鄉(xiāng)村治理視域下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究

賴麗華

鄉(xiāng)村治理視域下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究

賴麗華

我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨新的難題的重要原因之一，在于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的僵化和不科學(xué)?，F(xiàn)行我國(guó)幾種主流土地流轉(zhuǎn)模式，多數(shù)只適用于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市郊區(qū)，普遍推廣具有局限性。需要在有效推動(dòng)鄉(xiāng)村治理優(yōu)化的視域下定位農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革方向，在保留土地權(quán)利集體所有不變的前提下進(jìn)行全面性的土地確權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的永久化，確立農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化自由流轉(zhuǎn)制度。具體包括通過(guò)建立全國(guó)性的土地利用規(guī)劃和詳細(xì)的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)行全面戶籍制度改革，以及城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系等措施，輔推改革的有效進(jìn)行。

鄉(xiāng)村治理；土地流轉(zhuǎn)；土地使用權(quán)市場(chǎng)化

賴麗華，江西省社會(huì)科學(xué)院科研處副處長(zhǎng)，研究員。(江西南昌 330077)

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度呈現(xiàn)出極大的不合理性。一方面，現(xiàn)有的土地制度嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，農(nóng)用地?zé)o法通過(guò)市場(chǎng)手段合理集中，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土地利用效率下降;另一方面，城市化和工業(yè)化的發(fā)展不斷提出更多的土地需求，政府征用農(nóng)村土地的數(shù)量越來(lái)越多。依靠公權(quán)力征用土地的非市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)，征地補(bǔ)償款無(wú)法反映土地的市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重?fù)p害，由此引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。農(nóng)村土地制度的不合理，已成為嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村治理的重要因素，亟須對(duì)其進(jìn)行完善。

一、現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)體制下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的根本原因，在于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。這種二元結(jié)構(gòu)的核心要素包括二元戶籍制度、與戶籍相聯(lián)系的社會(huì)公共福利分配，以及農(nóng)村土地的非市場(chǎng)化，這些因素對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，具體表現(xiàn)如下：

（一）大量農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模外出務(wù)工，形成了舉世矚目的民工潮現(xiàn)象，農(nóng)民的非農(nóng)收入也隨之不斷提高。據(jù)估測(cè)，目前我國(guó)共有2.3億農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)部門就業(yè)，占全部農(nóng)村勞動(dòng)力的48%。[1](P126－127)一般而言，在非戶籍限制國(guó)家，不存在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化引起的農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，既是勞動(dòng)人口的流動(dòng)，也是舉家非勞動(dòng)人口的流動(dòng)，這種遷移是永久性和不可逆轉(zhuǎn)性的。然而，我國(guó)農(nóng)村人口的這種大規(guī)模遷移，卻是在戶籍制度的制約下，具有向農(nóng)村抽血式的特征來(lái)進(jìn)行的，且是可逆轉(zhuǎn)性的。受制于落戶城市的艱難，我國(guó)農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移僅僅是勞動(dòng)年齡人口的遷移，年老和年少的非勞動(dòng)人口留在農(nóng)村。而精壯勞動(dòng)力也只是進(jìn)入城市階段性就業(yè)。一旦這些精壯勞動(dòng)力年老，缺乏在城市就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)，他們?nèi)匀环祷剞r(nóng)村。留在農(nóng)村的人口，呈現(xiàn)無(wú)勞動(dòng)能力人口比例極大的現(xiàn)象。依靠這些年邁體弱的無(wú)勞動(dòng)能力人口從事分散的土地經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的蕭條程度可想而知。農(nóng)村嚴(yán)重的空心化現(xiàn)象給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了相當(dāng)?shù)碾y度。

（二）隨著人口老齡化程度的加重，農(nóng)村低收入帶來(lái)的養(yǎng)老難問(wèn)題嚴(yán)重

隨著我國(guó)30多年的計(jì)劃生育政策的有效推行，相伴而來(lái)的是人口的快速老齡化，以及伴隨老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老困難問(wèn)題極為突出。由于計(jì)劃生育的有效推行，我國(guó)僅用其他國(guó)家1/4左右的時(shí)間即從成年型國(guó)家過(guò)渡到老年型國(guó)家。而城鄉(xiāng)人口老齡化程度嚴(yán)重倒置是我國(guó)人口老齡化的典型特征，即相對(duì)于城市，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化形勢(shì)更加嚴(yán)峻。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)60歲及以上農(nóng)村人口為0.993億人，老齡化程度為14.98%，農(nóng)村老齡人口占全國(guó)老齡人口的55.92%，高于農(nóng)村人口占全國(guó)49.72%的比例。而有的研究認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村老齡化的程度要高于普查數(shù)據(jù)。[2]相較于城市，農(nóng)村老齡化不但人口比例高，養(yǎng)老問(wèn)題更為嚴(yán)重。就全國(guó)農(nóng)村地區(qū)的情況來(lái)看，社會(huì)養(yǎng)老覆蓋面窄，保障程度低。據(jù)全國(guó)老齡委統(tǒng)計(jì)資料，我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率為34%，60歲以上農(nóng)村人口每月可以領(lǐng)取到的養(yǎng)老金平均為74元。[3]在現(xiàn)行物價(jià)指數(shù)下，月均74元的收入只能是杯水車薪，發(fā)揮不了養(yǎng)老的應(yīng)有功能。此外，大部分農(nóng)村人口的收入情況，也基本堵死了依靠積蓄養(yǎng)老的途徑。至于財(cái)產(chǎn)性收入，土地是農(nóng)民唯一值錢的財(cái)產(chǎn)。盡管我國(guó)處于大規(guī)模工業(yè)化和城市化時(shí)期，急劇擴(kuò)張的建設(shè)用地需求，需要將農(nóng)民所有的土地轉(zhuǎn)化為工業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)用地，這原本是一條較好的農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)性收入的途徑。然而，我國(guó)工業(yè)化和城市化所需的農(nóng)村土地，都是通過(guò)征收和征用而取得，土地征用的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓的市場(chǎng)價(jià)格。這種農(nóng)村土地的非市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，消滅了農(nóng)民通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地財(cái)產(chǎn)取得收入進(jìn)行養(yǎng)老的途徑。大部分農(nóng)民最終面臨的是養(yǎng)老困難的處境。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的客觀存在，是鄉(xiāng)村治理的一大困境。

（三）農(nóng)村土地的非市場(chǎng)要素化，農(nóng)民很難從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持

在我國(guó)，正式的金融機(jī)構(gòu)緣于自身的風(fēng)險(xiǎn)管控能力不足，只在借款方能夠提供具有相當(dāng)價(jià)值的特定財(cái)產(chǎn)作為抵押擔(dān)保時(shí)，才有可能發(fā)放貸款。農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)是擁有土地使用權(quán)的土地，以及建立在集體所有權(quán)土地上的房屋。而依照我國(guó)現(xiàn)行法律和政策，所有的農(nóng)村土地和房屋，都不能進(jìn)行市場(chǎng)化流通，不被法律和政策允許進(jìn)入市場(chǎng)變現(xiàn)交易。這些不能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的土地和房屋，不得成為融資擔(dān)保物，農(nóng)民基本上喪失了通過(guò)抵押擔(dān)保，從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)取得信貸發(fā)展經(jīng)濟(jì)的途徑。為了獲取資金，急需資金的農(nóng)民和農(nóng)村小微企業(yè)，被迫向非正式的未受規(guī)范管理的民間放貸機(jī)構(gòu)融資，甚至通過(guò)高利貸以解資金之需，導(dǎo)致不少農(nóng)村地區(qū)高利貸盛行。這種民間高息借貸一旦群體化和產(chǎn)業(yè)化，很難避免非法吸收公眾存款等金融違法現(xiàn)象，而一旦高利率民間借貸資金鏈條斷裂，則容易導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)極大隱患。

（四）強(qiáng)制性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)矛盾與沖突

我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中新增的建設(shè)用地，基本上都是從農(nóng)村尤其是城市近郊農(nóng)村獲取，取得的方式是通過(guò)政府的強(qiáng)制力從農(nóng)民手中征用等非市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。政府將農(nóng)村集體所有農(nóng)民使用的土地，用行政命令方式變?yōu)閲?guó)有土地，土地用途也由農(nóng)業(yè)用地改為工商業(yè)用地。政府所需支付的，就是對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償款。政府所支付的征地款遠(yuǎn)低于將該土地出讓后的價(jià)款，這種土地出讓金與土地征用款之間的價(jià)差，直接歸政府所有，也是農(nóng)民與政府之間圍繞著土地征用激烈沖突的根源。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村征地制度，法律法規(guī)缺失，農(nóng)地征收處于“無(wú)法可依”狀態(tài)，與此對(duì)應(yīng)的是工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，必然伴隨大規(guī)模農(nóng)村土地的征收征用。由于專門針對(duì)農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)缺失，容易觸發(fā)和滋生大量群體性事件和惡性事件，使農(nóng)村地區(qū)陷于維權(quán)與維穩(wěn)的矛盾處境，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)重重困難。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式及其評(píng)析

為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，中央政府陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)轉(zhuǎn)租等方式適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，但由于農(nóng)業(yè)的低產(chǎn)出和低收益，大規(guī)模的農(nóng)村承包地集中經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象并未出現(xiàn)。民間自發(fā)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量，占農(nóng)村土地總量的比例低，占主導(dǎo)地位的還是以地方政府推動(dòng)的半市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)。各種流轉(zhuǎn)模式都在一定程度或某個(gè)方向上努力促使土地流轉(zhuǎn)，然而受國(guó)家法律政策制約，土地流轉(zhuǎn)受束縛導(dǎo)致的弊端仍然顯現(xiàn)。

（一）我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式

各地方政府的方案不同，形成了浙江、蘇南、成都、廣東等幾種比較有代表性的模式。

浙江自20世紀(jì)80年代即開(kāi)始了自發(fā)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，而且流轉(zhuǎn)類型包括出租、互換、委托第三方經(jīng)營(yíng)、反租倒包、土地入股、土地信托和季節(jié)性流轉(zhuǎn)多種形式。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 “農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究”課題組調(diào)查結(jié)果顯示，截至2008年底，浙江省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積545.95萬(wàn)畝，占總承包耕地面積的27.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)全國(guó)流轉(zhuǎn)面積比例8.7%[4]。以嘉興的“兩分兩換”模式最具特色。即農(nóng)民在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障，且兩者相互獨(dú)立。政府鼓勵(lì)農(nóng)民放棄宅基地,到城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房或置換拆遷安置房,或者引導(dǎo)農(nóng)民到規(guī)劃的中心村集中居??；對(duì)于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租承包地的農(nóng)戶,以年租金形式將承包地等反租給村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng),達(dá)到一定年齡的農(nóng)民可以獲得生活補(bǔ)助;對(duì)于愿意永久放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶,政府參照被征地農(nóng)民標(biāo)準(zhǔn)和辦法辦理社會(huì)保障；政府將農(nóng)民置換出來(lái)的宅基地復(fù)墾成農(nóng)業(yè)用地，由此置換出國(guó)有土地用地指標(biāo)，國(guó)有用地指標(biāo)下的土地用于工商業(yè)開(kāi)發(fā)。

“雙置換”的蘇南模式，與浙江嘉興模式不同之處在于,宅基地置換與承包地置換必須同時(shí)進(jìn)行,農(nóng)民無(wú)權(quán)進(jìn)行選擇。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換完成后，統(tǒng)一由基層政府進(jìn)行出租，實(shí)現(xiàn)土地的集中承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村住宅的置換基本按照產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式,以“占一補(bǔ)一”的原則在安置小區(qū)內(nèi)進(jìn)行集中安置，但不改變農(nóng)村人口戶籍。雖然農(nóng)民的生活方式“市民化”,但在短期內(nèi)依然保留其農(nóng)民身份。一旦土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換完成,即可參照當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民社會(huì)保障體系標(biāo)準(zhǔn)按照年齡段的不同納入城鎮(zhèn)職工保障體系,享受城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。

成都土地流轉(zhuǎn)模式，概括起來(lái)主要為“兩放棄、三保障”?！皟煞艞墶笔?，農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的,在城區(qū)集中安排居住,并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。“三保障”一是農(nóng)民能夠在城市的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，二是在城市擁有自己的住宅,家屬能夠在城市居住，三是能夠享受城市居民享有的社會(huì)公共服務(wù)?！皟煞艞墶焙汀叭Ｕ稀被闂l件。在這里,農(nóng)民變市民實(shí)際上是一種物質(zhì)和身份的交換，即農(nóng)民以承包地?fù)Q城市的就業(yè)和社會(huì)保障,以宅基地?fù)Q城市的住宅。這種模式主要適用于城市郊區(qū)。政府取得集體建設(shè)用地,可以用于建設(shè)農(nóng)民住房、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃性經(jīng)營(yíng)房屋。在滿足安居工程需要后,農(nóng)民原有宅基地和非耕地經(jīng)整理后變?yōu)閲?guó)有土地,再經(jīng)市場(chǎng)化途徑出讓。

與其他地區(qū)最大不同，廣東主要集中于集體建設(shè)用地的直接流轉(zhuǎn)，確立了集體建設(shè)用地競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式。以廣州市為例，依照 《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在全市統(tǒng)一交易平臺(tái)進(jìn)行。在集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等形式流轉(zhuǎn)。使用權(quán)人按照批準(zhǔn)的土地用途使用土地，確需改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體建設(shè)用地所有權(quán)人和土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。政府作為監(jiān)管者不參與流轉(zhuǎn)的收益分配，收益歸擁有集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，在扣除集體經(jīng)濟(jì)組織成員社會(huì)保障支出后，剩余部分的使用，由集體經(jīng)濟(jì)組織按法定程序提交成員大會(huì)討論決定。

（二）我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的特點(diǎn)及其評(píng)析

上述各種模式一定程度上盤活了農(nóng)村土地，讓其進(jìn)入流通領(lǐng)域，農(nóng)民也程度不等地從中得到一些實(shí)惠，有助于少數(shù)地區(qū)農(nóng)村鄉(xiāng)村治理的改善，但是受制于全國(guó)性的土地和戶籍制度，從根本上改善鄉(xiāng)村治理作用極其有限。

1.地方政府自利性是現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原始驅(qū)動(dòng)力，易產(chǎn)生農(nóng)民與政府的強(qiáng)烈沖突與對(duì)抗。各地方政府進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探索的動(dòng)力，主要是為了獲得更多的可供出讓土地和用地指標(biāo)。在城市化進(jìn)程中，各級(jí)地方政府普遍表現(xiàn)出土地饑渴和資金饑渴癥狀。通過(guò)賣地并發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，地方政府可以快速獲取巨量資金。但是，我國(guó)的土地所有權(quán)制度和用地政策，卻制約著地方政府的供地規(guī)模。而經(jīng)過(guò)快速的城市擴(kuò)張，原來(lái)國(guó)有可用于出讓的城市土地幾乎枯竭，地方政府唯有通過(guò)強(qiáng)制征收與和平贖買，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)由集體向國(guó)有的轉(zhuǎn)化。與贖買相比較，強(qiáng)行征地的資金成本較低。所以，絕大部分地區(qū)都采取強(qiáng)行征收農(nóng)村土地的辦法。強(qiáng)行征收農(nóng)村土地固然資金成本低，但支付的社會(huì)成本，尤其是維穩(wěn)成本卻很高。由于土地國(guó)有化之后的土地出讓金，往往是農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償款的數(shù)倍乃至數(shù)十倍，政府無(wú)償獲得高額的土地價(jià)差，與被征土地農(nóng)民之間產(chǎn)生強(qiáng)烈的利益沖突，易遭到農(nóng)民的強(qiáng)烈抵制，暴力拆遷與暴力抵制拆遷引發(fā)自焚等悲劇時(shí)有發(fā)生，大批農(nóng)民不停上訪，給社會(huì)穩(wěn)定造成極大破壞。

地方政府要合法地將征收農(nóng)村土地推向市場(chǎng)，還必須有上級(jí)土地管理部門下發(fā)的建設(shè)用地指標(biāo)。鑒于我國(guó)人多耕地少的特殊國(guó)情，為確保18億畝耕地紅線，各地方政府可獲得的建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模，主要依據(jù)當(dāng)?shù)氐母孛娣e加以確定，并實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模與復(fù)墾土地?cái)?shù)量相掛鉤的政策，復(fù)墾耕地?cái)?shù)量越多，可以獲得的用地指標(biāo)數(shù)量就越多。前述各種土地流轉(zhuǎn)模式，在具體操作上有技術(shù)性差別，就本質(zhì)而言都是通過(guò)房屋和城鎮(zhèn)居民身份置換農(nóng)民宅基地，再將宅基地進(jìn)行開(kāi)發(fā)或者復(fù)墾，既獲得了可供商業(yè)開(kāi)發(fā)的土地，又可取得更多的建設(shè)用地指標(biāo)。這些流轉(zhuǎn)方式與征地的不同之處，在于更多地尊重了農(nóng)民的自主意愿，過(guò)程中的社會(huì)矛盾也不會(huì)那么尖銳。這種以政府利益為導(dǎo)向的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，雖然不是真正意義上的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，但對(duì)于緩和農(nóng)村社會(huì)矛盾，改善鄉(xiāng)村治理有一定的效果。

2.多數(shù)模式只適用于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市郊區(qū)，普遍推廣具有局限性。目前地方政府推行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，內(nèi)在動(dòng)因是為了獲取更多的工商業(yè)建設(shè)用地和建設(shè)用地指標(biāo)，采取的手段是以集中統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的居住房和城鎮(zhèn)戶口，置換農(nóng)民的土地。這些模式對(duì)離中心城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村沒(méi)有適用的余地。因?yàn)?，可以進(jìn)行連片開(kāi)發(fā)作為工商業(yè)使用的土地，必須是地理位置優(yōu)越，交通便利，靠近中心城市周邊的土地，是城市化進(jìn)程中需要被占據(jù)的。只有城市郊區(qū)的農(nóng)民宅基地，政府才有興趣進(jìn)行置換，這就是為什么我國(guó)試驗(yàn)性質(zhì)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，都是由經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地方政府推動(dòng)。而大部分遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)的農(nóng)村土地，幾乎沒(méi)有作為商業(yè)用地開(kāi)發(fā)的價(jià)值。以置換方式實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，政府方面沒(méi)有利益驅(qū)動(dòng)力，農(nóng)民也無(wú)法從中得到任何益處，因此這些流轉(zhuǎn)模式不具有普遍推廣意義。

3.村集體與村民權(quán)利關(guān)系不明確，存在農(nóng)民利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是房產(chǎn)換宅基地的模式，還是不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的土地出讓模式，都有一個(gè)共同的問(wèn)題，即村集體和村民的關(guān)系定位不清晰，村集體的角色不明確。中國(guó)農(nóng)村土地，在理論上屬于內(nèi)涵外延均不清晰的農(nóng)村集體所有。從法學(xué)邏輯的角度看，集體不是合適的所有權(quán)主體。集體既不是合伙，也不是法人組織，更沒(méi)有出資人。集體所有的結(jié)果，只能是掌控集體組織的具體成員支配財(cái)產(chǎn)。由于我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)落實(shí) 《村民委員會(huì)組織法》不完全到位，農(nóng)村實(shí)際的民主化程度有待大幅提升，實(shí)際中的集體利益不能完全代表農(nóng)民利益。這樣，就有必要在制訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策過(guò)程中，確定集體與村民個(gè)體在利益分配上的合理規(guī)則。否則，很容易引發(fā)代表集體的村干部借集體之名，利用職權(quán)圖己私利，最終損害村民利益的現(xiàn)象。

三、以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)與構(gòu)想

農(nóng)村社會(huì)鄉(xiāng)村治理的根本改善，有賴于整個(gè)社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深刻變革。在現(xiàn)有條件下，我國(guó)應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)促進(jìn)農(nóng)村土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，改善鄉(xiāng)村治理。

（一）全面土地確權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的永久化

在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，集體所有制仍然是我國(guó)農(nóng)村土地的基本所有制形態(tài)，農(nóng)民個(gè)體只能享有集體土地使用權(quán)。筆者認(rèn)為，可以通過(guò)土地使用權(quán)制度的變革，為將來(lái)的土地市場(chǎng)化奠定基礎(chǔ)。在法律上，土地使用權(quán)也是一種可以對(duì)抗任何第三人的用益物權(quán)，受物權(quán)法及其他法律的保護(hù)。只要土地制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，完全可以繞開(kāi)土地所有權(quán)方面的障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有效的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。我國(guó)可通過(guò)修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的土地和宅基地享有永久使用權(quán)。在完成這種制度構(gòu)建的前提下，進(jìn)行全國(guó)范圍的農(nóng)村土地使用權(quán)登記、確權(quán)工作，以使土地權(quán)屬清晰，避免出現(xiàn)土地權(quán)屬糾紛乃至引起群體性暴力事件等，對(duì)土地流轉(zhuǎn)造成嚴(yán)重障礙。由于歷史的原因，除了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的耕地有使用權(quán)登記發(fā)證外，農(nóng)村地區(qū)相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民宅基地使用權(quán)沒(méi)有進(jìn)行使用權(quán)登記。也有相當(dāng)部分的土地，在20世紀(jì)50年代初期土地改革中，曾經(jīng)清楚確認(rèn)過(guò)土地所有權(quán)人，但由于土地逐漸撂荒，長(zhǎng)期處于使用權(quán)人不明的狀態(tài)。此外，不同集體和不同農(nóng)民之間，也存在土地邊界模糊爭(zhēng)議。因此，需要制定統(tǒng)一的規(guī)則，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行土地使用權(quán)的確權(quán)、登記和發(fā)證工作，通過(guò)行政調(diào)解、司法訴訟的方式，使全部農(nóng)村土地使用權(quán)處于高度明晰狀態(tài)。

（二）確立農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化自由流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村土地集體使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，目前只限于為政府獲取城市化和工業(yè)化目標(biāo)而存在，行政權(quán)力的濫用，地方土地財(cái)政的沖動(dòng)和農(nóng)民利益的沖突，不斷引發(fā)政府與被征地農(nóng)民的對(duì)抗，不利于改善鄉(xiāng)村治理環(huán)境。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的目標(biāo)，是完全確立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制。這種機(jī)制就是“自由流轉(zhuǎn)，公益征購(gòu)”?；緝?nèi)容是：所有農(nóng)村土地使用權(quán)均可以市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)人可以自由出讓其土地使用權(quán)，任何組織和個(gè)人也可以通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買農(nóng)村土地使用權(quán)。對(duì)于社會(huì)公共利益需要的土地，政府在支付了市場(chǎng)價(jià)格以后，可以對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)征購(gòu)而不是征用。

這種農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，和現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式有著根本的不同。其一，極大地?cái)U(kuò)展了流轉(zhuǎn)土地的范圍，為向集約化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了合理路徑。我國(guó)未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，就是大規(guī)?？s減農(nóng)村人口，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)移，同時(shí)逐步實(shí)現(xiàn)分散的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向集約的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。因此，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的常態(tài)化轉(zhuǎn)移之后 （此處的常態(tài)化轉(zhuǎn)移是相對(duì)于目前的農(nóng)民工方式轉(zhuǎn)移而言），該農(nóng)戶原先擁有使用權(quán)的土地如何處理，就成了必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。按現(xiàn)行做法，農(nóng)戶只能短期化地將其土地出租等，或者由原先的村集體收回。前者無(wú)法達(dá)到有規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的利用土地，后者極易引發(fā)農(nóng)地使用權(quán)人與村集體的矛盾與沖突。農(nóng)業(yè)仍然是分散的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)向具有規(guī)模效益的農(nóng)場(chǎng)式集約化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)這種農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，就必須以農(nóng)業(yè)用地的大規(guī)模集中轉(zhuǎn)移為前提。經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和歷史經(jīng)驗(yàn)一再證明，市場(chǎng)配置資源是最佳方式，而農(nóng)村土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，正是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集中經(jīng)營(yíng)的有效途徑。其二，參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體不受限制，保障土地流轉(zhuǎn)的公平性。現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是公權(quán)力介入下的半強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，受讓主體只局限于地方政府。這決定了是否交易、交易價(jià)格等各項(xiàng)條件，只能由買方?jīng)Q定。這種單向的唯一交易對(duì)象的流轉(zhuǎn)，無(wú)論在制度上設(shè)計(jì)得多么精細(xì)以力保公平，但最終在執(zhí)行層面上必定以犧牲公平為結(jié)果。要解決這一問(wèn)題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就必須是市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，必須體現(xiàn)市場(chǎng)的要義。市場(chǎng)的最大特征之一就是交易的自由，其中選擇交易對(duì)象的自由則是其應(yīng)有之義。按照這一要求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的制度設(shè)計(jì)，對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)的購(gòu)買主體，不宜進(jìn)行過(guò)多限制。原則上，任何自然人、法人和其他組織，均有權(quán)參與農(nóng)村土地使用權(quán)的購(gòu)買。唯如此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化才能落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置。其三，政府征購(gòu)只是特例，僅限于公共利益的考量。我國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化用地，基本上采取強(qiáng)行征收農(nóng)村土地的辦法。這種強(qiáng)制性的征收農(nóng)村土地的作法，造成的社會(huì)不公已是人所皆知，對(duì)社會(huì)造成巨大的破壞，已到非改不可的地步。農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，無(wú)疑是克服當(dāng)下農(nóng)村土地強(qiáng)行征收制度所帶來(lái)的弊端的根本良方。

誠(chéng)然，農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化也有其自身的缺陷，交易中討價(jià)還價(jià)的低效率，出賣方非理性的漫天要價(jià)等，都會(huì)帶來(lái)當(dāng)下強(qiáng)行征收不會(huì)產(chǎn)生的副作用。尤其出現(xiàn)公共利益需要用地，而土地使用權(quán)人又拒絕出讓土地情形，土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)制度便成了社會(huì)發(fā)展的阻礙，這需要通過(guò)土地征購(gòu)制度加以糾正。所謂土地征購(gòu)，是指土地的強(qiáng)制性購(gòu)買，即流轉(zhuǎn)是強(qiáng)制性的，價(jià)格是市場(chǎng)化的。土地征購(gòu)和土地征用雖然都是利用行政權(quán)力，不以土地使用權(quán)人的意志為轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)土地的強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)，但土地征用的范圍寬泛得多，既包括公共利益用地，也涵蓋工商業(yè)用地，征地補(bǔ)償價(jià)格由政府單方面確定。而土地征購(gòu)只適用于社會(huì)公共利益所需的土地，政府的強(qiáng)制性僅體現(xiàn)在對(duì)土地的獲取手段，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由雙方當(dāng)事人通過(guò)談判確立。如果最終無(wú)法就價(jià)格達(dá)成一致，任何一方均可以向法院提起訴訟，法院依照該土地的市場(chǎng)價(jià)格判決確定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)土地征購(gòu)制度，保障社會(huì)公共利益用地需求的同時(shí)，農(nóng)民也獲得市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和私有權(quán)利的合理平衡。

（三）制定科學(xué)合理的政策措施，以輔助土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的順利推行

農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)雖然在鄉(xiāng)村治理中占有重要地位，畢竟只是農(nóng)村社會(huì)系統(tǒng)的小系統(tǒng)，欲發(fā)揮出市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的作用，克服可能由此帶來(lái)的問(wèn)題，需要一系列的配套性措施。

1.建立全國(guó)性的土地利用規(guī)劃和全面詳細(xì)的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。我國(guó)是人口大國(guó)，確保糧食安全，始終是我國(guó)制定任何土地政策的基本前提。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改造，同樣應(yīng)當(dāng)以保護(hù)耕地確保糧食安全為基本前提。在全國(guó)范圍內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)土地的性質(zhì)，對(duì)全部國(guó)土的使用做出規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)定每一塊土地的性質(zhì)和用途，留出足額的農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)，制定嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施，對(duì)每一塊土地實(shí)行用途管理，嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人將農(nóng)業(yè)用地非法轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，嚴(yán)禁改變土地用途。土地自由流轉(zhuǎn)的任何土地受讓人，均不得將受讓的規(guī)劃中的農(nóng)業(yè)用地改變成建設(shè)用地，不得改變用途。在這種嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃管制之下，即使所有農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，都不會(huì)減少全國(guó)的耕地面職，糧食安全得以保障。與此同時(shí)，為了防止大規(guī)模的違法建筑，一切土地上新建房屋，必須符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。為此，各級(jí)政府必須承擔(dān)起應(yīng)有之職責(zé)，制訂出全面科學(xué)的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。

2.實(shí)行戶籍制度改革，逐漸打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制。農(nóng)村土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，必然會(huì)有大量人口從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中剝離出來(lái)，他們從農(nóng)村遷徙到城市，尋找新的生活方式，這也是城市化的必然結(jié)果。但現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的差別，阻礙了人口和勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。在目前的戶籍制度下，大量農(nóng)村勞動(dòng)力人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，但他們只能在有勞動(dòng)能力的年齡為城市提供服務(wù)，年老喪失勞動(dòng)能力后仍然要回歸農(nóng)村，他們無(wú)法真正融入城市，城市也未真正接納這些農(nóng)村人口。如果這種戶籍制度不改變，農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)只能是空想，我國(guó)的城市化更無(wú)從談起。近些年來(lái)，不少地區(qū)曾經(jīng)嘗試戶籍改革，二元戶籍制度有所松動(dòng)。但這些由地方政府主導(dǎo)的戶籍改革，從規(guī)模上無(wú)法適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的需求。中央政府只有下定決心，徹底打破現(xiàn)行的戶籍壁壘，徹底剝離捆綁在戶籍上的各種利益與特權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)土地和勞動(dòng)力的市場(chǎng)化配置，才能保障每一個(gè)人都是中華人民共和國(guó)的平等公民。

3.建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。在理論界和政府決策層面，對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的最大擔(dān)心之一，就是擔(dān)心農(nóng)民出讓其土地之后，農(nóng)民將喪失最后的保障，進(jìn)而陷入貧困之中。這就是所謂的 “土地保障”論。盡管由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的低收益，決定了指望耕種土地為農(nóng)民養(yǎng)老提供保障只是美好的愿望，但這種 “土地保障”論還是頗有市場(chǎng)的。究其原因，其中既有潛意識(shí)下將農(nóng)民排斥在社會(huì)保障之外的心理因素，也是對(duì)社會(huì)保障的誤解。根據(jù)我國(guó)《憲法》的相關(guān)規(guī)定，所有中華人民共和國(guó)公民，在年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力時(shí)，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，這應(yīng)該是社會(huì)保障的憲法依據(jù)。從中我們可以看出，社會(huì)保障的義務(wù)主體是國(guó)家，而不是需要?jiǎng)谧鞑庞挟a(chǎn)出的生產(chǎn)資料，更不是低收益的農(nóng)業(yè)用地所能提供的。為了達(dá)到收入分配的相對(duì)公平，為了城市化進(jìn)程能順利進(jìn)行，為了實(shí)現(xiàn)土地和勞動(dòng)力的市場(chǎng)化配置以獲得更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，在推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的同時(shí)，政府應(yīng)該建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。這種社會(huì)保障體系的建立，既是農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的配套措施，也是推動(dòng)建立國(guó)民平等的公民社會(huì)的正義要求。

[1]蔡稱，王德文，都陽(yáng).中國(guó)農(nóng)村改革與變遷:30年歷程和經(jīng)驗(yàn)分析[M].上海:格致出版社，上海人民出版社，2008.

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【責(zé)任編輯：葉 萍】

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1004－518X（2013）07－0204－06

江西省社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村治理研究”（12SH08）；江西省社會(huì)科學(xué)院重大招標(biāo)課題“農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村治理研究”（12ZD04）