危機管理中政府與第三部門組織的互動

龍獻忠 蒲文芳

危機管理中政府與第三部門組織的互動

龍獻忠 蒲文芳

轉型期我國公共危機事件呈高發(fā)態(tài)勢，尋找公共危機管理的“合作伙伴”是當前擺在政府面前的重要課題。治理理論的興起使得第三部門組織成為政府合作伙伴的最優(yōu)選擇。公共危機管理中政府與第三部門組織合作互動是必要和可行的，但也存在諸如第三部門組織獨立性不足、雙方缺乏溝通和信任、法律法規(guī)不全和發(fā)展乏力等問題，需要政府、第三部門組織以及社會共同努力來促進雙方的深入合作與互動。

公共危機管理；政府；第三部門組織；互動

龍獻忠，湖南大學法學院教授、博士生導師，湖南文理學院副校長；

蒲文芳，湖南大學法學院碩士生。（湖南長沙 410082）

當前我國正處于社會轉型時期，各種公共危機事件頻頻爆發(fā)，給政府和社會帶來了嚴峻的考驗。在公共危機管理中，政府無疑承擔著主要責任，但實踐表明，面對頻繁而復雜的公共危機，僅僅依靠政府來化解已經難以為繼。為提高公共危機管理的效率，尋求公共危機管理中與政府互動的“合作伙伴”已勢在必行。在這種背景下，勃興于20世紀90年代的治理理論，突出強調了第三部門組織參與社會事務管理的重要性，為公共危機管理主體多元化取向提供了合理的理論依據。根據治理理論的觀點，政府不再是 “一權獨大”，而是通過與第三部門組織的合作互動，實現社會合作網絡治理。作為政府與市場之外的第三部門組織，具有不同于政府的獨特優(yōu)勢，可以更多地承擔包括應對公共危機在內的許多社會功能[1]，有效彌補政府在公共危機管理中的不足，從而成為政府互動對象的最優(yōu)選擇。

一、危機管理中政府與第三部門組織互動的必要性與可行性

（一）政府與第三部門組織互動的必要性

在公共危機管理中，政府作為公權力的代表，具有其他社會主體無法比擬的優(yōu)勢，它可以在短時間內高速運轉國家機器，調動全部資源，集中力量投入危機應對工作。但是，公共危機的復雜性以及政府能力的有限性，又決定了政府在危機管理中并不是萬能的，也存在自身的劣勢和不足，因此吸納第三部門組織與政府共同合作參與公共危機管理就顯得尤為必要。

1.政府公共資源支出的低效率亟需第三部門組織來彌補。面對公共危機，政府需要緊急支出一部分公共資源，但公共資源的支出必須經過合法的程序，政府的官僚化、程序化運作方式等弊端勢必會降低危機管理中的行動效率和靈活性，貽誤最佳救援時機。而第三部門組織較高的靈活性使得它在資源處理方面具有快速反應的優(yōu)勢，從而可以及時有效地應對危機。

2.政府對受影響群體特殊訴求的忽視需要第三部門組織來分擔。公共危機帶給人們的不僅僅是財產的損失，更多的是心靈的創(chuàng)傷，而心理上的傷害往往很難短時間內治愈。政府的能力是有限的，在公共危機管理中，政府往往由于注重全局和宏觀調控，無暇顧及對受影響群體的心理輔導等特殊要求，這就需要一股特殊的力量參與到公共危機的管理之中，以緩解公共危機帶來的心理影響。而提供心理咨詢服務、開展專業(yè)心理疏導正是諸多第三部門組織具備的重要功能之一。

3.政府在專業(yè)方面的缺陷需要聯合第三部門組織來克服。公共危機的管理需要一支具備各個領域業(yè)務專長和豐富的實踐經驗、能有效與特殊群體溝通的特殊隊伍，以更好地應對和處理各種復雜的專業(yè)問題。政府雖然在處理日常的公共事務時具有專業(yè)化的優(yōu)勢，但面對突如其來的公共危機時則不可能解決所有非例行的復雜事項，也不可能迅速調集各方面專業(yè)性人才、實現面面俱到。這就決定了具備某些領域專業(yè)優(yōu)勢的第三部門組織在公共危機管理中與政府進行互動的必要性。

（二）政府與第三部門組織互動的可行性

在公共危機管理過程中，政府的局限性給予了第三部門組織很大的介入空間，使第三部門組織在危機管理中的地位和作用日益凸顯。而第三部門組織自身的特殊優(yōu)勢，進一步表明其具備參與危機管理、與政府進行互動合作的現實可行性。具體而言，第三部門組織具有三方面的優(yōu)勢。

1.高效整合資源，減輕政府的財政壓力。充足的資源是有效應對危機的關鍵要素。由于資源的相對稀缺性以及政府公共資源支出的低效率，使得公共危機管理過程中依靠政府承擔所有公共應急資源的供給是不現實的，而第三部門組織可以將社會資源高效地整合為公共應急資源投入危機管理。在我國，以中華慈善總會、中國紅十字會、中國扶貧基金會等為代表的全國性第三部門組織往往會在危機發(fā)生后的第一時間響應政府開展救援行動，積極動員社會力量，在短時間內籌集大量的社會捐款，大大減輕了政府危機管理的財政壓力。

2.彰顯靈活性、專業(yè)性，彌補政府危機管理細節(jié)的不足。公共危機管理中，由于傳統(tǒng)的思維定勢和領域限制，政府的力量和優(yōu)勢更多地體現在宏觀層面，很難適應突發(fā)事件的多樣性和復雜性，容易出現決策失誤。而第三部門組織由于大多采用具有彈性的組織結構，在某一專業(yè)領域有自己的專長，可以憑借其靈活性、專業(yè)性的優(yōu)勢，彌補政府在危機管理中無暇顧及的細節(jié)。

3.在政府與公眾之間發(fā)揮橋梁作用，減少信息不對稱。第三部門組織具有的公益性、社會性、志愿性特征，使其更容易貼近基層群眾，幫助政府正確把握危機動態(tài)及特殊群體的訴求，在政府與公眾之間發(fā)揮很好的橋梁作用。一方面，第三部門組織擁有的社會網絡、信任和規(guī)范等社會資本優(yōu)勢能及時傳遞政府的決策，緩解受影響人群的緊張情緒，引導公眾在公共危機中保持理性；另一方面，第三部門組織將危機的相關信息及時反饋給政府，使政府決策更加科學合理，便于降低政府危機管理成本和提高應對危機的效率。

二、危機管理中政府與第三部門互動的困境

在汶川大地震、特大冰災等公共危機管理過程中，我國第三部門組織的作用得到進一步凸顯，與政府相輔相成、優(yōu)勢互補。然而，政府與第三部門組織在發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時，在互動過程中也暴露出了一些問題與不足，具體體現在四個方面。

（一）第三部門組織獨立性不足，難以與政府平等互動

獨立性是第三部門組織的應然特征之一，但我國現有第三部門組織中，很大一部分是改革開放以后政府在進行職能轉變過程中通過自上而下的資源建立起來的，有些第三部門組織本身就是政府主辦或由政府機構演化而來的。[2]濃厚的行政色彩以及自身發(fā)展定位的不準確，使得第三部門組織對政府部門的依賴意識過強，缺乏獨立性，難以獨立自主地開展活動，在公共危機管理中容易被政府置于附屬地位，進而影響其功能和優(yōu)勢的發(fā)揮。

（二）政府與第三部門組織缺乏溝通和信任，阻礙了互動關系的及時建立

由于政府受到傳統(tǒng)的處理危機的行為模式及思維模式的限制，有時會擔心第三部門組織參與危機管理給政府制造麻煩，同時，政府對第三部門組織的工作能力也缺乏足夠的信任，往往會排斥第三部門組織介入危機管理?？梢?，政府部門仍然習慣于包攬社會事務，缺乏動員社會資源的意識，即使同意，政府給予第三部門組織的準入條件也較高。這樣，第三部門組織的活動空間必然受到限制，從而影響其效能的發(fā)揮。同時，部分第三部門組織對政府也缺乏足夠的信任，他們選擇繞過政府，直接介入。和諧的互動必須建立在有效溝通和充分信任的基礎上，政府與第三部門組織的溝通不暢和相互猜忌只會阻礙二者之間的互動。

（三）第三部門組織法律法規(guī)不全，影響其參與的合法性和積極性

第三部門組織只有在法律上取得合法性，才能得到政府和其他社會成員的認可。然而，目前我國缺乏一部完整的與第三部門組織相關的專門法律。雖然已有一些與第三部門組織相關的法律法規(guī)，但是這些行政條例性內容側重于登記程序，操作性不太強。此外，在一些公共危機應急預案中也沒有明確界定第三部門組織與政府的關系以及第三部門組織參與危機管理的權利和責任。這樣，在公共危機管理中第三部門組織與政府不能明確分工，從而不能高效配合政府的工作，進而影響其效能的發(fā)揮。

（四）第三部門組織發(fā)展乏力，缺乏與政府互動的能力

現實中，資源的缺乏一直都是制約第三部門組織發(fā)展以及參與危機管理的瓶頸。首先，在資金方面，僅政府提供的財政撥款、補貼和會費收入就占了我國第三部門組織收入來源的70%以上。[3]資金來源單一、經費短缺的現實，使許多第三部門組織無法正常開展活動，在危機管理中的效能發(fā)揮受限。其次，在人才資源方面，第三部門組織由于“工資少，待遇低，辦公條件差，職業(yè)的發(fā)展前景不明，對優(yōu)秀人才的吸引力不強”[4]，致使人才資源相對匱乏。再次，在第三部門組織之間的協調性方面，由于缺乏統(tǒng)一調度，專注于不同領域的第三部門組織在救災中分工不明確，彼此間協調配合不足，造成資源使用混亂及浪費。正是由于資金和人才資源相對匱乏以及相互之間的協調性有待增強，使得第三部門組織參與危機管理、實現與政府互動，缺乏與自身角色對應的實力和話語權。

三、加強危機管理中政府與第三部門互動的路徑選擇

如前所述，在公共危機管理中，政府與第三部門組織憑借各自的優(yōu)勢在顯示出各自行動力和作用力的同時，也暴露了一些弊端。針對雙方在危機管理互動中的不足，尋找和設計促進政府與第三部門組織在危機管理中互動的路徑，是推動公共危機管理順利進行的應有之義。

（一）政府維度

1.理順政府與第三部門組織的關系，弱化第三部門組織的官辦色彩，給予其應有的獨立性。政府應轉變治理理念，充分認識到第三部門組織在公共危機管理中不可替代的作用，將其視為重要的合作伙伴；進一步推進政府職能轉變，將部分職能逐漸轉移給第三部門組織，改變對第三部門組織過多干預的狀態(tài)，推進政社分開；政府應適當放權，給予第三部門組織參與危機管理的獨立性，實現由“全能政府”向“有限政府”的角色轉變，與第三部門組織分工協作，提高第三部門組織的自主性和獨立性。

2.增強與第三部門組織的信任和溝通，逐步放寬第三部門組織的準入條件，為其參與危機管理提供廣闊空間。一方面，政府要信任第三部門組織，并積極培育使其發(fā)展壯大。危機管理中，政府要及時有效地與第三部門組織溝通交流，共享信息，讓第三部門組織全面及時地了解危機動態(tài)，發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，迅速形成與政府的合作互補之勢，提高應對危機的效率。另一方面，政府應努力為第三部門組織創(chuàng)造一個寬松的外部環(huán)境，降低其成立門檻，使更多的第三部門組織積極投身于危機管理。目前，廣東省已將第三部門組織登記時必須有業(yè)務主管單位的規(guī)定，改為有業(yè)務指導單位即可，實際放寬了對第三部門組織的注冊管理。[5]

3.完善有關第三部門組織的法律政策體系，增強其參與危機管理的合法性。政府要不斷完善現有的有關第三部門組織的法律法規(guī)，進一步明確其權責，使之更具體，更具可操作性，為第三部門組織參與危機管理提供堅實的法制保障；根據我國現階段第三部門組織的發(fā)展狀況，借鑒國外有益經驗，加快我國第三部門組織立法進程，給予第三部門組織合法的生存空間；明確各類第三部門組織的性質、地位、權責及其危機管理中與政府的關系，使第三部門組織開展活動有法可依，增強其參與危機管理的責任感和使命感，在保護其參與危機管理積極性的同時，也促進其規(guī)范化運作。

（二）第三部門組織維度

1.提高籌資能力，實現資金來源的多元化，爭取更多的社會支持，壯大組織力量。資金是第三部門組織參與危機管理、發(fā)揮作用的經濟基礎。第三部門組織應努力拓寬籌資渠道，改變經費不足、資金來源單一、過多依賴政府的現狀，憑借自身優(yōu)勢，通過組建一支專業(yè)化籌資隊伍，加強與政府、社會的溝通，讓社會各界更多地了解和認可第三部門組織，增強其捐款意愿。此外，第三部門組織應盡最大努力爭取政府和社會的信任，開展合法服務和經營活動，提高服務收入。這樣既拓寬了資金來源的渠道，又可以減輕政府的財政壓力。

2.完善內部運行機制及監(jiān)督機制，不斷提高社會公信力。第三部門組織首先要加強自身內部組織管理建設，明確服務對象，制定詳細的工作計劃，建立科學的管理模式及監(jiān)督機制，在重大決策及財務管理方面實現透明化和公開化，贏取社會的信任。其次，第三部門組織要深入群眾，加大宣傳力度，糾正公眾對第三部門組織的認知誤區(qū)，不斷提高其社會公信力。

3.完善人才激勵及培養(yǎng)機制，吸引高素質人才加入第三部門組織，不斷提高專業(yè)化服務能力。汶川地震等危機管理工作中，部分第三部門組織專業(yè)化服務能力不高的教訓深刻說明，第三部門組織一方面要不斷完善其內部人才激勵及培養(yǎng)機制，多渠道引進高素質人才加入第三部門組織，提高專職人員比例；另一方面，要不斷加大對現有成員的教育和培訓力度，提高第三部門組織參與危機管理的效率。此外，第三部門組織要積極與外界交流和溝通，借鑒國外第三部門組織危機管理中的有益經驗，取長補短，不斷提高專業(yè)化服務能力。

4.增強危機管理中第三部門組織之間的協調性，實現資源共享，高效應對危機。針對我國公共危機管理中存在的第三部門組織分工不明、協調不足等問題，應專門設立第三部門組織之間的協調部門。針對危機管理不同階段的具體情況，協調部門可統(tǒng)一指揮、居中協調，安排好各個第三部門組織的職責，合理分工，以保障信息透明、交流通暢和資源共享，保證危機管理工作的合理有序進行。

（三）社會維度

1.培育公民文化，營造有利于互動的社會氛圍。實踐證明，政府與第三部門組織在公共危機管理過程中的互動效果，除受各自自身因素的影響外，還取決于社會公眾是否認可與支持政府和第三部門組織及其互動行為。有鑒于此，要加強公民文化建設，培育公民的危機意識、參與意識和志愿精神，提高公民對公共危機復雜性、危害性、緊迫性以及政府與第三部門組織互動必要性的認知和理解，營造積極互動的文化氛圍，進而不斷提升政府和第三部門組織互動參與公共危機管理的合法性和合理性。

2.發(fā)揮媒體責任，增強互動效果。媒體具有強烈的社會公共色彩，在公共危機管理中承擔著社會輿論導向和監(jiān)督的責任。媒體對相關事件進行準確、及時、全面的報道，可以與政府、第三部門組織的信息發(fā)布渠道形成互補，進一步滿足公眾的信息需求，防止因正式信息渠道堵塞而產生信息失真，從而有利于公民進行理性決策，避免產生社會恐懼心理。同時，借助媒體對政府與第三部門組織信息的披露，引導公眾對政府與第三部門組織的互動行為做出客觀的評價，及時糾正兩者在職能劃分、角色定位等方面的偏差。

3.提供資源支持，減輕政府與第三部門組織的壓力。公共危機管理中，政府部門不僅資源規(guī)模有限而且資源配置效率較為低下，第三部門組織更是受其獨立性不高、過于依賴政府資源等特征的影響，自身資源處于稀缺狀態(tài)，容易導致在資源供給上的政府失靈和志愿失靈等現象。在這種情況下，企業(yè)、家庭或個人等社會主體通過捐贈、貸款、援建等形式提供一定的資源支持，可以減輕政府和第三部門在公共危機管理中的資源壓力。

四、結語

近年來，我國處于各種公共事件的高發(fā)期，如何進行有效的公共危機管理已成為我國政府面臨的嶄新課題和艱巨任務。抗震救災等一系列公共危機管理的實踐表明，公共危機管理作為一個系統(tǒng)的社會公共工程，并非政府一家之責，必須充分調動社會資源，形成公共危機多元化合作治理網絡。由于其自身特點以及多元治理網絡的需要，第三部門組織在危機管理中具有許多特殊的優(yōu)勢，是政府的可靠 “幫手”。因此，政府與第三部門組織之間應進行良性互動，二者相互信任與支持、相互依賴，從而構建良好的合作伙伴關系。只有這樣，才能實現公共危機的高效治理。然而，由于現實條件制約，在公共危機管理中，政府失靈、市場失靈乃至志愿失靈的現象時有發(fā)生，構建政府與第三部門組織的良性互動機制任重而道遠，需要政府、第三部門組織、社會等維度的共同努力，才能達到公共危機管理的“善治”狀態(tài)，進而實現公共利益的最大化。

[1]張國慶.公共行政學（第3版）[M].北京：北京大學出版社,2007.

[2]卓碧蓉.治理視角下我國第三部門組織發(fā)展路徑分析[J].法制與社會，2009,（7）.

[3]徐增輝，戴黍.我國第三部門組織的現狀及發(fā)展路徑[J].理論導報，2009,（7）.

[4]何增科.中國公民社會制度環(huán)境[A].俞可平，等.中國公民社會制度環(huán)境分析[C].北京：北京大學出版社，2006.

[5]蔡放波.政府與NGO的合作問題芻議——由汶川大地震中的第三部門組織引發(fā)的思考[J].武漢科技大學學報（社會科學版），2009,（3）.

【責任編輯：趙 偉】

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