社會(huì)團(tuán)體之所以比個(gè)人能夠發(fā)揮更大作用，原因在于協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同效應(yīng)是指不同主體與環(huán)節(jié)之間，通過(guò)合作和配合實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮出1＋1＞2的整體效果。[8](P22)立法者將生態(tài)環(huán)境案件適格原告范圍擴(kuò)大的邏輯起點(diǎn)是：國(guó)家機(jī)關(guān)不可能對(duì)每一個(gè)污染源或可能造成污染的行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)、全面而徹底的監(jiān)管。為此，讓更多的社會(huì)團(tuán)體參與進(jìn)來(lái)并保持協(xié)同合作，以達(dá)到有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。在個(gè)人不能作為公益訴訟原告的情況下，環(huán)保組織是生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的主力軍。但是，對(duì)這類組織的寬泛解釋不代表任何社會(huì)團(tuán)體和組織都能夠作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的原告，必須對(duì)社會(huì)團(tuán)體的服務(wù)宗旨、成立時(shí)間、社會(huì)評(píng)價(jià)和社會(huì)認(rèn)可度等進(jìn)行一定考量。

(二)環(huán)境權(quán)向環(huán)境訴權(quán)轉(zhuǎn)換路徑的創(chuàng)新

訴權(quán)是法律賦予社會(huì)主體在其權(quán)益受到侵害或與他人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，請(qǐng)求審判機(jī)關(guān)通過(guò)審判方式保護(hù)其合法權(quán)益的權(quán)利。[9]學(xué)界普遍認(rèn)為，訴權(quán)是民事訴訟法學(xué)上特有的概念，離開訴權(quán)理論指導(dǎo)，民事訴訟程序模式的建構(gòu)和訴訟權(quán)利義務(wù)的分配便失去了存在的理論基礎(chǔ)。但是通過(guò)考察其他種類訴訟可以發(fā)現(xiàn)，任何訴訟都存在訴權(quán)的問(wèn)題。這一現(xiàn)象的原因在于訴訟的產(chǎn)生和訴權(quán)的存在都基于“權(quán)益受到侵害”這一前提條件?！皺?quán)益受到侵害”的形式和種類多種多樣，訴權(quán)也必然具有不同的表現(xiàn)形式，公益訴權(quán)就是一種典型的表現(xiàn)形式。缺失了公益訴權(quán)，審判權(quán)就無(wú)從啟動(dòng)與運(yùn)作，沒有原告就沒有訴訟。不僅檢察機(jī)關(guān)被賦予公益特別訴權(quán)，而且一些社會(huì)公共團(tuán)體也被賦予幫助特定的社會(huì)成員尋求訴訟保護(hù)的權(quán)利，這是訴權(quán)社會(huì)化的必然結(jié)果。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟之前，一般環(huán)境案件的救濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換路徑為環(huán)境權(quán)——具體化的屬于民法范疇的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等實(shí)體權(quán)利，通過(guò)民事訴權(quán)來(lái)維護(hù)實(shí)體權(quán)利。這樣的傳統(tǒng)路徑有兩個(gè)弊端：一是將新型的環(huán)境權(quán)納入到既有的民法體系，不能對(duì)環(huán)境權(quán)進(jìn)行全面徹底的保護(hù)，往往會(huì)將環(huán)境權(quán)混同為相鄰權(quán)；二是環(huán)境訴權(quán)與民事訴權(quán)性質(zhì)不同，前者是公益訴權(quán)，后者是私益訴權(quán)，按照傳統(tǒng)民事訴權(quán)的理念無(wú)法很好地保護(hù)屬于公益訴權(quán)的環(huán)境訴權(quán)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的引入，使得原本冗長(zhǎng)且片面的傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)維護(hù)路徑有了長(zhǎng)足的改進(jìn)，通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的制度預(yù)設(shè)，環(huán)境權(quán)維護(hù)路徑轉(zhuǎn)變成環(huán)境權(quán)——環(huán)境訴權(quán)，通過(guò)環(huán)境訴權(quán)維護(hù)環(huán)境權(quán)這一簡(jiǎn)明對(duì)應(yīng)的關(guān)系，從而為環(huán)境權(quán)的保護(hù)提供了最簡(jiǎn)單明了的救濟(jì)路徑。特別值得指出的是，權(quán)利救濟(jì)路徑的簡(jiǎn)化在使得權(quán)利得以高效維護(hù)的同時(shí)，將原本被動(dòng)性的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)性的權(quán)利，而只有將更多被動(dòng)性權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)性權(quán)利，法律的實(shí)際作用才能最大化。

(三)進(jìn)一步踐行能動(dòng)司法理論

20世紀(jì)50年代以來(lái)在美國(guó)出現(xiàn)、目前已經(jīng)逐漸成熟的司法能動(dòng)主義已經(jīng)在國(guó)外的生態(tài)環(huán)境保護(hù)訴訟制度實(shí)施中產(chǎn)生了積極作用。如，印度法院往往將抽象的憲法環(huán)境保護(hù)原則進(jìn)行能動(dòng)解釋，進(jìn)而推導(dǎo)出環(huán)境權(quán)。印度《憲法》第21條規(guī)定：“除依照法律規(guī)定程序外，不得剝奪任何人的生命和個(gè)人自由?！庇《茸罡叻ㄔ簩?duì)這項(xiàng)消極權(quán)利做了如下的能動(dòng)解釋：法院應(yīng)當(dāng)維護(hù)公民廣義的人身自由，規(guī)定人身自由的法律都應(yīng)當(dāng)是合理、公正的。正是在這樣的指導(dǎo)原則下，印度司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步能動(dòng)地解釋出 《憲法》第2l條所保障的生命權(quán)包括了享受免于污染的水和空氣的權(quán)利，從而承認(rèn)了健康環(huán)境權(quán)作為生命權(quán)的內(nèi)容之一。鑒于環(huán)境權(quán)的特殊性，在印度其他國(guó)家機(jī)關(guān)未能積極地履行職責(zé)給予保護(hù)時(shí)，法院可以對(duì)這些利益進(jìn)行積極保護(hù)。印度法院關(guān)于環(huán)境權(quán)的解釋和司法保護(hù)是對(duì)司法能動(dòng)主義的有力踐行。[10]（P72－73）這為我國(guó)建立有中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度提供了很多經(jīng)驗(yàn)。盡管學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)的實(shí)質(zhì)有一定爭(zhēng)議，[11]但對(duì)應(yīng)當(dāng)賦予公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)以及公眾訴權(quán)這些問(wèn)題均達(dá)成了共識(shí)。[12](P65)我國(guó)當(dāng)前的能動(dòng)司法，更多地在于對(duì)法律的相對(duì)靈活適用上。而印度的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，能動(dòng)司法更在于忠于立法精神的法律解釋以及與法律適用的有機(jī)聯(lián)系。印度的成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟相關(guān)制度繼續(xù)完善的方向。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)

(一)傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法的有益補(bǔ)充

當(dāng)前單一化的環(huán)境行政執(zhí)法模式已經(jīng)暴露出了許多問(wèn)題。首先，在我國(guó)現(xiàn)階段，絕大部分生態(tài)環(huán)境問(wèn)題全靠環(huán)境行政部門單一主體監(jiān)管，而生態(tài)環(huán)境問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，使得環(huán)境行政部門在監(jiān)管時(shí)力不從心，很難對(duì)所有的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行持久高效的監(jiān)管。其次，即使環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，但在現(xiàn)有條塊分割的行政管理體制下，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也絕非環(huán)境行政部門單個(gè)部門就能徹底解決。如，針對(duì)一些重大環(huán)境違法現(xiàn)象，環(huán)境行政部門在窮盡其他環(huán)保執(zhí)法手段均無(wú)效時(shí)，最終只能選擇采取發(fā)布強(qiáng)迫違法企業(yè)停產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施。但此項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，環(huán)境行政部門卻無(wú)法獨(dú)立完成。在我國(guó)，環(huán)境強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是以申請(qǐng)法院執(zhí)行為原則，環(huán)境行政部門自行執(zhí)行為例外。如《大氣污染防治法》規(guī)定了縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門和依法行使監(jiān)督管理權(quán)部門的部分自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。只有在法律、法規(guī)明確規(guī)定環(huán)境行政機(jī)關(guān)享有環(huán)境強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)才能自行執(zhí)行。[13]（P159）這一缺陷直接導(dǎo)致一些大型企業(yè)有恃無(wú)恐地繼續(xù)其環(huán)境違法行為。最后，監(jiān)管手段單一。粗放的監(jiān)督——出現(xiàn)問(wèn)題——行政處罰范式使得相關(guān)的環(huán)境污染主體僵化對(duì)應(yīng)，尤其在行政處罰力度較輕、企業(yè)罰款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及治理排污花費(fèi)的情況下，企業(yè)往往選擇接受處罰而不愿意對(duì)自身污染行為進(jìn)行相應(yīng)治理，有的企業(yè)甚至預(yù)留了罰款預(yù)算。這使得行政處罰和罰金的最終目的無(wú)法達(dá)到。更重要的是，基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假定，一些地方政府對(duì)GDP的盲目追求以及地方保護(hù)主義思想的作用，使其在很多情況下并不能完全代表公益。

正是由于這些缺陷的存在，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制更具制度優(yōu)勢(shì)。生態(tài)環(huán)境公益訴訟是一種外部的監(jiān)督機(jī)制，是公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法的一條渠道，它的存在可以提高環(huán)境執(zhí)法者的判斷力和責(zé)任感，能夠加強(qiáng)對(duì)環(huán)境行政權(quán)力行使的監(jiān)督，使得行政執(zhí)法部門在對(duì)待環(huán)境問(wèn)題時(shí)不能敷衍了事，促使環(huán)境執(zhí)法者全面判斷環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為，并對(duì)其進(jìn)行符合法律規(guī)定和產(chǎn)生積極效果的制裁。[14]（P157）而且，相對(duì)于簡(jiǎn)單粗暴、強(qiáng)制性強(qiáng)的剛性環(huán)境監(jiān)管模式，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的開展，將有助于柔性管理模式的構(gòu)建，使得對(duì)抗性關(guān)系的緩和與交流性關(guān)系的加強(qiáng)。傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管多為剛性管理，在剛性監(jiān)管機(jī)制中所運(yùn)用的方法大多帶有強(qiáng)制色彩，在這種管理機(jī)制的作用下，監(jiān)管主體和被監(jiān)管主體的關(guān)系大多是對(duì)抗性關(guān)系，很多問(wèn)題僅僅在表面上看似解決，并未從根本上得到解決。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟更多注重公民和新型組織的參與，這與柔性管理方式理念一脈相承，使得生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的最終處理更能符合實(shí)際需要。

(二)衡平考量了司法公平與司法效率

公平與效率是人類探索的永恒課題和普遍關(guān)注的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。但是，傳統(tǒng)的法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界對(duì)司法權(quán)運(yùn)作往往只片面地追求司法公平，忽視了司法效率的重要性。其實(shí)，公平是核心和根本，效率是基礎(chǔ)和保證，兩者對(duì)立統(tǒng)一。司法效率，是司法資源的投入與辦結(jié)案件及質(zhì)量之間的比例關(guān)系。司法效率追求的是以盡可能合理、節(jié)約的司法資源，謀取最大限度地對(duì)社會(huì)公平的保障和對(duì)社會(huì)成員合法權(quán)益的保護(hù)?！坝行实慕M織需要在制度上作出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的活動(dòng)。”[15]（P5）傳統(tǒng)訴訟程序?qū)π问焦降钠?，使得社?huì)弱者必然會(huì)因?yàn)樵V訟成本高昂，而訴訟收益甚微，不得不放棄通過(guò)法律程序保護(hù)合法權(quán)益。生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要我們進(jìn)行新的制度創(chuàng)新，所企及的就是任何人都能像愛護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)一樣來(lái)愛護(hù)自己身邊環(huán)境的制度。

因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟需要對(duì)諸如特殊的舉證責(zé)任、獎(jiǎng)勵(lì)訴訟措施、懲罰性賠償金等制度做一些更有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。這些更加注重實(shí)質(zhì)公平的程序權(quán)利設(shè)計(jì)，集中體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟對(duì)弱者的扶助，以期實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的程序理念要求。同時(shí)，相較于傳統(tǒng)訴訟，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟能更好地實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值，可以發(fā)揮更大的整合優(yōu)勢(shì)，從而降低制度成本。有學(xué)者指出，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境公益訴訟對(duì)原有訴訟制度的聯(lián)動(dòng)作用方式主要有：一是執(zhí)法體制補(bǔ)缺型，如2007年貴州清鎮(zhèn)市法院審理的“兩湖一庫(kù)管理局訴天峰化工案”。二是執(zhí)法能力加強(qiáng)型。如2009年2月江西新余市檢察院提起的仙女湖污染案。三是損害救濟(jì)支持型，如2008年湖南望城的“花扎街村案”。四是國(guó)家損害索賠型，如廣州海珠區(qū)檢察院在廣州海事法院就海珠區(qū)石榴崗河污染提起的侵權(quán)訴訟。[16]無(wú)論生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟發(fā)揮了以上哪一類型的作用，都是對(duì)既有糾紛解決機(jī)制不足之處的補(bǔ)足與制度真空的填充，使得不同糾紛解決機(jī)制整合后的制度成本得到大幅降低，效率得到極大提高。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟使生態(tài)環(huán)境問(wèn)題得到最全面徹底地解決，可以避免不同法院對(duì)同一或者同類生態(tài)環(huán)境案件作出參差不齊的不公平判決，實(shí)現(xiàn)“同案同判”的公平司法夢(mèng)想。

注釋：

①好事者除外原則，是在原告資格這一問(wèn)題上為尋求原告適格范圍最大化與防止濫訴之間達(dá)到平衡而逐漸建立起來(lái)的原告資格認(rèn)定原則。其主要內(nèi)容有：(1)考量原告的動(dòng)機(jī)和能力；(2)對(duì)于公益案件或者公益和私益交織案件的特殊認(rèn)定方式；(3)法院的“非好事者”推定傾向。

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【責(zé)任編輯：胡 煒】

D922.68；D925.1

A

1004－518X（2013）12－0152－05

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目 “生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益訴訟機(jī)制研究”（12JZD0036）、教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃（NCET－12－0556）、中南大學(xué)團(tuán)委啟航創(chuàng)新項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)研究”（1312－71300000036）