構(gòu)建完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度
——兼論新民事訴訟法第55條

顏運(yùn)秋 張金波

構(gòu)建完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度
——兼論新民事訴訟法第55條

顏運(yùn)秋 張金波

隨著人們對(duì)良好環(huán)境的追求和環(huán)境權(quán)的新興，環(huán)境保護(hù)已成為全球治理的共同課題。由于救濟(jì)制度的私益性，環(huán)境保護(hù)的成果有限。公益訴訟的獨(dú)特性使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟成為新時(shí)期環(huán)境保護(hù)的新舉措。新民事訴訟法第55條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，但仍存在諸多需完善之處，有必要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟立法的基礎(chǔ)上明確指導(dǎo)思想與基本原則，規(guī)定當(dāng)事人、訴訟請(qǐng)求、受案范圍、管轄、證據(jù)、激勵(lì)約束與保障，構(gòu)建完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度。

環(huán)境公益訴訟；立法建議；新民訴法55條；訴訟制度

顏運(yùn)秋，中南大學(xué)升華特聘教授、博士生導(dǎo)師；

張金波，中南大學(xué)法學(xué)院博士生。（湖南長(zhǎng)沙 410083）

雖然對(duì)公私益的界限一直沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)，但一般認(rèn)為，公益指多數(shù)人的利益，即社會(huì)公共利益。根據(jù)公私益的劃分，古羅馬時(shí)期就將程式訴訟劃分為公益訴訟與私益訴訟。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟作為公益訴訟的一個(gè)分支，是近代資本主義高速發(fā)展的產(chǎn)物。工業(yè)革命改變了資本主義的進(jìn)程，推動(dòng)了世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也帶來(lái)了災(zāi)難性的環(huán)境問(wèn)題。人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展離不開人與自然的和諧相處，對(duì)自然的一味索取必然危及下一代的成長(zhǎng)甚至人類的長(zhǎng)久生存，保護(hù)環(huán)境就成了現(xiàn)代發(fā)展的應(yīng)有之義。自美國(guó)在1970年的《清潔空氣法》中首創(chuàng)“公民訴訟條款”，通過(guò)公益訴訟的途徑來(lái)保護(hù)環(huán)境的做法得到各國(guó)的普遍推崇。我國(guó)也深刻認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境的緊迫性與必要性，尤其是采取一些新型手段或方法實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。這些關(guān)注與研究直接促進(jìn)了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的發(fā)展。2013年1月1日實(shí)施的新民事訴訟法第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睉?yīng)該說(shuō)，民訴法對(duì)于以環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)對(duì)象的公益訴訟來(lái)說(shuō)是一個(gè)極大的進(jìn)步，解決了生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟于法無(wú)據(jù)的尷尬境地。然而，由于只有一個(gè)條文，且條文尚有不盡明確之處，其對(duì)于環(huán)境公益訴訟的實(shí)施效果有限。

一、立法困境與立法體例

(一)立法困境

首先，新民訴法第55條的起訴主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，明確地將公民個(gè)人排除在公益訴訟起訴主體之外。無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，公民個(gè)體無(wú)論在數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)還是在內(nèi)在動(dòng)力方面的積極性都是其他主體所不能比擬的。其次，在新民訴法中，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟中的地位沒(méi)有明確說(shuō)明。在現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境損害案件中發(fā)揮了巨大的作用，開辟了檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的代表對(duì)于社會(huì)公益的維護(hù)。最后，我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體并不發(fā)達(dá)，許多法律對(duì)于社會(huì)團(tuán)體的規(guī)定含糊狹隘。如最近的《環(huán)境保護(hù)法》修改草案過(guò)于保守，只規(guī)定了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的起訴權(quán)。

新民訴法對(duì)民事公益訴訟的程序沒(méi)有作任何細(xì)致規(guī)定，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟欠缺必要的訴訟程序。根據(jù)現(xiàn)行的民事訴訟程序，其只針對(duì)特定民事糾紛，有特定的權(quán)利與義務(wù)當(dāng)事人，而新型的公益訴訟則涉及多數(shù)人的利益。當(dāng)前的民事訴訟程序當(dāng)事人理論，根據(jù)不告不理的原則來(lái)確立雙方的當(dāng)事人，因此傳統(tǒng)的民事訴訟制度不可能主動(dòng)去救濟(jì)那些沒(méi)有起訴的受害主體，更不可能救濟(jì)社會(huì)公共利益這一復(fù)雜命題。如果將新型的公益訴訟置于現(xiàn)行的民事訴訟程序的框架內(nèi)運(yùn)行，則不免產(chǎn)生沖突，或使公益訴訟的功能得到極大限制。當(dāng)然，還有諸如對(duì)社會(huì)公共利益的界定不清晰等弊端，種種缺陷要求我們出臺(tái)相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的配套制度。

(二)立法體例

在對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的立法體例上，有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)公益訴訟在本質(zhì)上并不是獨(dú)立的訴訟形態(tài)，只是民事訴訟程序在認(rèn)定原告資格時(shí)，牽連到環(huán)境公共利益的訴訟方式和手段，還是依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的民事訴訟和行政訴訟程序。[1]也就是說(shuō)，無(wú)須制定專門的公益訴訟法，只需在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)作出適當(dāng)?shù)男薷?。根?jù)我國(guó)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定相關(guān)權(quán)利與義務(wù)。立法是受到現(xiàn)實(shí)條件制約的，必須著眼于立法需要、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和人們的要求?？v觀世界各國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的制度，并沒(méi)有出現(xiàn)一部具有法律權(quán)威的單行法。因此在實(shí)踐中，各國(guó)做法都具有本國(guó)法律特色。美國(guó)對(duì)公民環(huán)境權(quán)的重視最先引起人們的關(guān)注，各州在自己的環(huán)境實(shí)體法中規(guī)定了相關(guān)的公民訴訟條款；日本深受大陸法系與英美法系的影響，主要通過(guò)相關(guān)的訴訟成文法與司法判例兩者共同履行保護(hù)環(huán)境的責(zé)任；德國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)公益訴訟立法多是針對(duì)行政主體的，與之相關(guān)的案件一般由行政法院受理。[2]因此，筆者認(rèn)為，在環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度剛確立的情況下，盲目制定一個(gè)單行法律或單行法規(guī)是不現(xiàn)實(shí)的。但現(xiàn)實(shí)的困難或會(huì)成為未來(lái)的障礙，我們應(yīng)該還是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟立法為目標(biāo)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候出臺(tái)相關(guān)綜合性的立法。因?yàn)槌雠_(tái)一部公益訴訟單行法可以避免法律部門之間的沖突，能夠更有效率地保證環(huán)境公益訴訟程序進(jìn)行。對(duì)于現(xiàn)實(shí)國(guó)情而言，筆者認(rèn)為有兩條路徑可供選擇。一是出臺(tái)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的法律解釋，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)法等法律制度的修訂；二是直接在環(huán)境保護(hù)法中設(shè)專章明文規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的制度及程序。

從目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)公益訴訟實(shí)踐來(lái)看，在法律制度層面應(yīng)該從程序與實(shí)體兩個(gè)方面對(duì)環(huán)境保護(hù)公益訴訟進(jìn)行制度構(gòu)建。我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟三大訴訟體系已形成多年，基本保持了相對(duì)穩(wěn)定、分工明確的系統(tǒng)，雖然的確存在一些問(wèn)題和新的訴訟觀念的挑戰(zhàn)，但建立新的公益訴訟程序卻很困難。在英美法系國(guó)家，通過(guò)判例可以解決某些特殊案件在現(xiàn)實(shí)之中的審判理論的欠缺。而在我國(guó)，出臺(tái)具有法律效力的立法解釋或司法解釋成為我國(guó)彌補(bǔ)法律缺陷的重要手段。針對(duì)新民訴法第55條，應(yīng)該出臺(tái)更細(xì)致的立法解釋或司法解釋，解決目前環(huán)境公益訴訟制度表述的概括性，使其更具操作性。環(huán)境保護(hù)公益訴訟的法律解釋可以借鑒我國(guó)環(huán)境公益訴訟地方性規(guī)范及司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。如2008年11月江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院和無(wú)錫市人民檢察院共同出臺(tái)了 《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，2009年貴陽(yáng)市人大常委會(huì)制定通過(guò)的《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，這些地方性規(guī)范文件對(duì)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的解釋有著重要的參考借鑒價(jià)值。對(duì)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的特殊程序環(huán)節(jié)，也可在民訴特別程序中用專章對(duì)其制度加以規(guī)定。[3]

實(shí)體是程序的基礎(chǔ)，程序是實(shí)體的保障。我們?cè)趯?duì)環(huán)境公益訴訟程序進(jìn)行相關(guān)立法解釋或司法解釋的同時(shí)，也必須加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)法的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行完善。一方面，應(yīng)對(duì)公民的環(huán)境權(quán)作出明確規(guī)定。世界上許多國(guó)家，通過(guò)憲法明文規(guī)定，賦予環(huán)境權(quán)作為人權(quán)的一部分，并以此作為環(huán)境保護(hù)公益訴訟的理論基礎(chǔ)，而我國(guó)憲法缺乏對(duì)公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定。因此，在法律制度上，要肯定公民的環(huán)境權(quán)，肯定社會(huì)性的環(huán)境權(quán)益，并確認(rèn)司法救濟(jì)對(duì)于保護(hù)公民和社會(huì)環(huán)境權(quán)益的作用。[4]另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》和其他單行法的修改，以配合生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的進(jìn)行。在實(shí)踐中，由于環(huán)境問(wèn)題紛繁復(fù)雜，在各個(gè)環(huán)境損害領(lǐng)域適用環(huán)境保護(hù)公益訴訟可能會(huì)有差異，因此，可在具體的環(huán)境保護(hù)專門法律法規(guī)中再予以細(xì)化。

二、立法指導(dǎo)思想和原則

(一)立法指導(dǎo)思想

立法的指導(dǎo)思想是立法的理論基礎(chǔ)或理論根據(jù)，一般是指在立法的過(guò)程中所要遵循的普遍性的主導(dǎo)思想，具有根本性與系統(tǒng)性。立法的指導(dǎo)思想不是憑空而來(lái)，也不是根據(jù)人們的主觀任意選擇和決定的，而是由一國(guó)在一定時(shí)期的根本任務(wù)來(lái)確定的，并受本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)價(jià)值觀念等因素的影響。當(dāng)然，立法的指導(dǎo)思想是分兩個(gè)層次的，一個(gè)是指導(dǎo)我國(guó)所有立法工作的指導(dǎo)思想，是統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)主義法制完善所必需的，另一個(gè)則是根據(jù)具體法律制度而變更的。對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟立法而言，筆者認(rèn)為其立法指導(dǎo)思想是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)公民環(huán)境權(quán)，促進(jìn)人與自然的生態(tài)平衡。

我們對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟建立的初衷也是我們的終極目標(biāo)，那就是保護(hù)環(huán)境。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷前進(jìn)的是生態(tài)環(huán)境的不斷被破壞，水土流失、草原沙化荒漠化、溫室效應(yīng)等等，保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為當(dāng)今世界共同面臨的嚴(yán)峻課題。在傳統(tǒng)訴訟體系中，我國(guó)有著眾多的法律制度保障著公民個(gè)人利益和國(guó)家利益，但由于社會(huì)公共利益，尤其是環(huán)境利益的擴(kuò)散性，使得人們對(duì)于環(huán)境公益的保護(hù)還處于一個(gè)摸索的階段?，F(xiàn)實(shí)的環(huán)境問(wèn)題和人類長(zhǎng)久生存發(fā)展的重要性迫使我們需對(duì)不同層次的環(huán)境利益設(shè)立不同的救濟(jì)程序。這是我們?cè)诖_立生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟立法時(shí)所必須堅(jiān)持的一個(gè)指導(dǎo)思想，要以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為根本。公民環(huán)境權(quán)的出現(xiàn)與發(fā)展是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的又一重要成果。公民環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)新時(shí)代的權(quán)利，其為生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟提供了最基本的理論支持。良好的自然環(huán)境是我們賴以生存的前提，因此環(huán)境權(quán)與生存權(quán)就具有了密切關(guān)系，尤其是對(duì)于現(xiàn)在的發(fā)展中國(guó)家而言。有學(xué)者甚至認(rèn)為，環(huán)境權(quán)的核心就是生存權(quán)。[5]因此，維護(hù)公民環(huán)境權(quán)，促進(jìn)人與自然的和諧相處，便成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟立法的另一指導(dǎo)思想。

(二)立法原則

立法原則是立法主體據(jù)以開展立法活動(dòng)的重要準(zhǔn)繩，是立法指導(dǎo)思想在立法實(shí)踐中的重要體現(xiàn)。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟立法的基本原則由生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟法律制度所確定，并體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟本質(zhì)和特征。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟立法原則是眾多法律原則的一部分，也必須遵循一般立法原則的規(guī)定。因此，在遵循立法的基本原則之下，我們應(yīng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的特殊性而制定符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的基本原則。既要保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的穩(wěn)定性與適用性，又要兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的前瞻性與適時(shí)性。

根據(jù)現(xiàn)行的理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟立法有如下幾項(xiàng)原則：一是國(guó)家干預(yù)與限制私權(quán)原則。國(guó)家干預(yù)原則，意味著在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟進(jìn)程中，公權(quán)力要發(fā)揮作用，避免私權(quán)的濫用。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟最核心的內(nèi)容就是保護(hù)環(huán)境公益，而環(huán)境公益不屬于某一個(gè)人或某一部分人。它牽涉到社會(huì)大眾的利益，甚至子孫后代的利益。這種大局觀使我們?cè)谥贫ㄉ鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度時(shí)，必須考慮到公權(quán)對(duì)私權(quán)的限制。國(guó)家干預(yù)與私權(quán)限制實(shí)際上是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，只不過(guò)在具體的制度設(shè)計(jì)時(shí)，我們必須考慮到度的問(wèn)題。享有環(huán)境權(quán)的公民或其他主體，很可能為部分人利益而濫用權(quán)利或做出有利于當(dāng)事人的一些舉措，而將社會(huì)利益或國(guó)家利益拋諸腦后，因此對(duì)于國(guó)家干預(yù)與私權(quán)限制最好的度就是既能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的順利進(jìn)行，又能實(shí)質(zhì)上保證各方面利益的訴求。二是平等原則。平等原則一般是指雙方民事主體的法律地位一律平等。[6](P456)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟中，雙方當(dāng)事人的法律地位一律平等，不管他代表個(gè)人利益還是公共利益，公益與私益都必須同時(shí)遵守相同的法律秩序。在訴訟過(guò)程中，雙方當(dāng)事人不僅在地位上是平等的，在機(jī)會(huì)上也是平等的。他們都擁有同等行使訴訟權(quán)利的機(jī)會(huì)或手段，人民法院在對(duì)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利上也必須實(shí)行平等的保護(hù)與對(duì)待。必須指出的是，生態(tài)環(huán)境公益訴訟雖然在表面形式上會(huì)給人傾斜保護(hù)的感覺(jué)，但其本質(zhì)上仍然是在追求實(shí)質(zhì)正義。形式上的一些傾斜設(shè)計(jì)，恰恰是對(duì)平等原則的重要體現(xiàn)。三是誠(chéng)實(shí)信用原則。誠(chéng)實(shí)信用原則一般是指雙方當(dāng)事人需以誠(chéng)實(shí)、善意的態(tài)度去行使自己的權(quán)利，公平正義地履行自己的義務(wù)。誠(chéng)實(shí)信用原則在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中尤其重要，特別是一方主體是公益的代表，另一方主體為私益代表時(shí)，我們不能簡(jiǎn)單地得出公益大于私益。不管哪方是公益的代表，都必須要誠(chéng)實(shí)守信。禁止任何一方有妨礙訴訟正常進(jìn)行的行為，不能出爾反爾，故意拖延訴訟。誠(chéng)實(shí)信用原則在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的進(jìn)程中，實(shí)際上能最大限度維護(hù)雙方當(dāng)事人的利益平衡，實(shí)現(xiàn)最大化的公平正義。

三、具體訴訟制度設(shè)計(jì)

（一）當(dāng)事人制度

公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)三大訴訟的內(nèi)容很多，其中最主要的一點(diǎn)就在于任何公民都可以對(duì)損害社會(huì)公共利益的結(jié)果提起訴訟。[7]人們對(duì)于社會(huì)公益保護(hù)的層次與要求越來(lái)越高，而傳統(tǒng)的一些訴訟制度則制約了公益的發(fā)展，如限制訴訟主體等等。當(dāng)新的需求得不到滿足時(shí)，新觀念的普及與舊制度的揚(yáng)棄也就理所當(dāng)然。從目前一些保護(hù)社會(huì)公益做得比較好的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟主體上，賦予公民個(gè)體以訴訟權(quán)無(wú)疑最為有用。作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的重要力量基石，公眾作為起訴主體的地位無(wú)疑能形成對(duì)侵害環(huán)境公益行為有效威懾與監(jiān)督制約。不僅國(guó)外很多國(guó)家開始放寬生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的起訴主體，在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等也都明確規(guī)定公民對(duì)于污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人有檢舉和控告的權(quán)利。對(duì)于侵害環(huán)境公益的行為，社會(huì)公益最基本組成的公民當(dāng)然具有起訴的權(quán)利，這既是權(quán)利也是維護(hù)環(huán)境友好的責(zé)任。

在明確公民個(gè)人可以作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的起訴主體資格之后，社會(huì)團(tuán)體組織也享有這一地位也就順理成章。隨著公民社會(huì)權(quán)利法律保障日益健全，行業(yè)利益、民間社團(tuán)利益主張將日益突出，賦予特殊的行業(yè)團(tuán)體訴權(quán)以解決社會(huì)沖突是十分必要的。社會(huì)團(tuán)體組織無(wú)論在資金、技術(shù)還是在其他資源上，比公民個(gè)體更具有優(yōu)勢(shì)，因此，必須發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟中的重要地位。

立法也必須要明確檢察院的主體地位。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事公益訴訟的參與歷來(lái)就受到重視，1804年的 《拿破侖法典》就從實(shí)體法的角度規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度。我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在目前的司法體制下，其對(duì)于公益的保護(hù)最具有制度優(yōu)勢(shì)。對(duì)于危害社會(huì)公益的行為，檢察機(jī)關(guān)代表公權(quán)力進(jìn)行偵查起訴，無(wú)疑保證了社會(huì)最大限度的公平正義。由于法律制度的缺陷遮蔽了檢察機(jī)關(guān)在理論上的巨大優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)中的切實(shí)功效，一些人，甚至一些法院都不承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟起訴主體的資格。這種觀念無(wú)疑具有片面性。

（二）受案范圍

環(huán)境問(wèn)題發(fā)展到今天，出現(xiàn)了范圍廣、影響遠(yuǎn)和危害嚴(yán)重等特點(diǎn)，自然環(huán)境和自然資源難以承受高速工業(yè)化、人口劇增和城市化的巨大壓力，世界自然災(zāi)害顯著增加。環(huán)境問(wèn)題對(duì)于我們這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家而言尤其嚴(yán)峻。高能耗、低產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在我國(guó)依舊十分普遍，這與我國(guó)構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的和諧社會(huì)相背離，因此，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟成為解決我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的新出路。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題一般包括兩類：一是以廢水污染、廢氣污染、噪聲污染等為代表的環(huán)境污染問(wèn)題；二是以不合理開發(fā)利用自然資源所造成的生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題，如土壤沙漠化、酸雨、霧霾、生物多樣性減少等問(wèn)題。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟立法應(yīng)擴(kuò)大受案范圍，不僅限于上述第一類問(wèn)題，更要包括第二類問(wèn)題。只有這樣，才能做到對(duì)生態(tài)環(huán)境的全方位保護(hù)。

在我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟中，有學(xué)者主張以“處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為為對(duì)象”[8](P14)。其主張生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟以環(huán)境損害事實(shí)已形成，并處繼續(xù)或連續(xù)狀態(tài)為受案范圍。顯然，以此作為被訴行為的限制條件而確定的環(huán)境公益訴訟的可訴范圍過(guò)于狹窄，不利于對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)。根據(jù)我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的實(shí)踐，一般認(rèn)為，對(duì)于不違反我國(guó)環(huán)境法律制度的環(huán)境損害行為，應(yīng)以實(shí)際發(fā)生損害為受案范圍。對(duì)于違反了我國(guó)環(huán)境法律制度的環(huán)境損害行為，不應(yīng)以實(shí)際發(fā)生損害為受案范圍。另外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，如果其忽略了環(huán)境公益而給環(huán)境造成損害，應(yīng)納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的受案范圍。抽象行政行為的普遍性、反復(fù)適用性使得其比一般行為給環(huán)境帶來(lái)的損害更嚴(yán)重。

（三）訴訟請(qǐng)求

訴訟請(qǐng)求是法院審理案件的核心組成部分。在一個(gè)具體的案件中，法院是根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求來(lái)確定相應(yīng)的職能管轄。在案件審理過(guò)程中，審判人員應(yīng)該根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求審核相關(guān)的證據(jù)并進(jìn)行調(diào)查，要求當(dāng)事人圍繞自己的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行舉證。雙方當(dāng)事人對(duì)于訴訟請(qǐng)求的爭(zhēng)議是法官審理案件的核心。但是訴訟請(qǐng)求的內(nèi)涵，現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的闡釋。總體而言，學(xué)者們大都將訴訟請(qǐng)求與實(shí)體權(quán)利相聯(lián)系。根據(jù)不同的程序制度，原告在生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟中的主要訴訟請(qǐng)求是：第一，要求被告停止侵犯環(huán)境公益行為或停止環(huán)境污染和環(huán)境破壞的行為；第二，要求被告依法治理或完好恢復(fù)被其污染破壞的環(huán)境生態(tài)資源；第三，要求被告賠償其所造成的環(huán)境公益損失。原告在生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政公益訴訟中的主要訴訟請(qǐng)求一般是：要求被告撤銷其違法行政行為，如前文所述當(dāng)然也包括抽象行政行為；要求被告依法履行法定職責(zé)或承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。[9](P56)

在現(xiàn)實(shí)之中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟主要以處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為為訴訟對(duì)象，并以請(qǐng)求法院發(fā)布禁令，責(zé)令相關(guān)行為人停止環(huán)境侵害、修復(fù)環(huán)境或者支付修復(fù)費(fèi)用為主要訴訟請(qǐng)求。在某些具體情形下，也不排除當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求也包括請(qǐng)求法院判決行為人賠償由于其環(huán)境污染行為或生態(tài)破壞行為導(dǎo)致的環(huán)境損失。但我們要求當(dāng)事人在案件中提出的具體訴訟請(qǐng)求必須能夠全面的保護(hù)權(quán)利人的相關(guān)利益，必須保證在有關(guān)當(dāng)事人起訴后不會(huì)因?yàn)橐皇虏辉倮碓瓌t的限制導(dǎo)致剩余的權(quán)利無(wú)法獲得法院的保護(hù)。同時(shí)，當(dāng)事人也不能隨意地提出訴訟請(qǐng)求，造成訴訟拖延。

（四）管轄制度

正確確定案件管轄地是正確處理案件的前提，也是保證案件程序公正的重要基礎(chǔ)。一般而言，管轄是指各級(jí)人民法院之間以及同級(jí)人民法院之間受理第一審案件的權(quán)限和分工。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件的管轄主要包括級(jí)別管轄與地域管轄。在我國(guó)目前的民事訴訟程序和行政訴訟程序中，劃分級(jí)別管轄的標(biāo)準(zhǔn)一般是根據(jù)案件的性質(zhì)、被告的級(jí)別、案件的影響范圍或案件的難易程度等因素確定的。劃分地域管轄的標(biāo)準(zhǔn)一般是案件的侵權(quán)行為地或案件的被告所在地，這些都是確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟管轄所要考慮的要件。

筆者認(rèn)為，一是，對(duì)于級(jí)別管轄而言，提高審級(jí)對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟具有實(shí)用性，一般應(yīng)由中級(jí)以上人民法院管轄該訴訟的第一審案件。因?yàn)橄鄬?duì)于基層人民法院而言，各地中級(jí)人民法院無(wú)論案件數(shù)量還是審判自由的壓力都較小，且人員學(xué)歷素質(zhì)及審判水平較高，更符合現(xiàn)實(shí)需要。在對(duì)某些抽象行政行為進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟時(shí)，一般基層法院難以操作。案件的復(fù)雜性與相關(guān)證據(jù)的專業(yè)性也使得中級(jí)人民法院應(yīng)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)訴訟的第一審法院。二是，對(duì)于地域管轄而言，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害的特點(diǎn)，一般仍由侵權(quán)行為地或被告住所地人民法院管轄。三是，對(duì)于指定管轄而言，如管轄法院存在爭(zhēng)議，由共同的上級(jí)人民法院指定管轄。生態(tài)環(huán)境損害涉及的地域廣，因此應(yīng)確立最先立案的管轄原則，哪個(gè)法院最先立案就由其管轄。在現(xiàn)實(shí)中，有可能多個(gè)訴訟主體針對(duì)同一侵害行為提起訴訟，則應(yīng)當(dāng)由最有優(yōu)勢(shì)的訴訟主體主張的管轄法院行使管轄權(quán)。如檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體組織或公民個(gè)人同時(shí)起訴，應(yīng)當(dāng)由對(duì)檢察機(jī)關(guān)的起訴最先立案的人民法院管轄。這是考慮到檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、訴訟成本等優(yōu)勢(shì)條件上所作出的例外規(guī)則。

（五）證據(jù)制度

證據(jù)作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，是法官公正斷案的依據(jù)。對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟而言，證據(jù)規(guī)則設(shè)計(jì)的合理性直接關(guān)系到生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟具體實(shí)施的效果。最高人民法院《民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。這意味著一般對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟實(shí)行舉證責(zé)任倒置，當(dāng)然在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件中，也可以由法官根據(jù)案件的具體情況，依公平原則或誠(chéng)實(shí)信用原則，并且綜合考慮當(dāng)事人舉證能力等各方面因素來(lái)確定當(dāng)事人的舉證責(zé)任。但對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟則采取“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證原則。

在具體的證據(jù)制度中，我們要考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的特殊性，作出一些特別的規(guī)定。首先，對(duì)于證明加害行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，應(yīng)考慮到加害行為的潛在性與間接性等特征，合理確定證據(jù)。在傳統(tǒng)的民事訴訟中，必須直接而確切地證明加害行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系，否則侵害人不承擔(dān)民事責(zé)任。由于環(huán)境損害的復(fù)雜性、廣泛性，這明顯不利于原告對(duì)環(huán)境公益的舉證。因此，在對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的因果關(guān)系認(rèn)定上，應(yīng)確立多種因果關(guān)系認(rèn)定方法，根據(jù)不同的案件情況適用相應(yīng)的方法。有必要借鑒諸如蓋然性因果關(guān)系理論、疫學(xué)因果關(guān)系理論、間接反證說(shuō)等國(guó)外的先進(jìn)理論來(lái)發(fā)展我國(guó)的因果關(guān)系推定制度。其次，要防止因果關(guān)系推定原則在環(huán)境侵權(quán)案件中的濫用，應(yīng)當(dāng)允許污染者舉證推翻推定的因果關(guān)系，達(dá)到雙方舉證的公平性。在環(huán)境損害的某些情形下，由于環(huán)境損害的隱蔽性，不易發(fā)現(xiàn)，所以應(yīng)適當(dāng)降低原告對(duì)損害事實(shí)的證明。例如，美國(guó)密歇根州《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：原告只需提出表面證據(jù)，證明污染者已經(jīng)或很有可能有污染行為，案件即可成立，若被告否認(rèn)有該污染行為和危害后果，則必須提出反證。[10](P217)因此，我們?cè)谶m當(dāng)?shù)臅r(shí)候應(yīng)該根據(jù)具體實(shí)踐改變?cè)桓娴呐e證責(zé)任。當(dāng)然，對(duì)于這些環(huán)境侵權(quán)的證據(jù)認(rèn)定，我們應(yīng)建立專門有效的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)或是借助于專家證人，解決法官認(rèn)定證據(jù)的困難性。最后，無(wú)論是公民個(gè)人還是其他社會(huì)組織，都可以依據(jù)法律規(guī)章制度來(lái)尋求他方幫助。如申請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)的調(diào)查取證等。

（六）激勵(lì)和費(fèi)用制度

無(wú)論公益訴訟能實(shí)現(xiàn)怎樣的公平正義，如果付出的成本代價(jià)過(guò)于昂貴，則人們往往只能放棄通過(guò)訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)正義的需求。由于生態(tài)環(huán)境損害牽涉的利益面較廣，在訴訟費(fèi)用和證據(jù)的鑒定成本等方面相比一般訴訟較大，因此，不能僅因訴訟費(fèi)用問(wèn)題而放棄對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)。我國(guó)目前實(shí)行的訴訟費(fèi)用制度是，由敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用，只不過(guò)在訴訟程序開始時(shí)，由原告方先行墊付。這明顯讓公民個(gè)人或一般社會(huì)組織提起生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟增加了難度，適當(dāng)減輕公眾提起公益訴訟的費(fèi)用實(shí)屬必要。

有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的訴訟費(fèi)用問(wèn)題應(yīng)堅(jiān)持如下做法：一是如果人民檢察院或特定國(guó)家機(jī)關(guān)提起訴訟，產(chǎn)生的必要訴訟費(fèi)用由財(cái)政支付。二是公民個(gè)人或一般社會(huì)團(tuán)體組織提起的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟，如果其敗訴，則其產(chǎn)生的必要訴訟費(fèi)用可通過(guò)兩種方式進(jìn)行解決。(1)訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)人發(fā)生訴訟時(shí)，根據(jù)保險(xiǎn)公司所承保的案件種類和訴訟費(fèi)用承擔(dān)條件，為保險(xiǎn)人支付訴訟費(fèi)用。(2)成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟基金。如果訴訟原告對(duì)于法院的墊付資金存在難題，可以向基金進(jìn)行申報(bào)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟基金可以從每件勝訴的案件罰金中提取適當(dāng)?shù)谋壤?，也可以接納社會(huì)各界人士機(jī)構(gòu)的捐款。

當(dāng)然，公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體組織在任何時(shí)候都可以向法院申請(qǐng)減免訴訟費(fèi)用。在減輕原告訴訟費(fèi)用的同時(shí)，我們也應(yīng)采取一些相關(guān)的激勵(lì)政策，讓理性的個(gè)人在追求私益的滿足時(shí)同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的救濟(jì)。如果生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件原告得以勝訴，則可以給予其適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，我們也應(yīng)維護(hù)好被告的合法權(quán)益。對(duì)濫用訴權(quán)的原告進(jìn)行必要的限制也是必不可少的。對(duì)惡意濫用訴權(quán)的原告設(shè)定法律責(zé)任，進(jìn)行必要的懲罰和制裁。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)訴訟的律師費(fèi)，也可以設(shè)計(jì)一些激勵(lì)和減免制度。如美國(guó)1976年《民權(quán)律師費(fèi)補(bǔ)償法案》規(guī)定，國(guó)家為金錢補(bǔ)償較少、被告通常是政府機(jī)關(guān)的民權(quán)訴訟提供合理的律師費(fèi)。[11]這一做法值得借鑒。

（七）訴訟保障機(jī)制

1.前置程序。在公民個(gè)人都可以成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的起訴主體之后，勢(shì)必大家都會(huì)擔(dān)心這種規(guī)定是否會(huì)給法院審理的案件數(shù)量帶來(lái)巨大的壓力，是否會(huì)出現(xiàn)訴訟膨脹的難題。為此，我們就應(yīng)該設(shè)置合理的訴訟前置程序，因?yàn)椴⒉皇侨魏苇h(huán)境侵害行為或侵害后果都要進(jìn)入法律的訴訟程序。訴訟前置程序一般是指原告在向法院提起訴訟程序前，對(duì)相關(guān)的不法行為應(yīng)該先由有關(guān)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。如果該機(jī)關(guān)或部門在法定時(shí)限內(nèi)沒(méi)有做出相關(guān)答復(fù)或者其做出的解決措施沒(méi)有實(shí)質(zhì)地解決該問(wèn)題，不符合相關(guān)法律規(guī)定的前提下，才可以向法院提出訴訟。采取前置程序，可以最大限量地減少司法成本。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)和部門擁有廣闊的資源與空間，其作出的決策具有最大的時(shí)效性。能夠充分利用社會(huì)各種資源，解決社會(huì)公益難題。同時(shí)，設(shè)置前置程序也可以給相關(guān)侵害主體以一定的緩沖時(shí)間，讓其盡快地制止自己損害行為帶來(lái)的損害后果。特別是對(duì)于某些損害是由行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的事實(shí)，在起訴前的法定時(shí)限內(nèi)通知侵害單位或其上級(jí)部門，也是行政裁決優(yōu)先的基本要求。

2.司法能動(dòng)與法官培育。在目前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟實(shí)踐中，雖然有些地方展開了積極的活動(dòng)，甚至出臺(tái)了相關(guān)法律制度，但司法作用的發(fā)揮在環(huán)境損害領(lǐng)域的作用仍不足。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟中，最好的辦法是借鑒美國(guó)、印度等國(guó)家的“司法能動(dòng)主義”的做法，司法部門在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟中采取積極的態(tài)度，即司法部門可利用法律賦予的相關(guān)職權(quán)進(jìn)行積極干預(yù)，以保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的順利進(jìn)行。[12]司法能動(dòng)必須建立在相關(guān)法官人員的高素質(zhì)、高水平之上，因此應(yīng)加大對(duì)法官人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與相關(guān)環(huán)境知識(shí)的教育，尤其是要完善自由裁量權(quán)的行使。在西方法治國(guó)家，至今仍堅(jiān)持自由裁量必須恪守先例約束的原則。雖然我國(guó)判例沒(méi)有法律效力，但在實(shí)踐中，那些優(yōu)秀的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的案例應(yīng)該得到宣傳，以提高法官的裁判水平。

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【責(zé)任編輯：胡 煒】

D922.68；D925.1

A

1004－518X（2013）12－0145－07

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境的公益訴訟機(jī)制研究”(12JZD037)、教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”(NCET－12－0556)、中國(guó)法學(xué)會(huì)法學(xué)理論研究重點(diǎn)課題“宏觀調(diào)控程序法律問(wèn)題研究” (CLS(2011)B07)、最高人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題 “民事檢察監(jiān)督模式研究”(GJ2011B09)、湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目“環(huán)境訴訟創(chuàng)新機(jī)制研究”（2013ZK3001）