農(nóng)村集體土地與小產(chǎn)權(quán)房問題研究

高亞軍

農(nóng)村集體土地與小產(chǎn)權(quán)房問題研究

高亞軍

小產(chǎn)權(quán)房是中國特有的一種現(xiàn)象，其產(chǎn)生根源在于二元土地制度。有的學(xué)者根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)實情況，認(rèn)為應(yīng)將小產(chǎn)權(quán)房合法化。但小產(chǎn)權(quán)房合法化的前提是農(nóng)村集體土地的自由流轉(zhuǎn)，歷史證明，只有土地最終歸農(nóng)民集體所有，“土地兼并”現(xiàn)象才不會發(fā)生，才能使農(nóng)民有一個最終的社會保障。當(dāng)前農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)存在法律障礙、農(nóng)村集體土地還承擔(dān)著中國近14億人口的糧食安全問題。故農(nóng)村集體土地不宜自由流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)的前提是加快戶籍制度改革。小產(chǎn)權(quán)房合法化只能使城鄉(xiāng)結(jié)合部極少的農(nóng)民致富，“致富”農(nóng)民存在返貧現(xiàn)象，因此，小產(chǎn)僅房不宜合法化。

小產(chǎn)權(quán)房；合法化；農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)；戶籍制度改革

高亞軍，長安大學(xué)政治與行政學(xué)院講師。（陜西西安 710064）

小產(chǎn)權(quán)房是中國特有的一種現(xiàn)象,其產(chǎn)生根源就在于土地分別歸屬國家和農(nóng)民集體所有的二元土地制度，其中國有土地用于城市建設(shè)及其工商業(yè)的發(fā)展,而農(nóng)村集體土地則用于解決農(nóng)民的生活及非農(nóng)業(yè)戶口人員的糧食問題。為了保證國家城市建設(shè)及工商業(yè)發(fā)展不侵犯農(nóng)業(yè)用地，我國法律明確規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)只能申請國有土地，如果在農(nóng)村集體土地上建設(shè)則為違法。而小產(chǎn)權(quán)房恰恰是建立在農(nóng)民集體的土地上。所以，根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房就是不合法的“怪胎”，但問題是，恰恰是這種 “怪胎”在中國各大中城市城鄉(xiāng)結(jié)部久盛不衰，其數(shù)量之大①，購買者之多，早已成了當(dāng)前中國社會的一大隱患，成了對中國政府執(zhí)政能力的一大考驗。為了社會的穩(wěn)定，許多學(xué)者提出了將小產(chǎn)權(quán)房合法化的思路，但小產(chǎn)權(quán)房合法化的前提是農(nóng)村集體土地的自由流轉(zhuǎn)。如果這個問題得以解決，小產(chǎn)權(quán)房合法化的所有問題都會迎刃而解；反之，小產(chǎn)權(quán)房則不宜合法化。下面就從農(nóng)村集體所有制的形成、農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)之瓶頸、戶籍制度改革與農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)的關(guān)系、小產(chǎn)權(quán)房合法化是否可使農(nóng)民致富等角度對這一問題加以探討。

一、農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)生及其演變

1949年10月1日中華人民共和國成立后，土地政策先后經(jīng)歷了四次變化，其中第一次是通過沒收地主土地的方式確立了農(nóng)民土地個體所有制，第二次是通過社會主義改造的方式確立了農(nóng)村集體所有制，第三次和第四次先后實行土地公社所有制及使用權(quán)和所有權(quán)分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但后兩次土地政策都只是在農(nóng)村集體所有制基礎(chǔ)上的變化，絲毫沒有動搖農(nóng)村集體所有制這一根本。

把土地農(nóng)民個體所有轉(zhuǎn)為農(nóng)民集體所有是有著深刻的歷史原因的。在兩千多年的封建社會里，中國實行的是封建地主土地所有制。在那樣的土地制度下，土地兼并異常嚴(yán)重，歷史上的許多農(nóng)民起義也因此而發(fā)生。如錢宗范先生認(rèn)為,封建社會頻繁的周而復(fù)始的流民和流民起義,需要解決的一個根本社會矛盾是作為生產(chǎn)者的農(nóng)民和作為生產(chǎn)資料的土地的結(jié)合問題,大規(guī)模流民之所以產(chǎn)生,是由于土地兼并,剝削壓迫嚴(yán)重,戰(zhàn)爭災(zāi)禍橫行而使農(nóng)民脫離了土地而引起的。[1]高光晶先生也認(rèn)為，每次農(nóng)民起義無不都是廣大農(nóng)民在土地兼并下失去土地,和封建政府剝削壓迫極端殘酷的情況下爆發(fā)的,即所謂的“官逼民反”。[2]至于為什么在封建社會的農(nóng)民起義中，特別是在早期沒有明確地提出土地問題的原因，列寧同志解釋說,農(nóng)民要求土地是根據(jù)農(nóng)民階級的“本能意識出發(fā)的”，“只是自發(fā)地要求土地”,[3](P93)他們零碎、分散、獨立的個體經(jīng)營,使他們“無法了解壓迫的原因不在個人而在整個經(jīng)濟體系”。[4](P79)

正是由于封建土地私有及由此導(dǎo)致的土地自由流轉(zhuǎn)與土地兼并，使得封建社會的農(nóng)民對于土地的占有沒有任何保障，以至于成為流民或被迫承受地主階級沉重的租稅、徭役等的剝削，最后為了生存，只得揭竿而起，爆發(fā)了一次次規(guī)模浩大的農(nóng)民起義。把土地農(nóng)民個體所有轉(zhuǎn)為農(nóng)民集體所有，列寧同志有過這樣的論述:分土地只在開始的時候是好的，這表明土地離開了地主,歸農(nóng)民所有，但這是不夠的，只有共耕制才是出路，我們的共同任務(wù)和我們的共同目的是過渡到社會主義經(jīng)濟,過渡到集體土地占有制,過渡到共耕制，現(xiàn)在這樣向共耕制過渡是正確的,是真正社會主義的規(guī)模。[5](P181)也就是說列寧認(rèn)為只有土地為農(nóng)民集體所有才是社會主義性質(zhì)的。至于為什么？列寧沒有做更多的闡述，我們認(rèn)為只有土地最終歸農(nóng)民集體所有，“土地兼并”的現(xiàn)象才不會發(fā)生，才能從根本上杜絕“窮者愈窮，富者愈富”的不公平現(xiàn)象發(fā)生，也才能始終保持 “耕者有其田”，使農(nóng)民有一個最終的社會保障。這也就是為什么中國共產(chǎn)黨的土地政策發(fā)生了四次變化，而土地所有權(quán)卻始終屬于農(nóng)民集體的原因。

二、農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)難以逾越之瓶頸

（一）法律瓶頸

我國 《憲法》第10條規(guī)定了 “城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”[6]的二元土地制度。為了防止國家權(quán)力對農(nóng)村集體土地的任意侵犯及農(nóng)民土地自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的土地兼并與貧富兩極分化，該條第2款、第3款還規(guī)定了國家只有在“為了公共利益的需要”的前提下才“可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。同時，我國《憲法》還授權(quán)《土地管理法》在其基本原則和精神的指引下對土地的流轉(zhuǎn)進行了具體規(guī)制，如《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！薄锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！盵9]

對《憲法》、《土地管理法》關(guān)于農(nóng)村集體土地和國有土地“同地不同權(quán)”的規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為這違反了民法上關(guān)于物權(quán)平等的原則，所以提出應(yīng)修改《土地管理法》實現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地“同地同權(quán)”的觀點②。這實際上顛倒了《物權(quán)法》與《憲法》及《土地管理法》的關(guān)系。準(zhǔn)確地說，是物權(quán)法對某類物權(quán)主體、內(nèi)容的規(guī)定受到公法的相應(yīng)限制?；谡涡枰⑸鐣?jīng)濟文化發(fā)展等多方面的考慮，憲法及其他公法常常會對所有權(quán)以及一些他物權(quán)進行主體、內(nèi)容上的限制，物權(quán)法中的相應(yīng)規(guī)定不能超越此類限制。例如，《土地管理法》第4條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，因此，物權(quán)法在規(guī)定此類土地等自然資源的使用權(quán)時必須符合公法上的限制性規(guī)定。[7](P273)正因為如此，法英等國也對土地的使用在法律上進行了限制，其中《法國民法典》是這樣表述對土地限制的原因的：個人如何處分其寶石或圖畫意義甚小，但是，個人處分其土地的方式事關(guān)整個社會，這正是社會需要制定規(guī)則并對其處分權(quán)加以限制的理由。[8](P188)英國法律規(guī)定：在任何土地開發(fā)使用發(fā)生之前，必須獲得有權(quán)部門的許可，申請者申請被駁回時可向國務(wù)大臣或其檢察官上訴，但是當(dāng)開發(fā)使用土地違背地方當(dāng)局管理時，可導(dǎo)致罰金處罰，如果屬未經(jīng)許可建筑，就可能給所有者以強制拆除建筑物為代價的處罰。[8](P120)所以，當(dāng)許多人寄希望于《物權(quán)法》③能在農(nóng)民土地所有權(quán)的規(guī)定上有所突破時，《物權(quán)法》第151條、第153條也只是規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律辦理?！薄罢厥褂脵?quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！彼?，農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)不僅違反了《土地管理法》，實際上也違背了《物權(quán)法》的規(guī)定及《憲法》的基本原則與精神。面對數(shù)量眾多的小產(chǎn)權(quán)房，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該面對現(xiàn)實，但我們認(rèn)為，面對現(xiàn)實固然重要，而對法律權(quán)威、憲法權(quán)威之挑戰(zhàn)更應(yīng)該慎重，特別是對于中國這樣一個經(jīng)歷了幾千年“人治”的社會更是如此。中國的法治仍非常脆弱，我們應(yīng)該珍惜這來之不易的良好“法治”開端。

（二）糧食安全問題

農(nóng)村集體土地不僅承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障，還承擔(dān)著中國將近14億人口的糧食安全問題。雖然從2004—2012年，中國糧食實現(xiàn)了連續(xù)9年增產(chǎn)，[9]但中國的糧食安全問題仍然任重而道遠(yuǎn)。因為中國現(xiàn)有的糧食安全是建立在以下三個前提基礎(chǔ)之上的：一是人口不變；二是人均糧食需求量不變；三是耕地不變。但實際上這三個量都在不斷發(fā)生著變化。首先，人口仍然在增加。雖然中國在20世紀(jì)80年代開始了計劃生育政策，但由于人口基數(shù)大，人口總數(shù)也在不斷增加，到2030年前后，中國達到16.5億人口的最大值，[10]將比現(xiàn)在多出3.03億人口④。其次，人均糧食需求量在不斷增加。中國目前人均糧食需求量在390公斤左右，但隨著2020年中國小康社會的全面建成⑤，人民收入的不斷增加和生活水平的不斷改善，預(yù)計到2030年，中國年人均糧食需求量將達到460公斤左右⑥。最后，耕地數(shù)量在不斷減少，耕地質(zhì)量也在不斷下降。因為近幾年城市建設(shè)發(fā)展用地，大多是城郊的良田和菜地，都是上好的耕地。在這三個變量當(dāng)中，人口的增長是無法控制的，而需要解決民生問題，改善人民生活水平，全面建成小康社會，就意味著人均糧食需求量的增加也是不可避免的。所以，我們現(xiàn)在能做的就是盡量保持耕地的保有量。為此，國務(wù)院制定了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》，要確保18億畝耕地紅線。但是在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)高速發(fā)展的今天，要保住這一紅線，壓力是相當(dāng)大的。如果在這種情況下再允許農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)，后果將是不堪設(shè)想的。糧足則天下安，希望政府對此予以足夠的重視。否則，在不久的將來，耕地數(shù)量不足所帶來的糧食安全問題必然會影響到國家的經(jīng)濟發(fā)展和政治的穩(wěn)定。

三、農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)的重要前提——戶籍制度改革

胡錦濤同志在黨的十八大報告中提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。[11]戶籍制度改革，將意味著進城務(wù)工農(nóng)民享有與城市居民同樣的教育、就業(yè)、社會保障、交通事故人身損害賠償?shù)葯?quán)利。其實，只有解決好進城務(wù)工農(nóng)民的這些后顧之憂，才有可能進行農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)的改革。所以，戶籍制度改革不僅是進城務(wù)工農(nóng)民分享改革開放成果的重要舉措，也是農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)的重要前提。實際上，早在2001年的時候，國務(wù)院已經(jīng)決定了戶籍制度的改革，但是到2011年國務(wù)院出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》的十年時間，戶籍制度改革極其緩慢，戶籍制度改革遇到的阻力和困難將是非常大的。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，西安、成都等城市流動人口超過200萬，而上海等大城市流動人口則超過了千萬。解決這些人的戶籍問題，將意味著當(dāng)?shù)卣枰嗵峁┥习偃f甚至上千萬人口的教育、就業(yè)及社會保障等支出。但從目前地方政府的情況來看，其財力明顯不夠。據(jù)2012年1月國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2011年全國人戶分離的人口為2.71億，其中流動人口為2.3億。[12]中國社科院發(fā)布的藍(lán)皮書也指出，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，而人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億～50萬億元的成本，并且，這是不計入通脹、只計入城市福利的保守數(shù)字，如果要給這些進城農(nóng)民解決低保、小孩上學(xué)、廉租房、經(jīng)濟適用房等問題，恐怕人均幾十萬元的成本都打不住。鄭風(fēng)田教授認(rèn)為，對于外來人口多的城市，可以給外來人口解決戶籍等相關(guān)福利，讓外來人口擁有住房，而他們在原籍的土地由國家有償收回，將戶籍制度改革與土地制度改革也聯(lián)動起來。但問題是：目前，甚至今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，中央和地方政府恐怕都沒有那么大的財力收回幾億農(nóng)民的土地，而且農(nóng)村的土地不值錢，用農(nóng)村賣土地的錢根本不可能在城市置買到房產(chǎn)，相反還會使進城農(nóng)民失去在農(nóng)村的保障。著名學(xué)者陳永苗認(rèn)為，在戶籍制度改革的過程,必須警惕的一個問題是，城鄉(xiāng)一體化是否可以長久有用，如果用十來年的時間，慢慢放開國民待遇，恐怕會后勁不足。[13]著名社會學(xué)家陸學(xué)藝也指出，戶籍制度因為關(guān)系太大，一下子放開是不可能的，國民待遇原則的擴展建立在特權(quán)和差異之上，天生有缺陷，后勁不足，可以預(yù)見，在未來的幾十年內(nèi)，沒有特權(quán)和差異，城鄉(xiāng)一體化就沒有任何吸引力，那么特權(quán)和差異會被比較長久地維持,國民待遇原則的擴展將比烏龜爬得還慢。[14]所以，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將是一個長期的過程，這一過程可能需要20年、30年，甚至更長的時間。而戶籍制度改革只是深化農(nóng)村集體土地改革的重要前提，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是全部，這還與農(nóng)民的文化素質(zhì)及其生存能力、社會保障、糧食安全等問題密切相關(guān)。所以，黨的十八大報告中講到農(nóng)村土地改革的時候，只是提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。這實際上也是科學(xué)發(fā)展觀思想在解決“三農(nóng)”問題上的進一步落實。

因此，我們必須清醒認(rèn)識，在當(dāng)前，農(nóng)村集體土地仍然承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障功能，這一功能將在社會主義初級階段的相當(dāng)長的時期內(nèi)存在。故農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)在現(xiàn)階段不具有可行性。

四、對小產(chǎn)權(quán)房合法化使農(nóng)民“致富”觀點之實證分析

有許多學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房合法化的結(jié)果就是使農(nóng)民能夠充分地享受到土地商品化帶來的收益，提高農(nóng)民的收入。[15]但實際情況是，小產(chǎn)權(quán)房并不能使農(nóng)民真正致富。

（一）小產(chǎn)權(quán)房合法化只能使城鄉(xiāng)結(jié)合部極少數(shù)農(nóng)民“致富”

城鄉(xiāng)結(jié)合部 (包括 “城中村”)是指兼具城市和鄉(xiāng)村的土地利用性質(zhì)的城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的過渡地帶，又稱城市邊緣地區(qū)。[16]主張小產(chǎn)權(quán)房合法化的一些學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房合法化可以讓農(nóng)民分享到改革開放經(jīng)濟發(fā)展的好處。但事實是，能夠通過小產(chǎn)權(quán)房來分享經(jīng)濟發(fā)展好處的僅僅是城鄉(xiāng)結(jié)合部的極少數(shù)農(nóng)民⑥，而恰恰這些農(nóng)民是經(jīng)濟條件最好、生活水平最高的強勢農(nóng)民群體，即使這部分農(nóng)民通過小產(chǎn)權(quán)房分享到巨額土地非農(nóng)使用所產(chǎn)生的收益，也不能改變中國農(nóng)民整體狀況的面貌，無法彌合城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的裂痕。況且，這些農(nóng)民的“致富”，并不是來源于自己的勤勞，而是通過先天的地理優(yōu)勢形成的，是一個龐大的新的食利階層。賀雪峰教授認(rèn)為，這種食利階層既不同于農(nóng)民，也不同于市民，而是使中國形成一個奇特的三元結(jié)構(gòu)，即：土地食利集團，市民和農(nóng)民，土地食利集團是和農(nóng)民完全不同的兩碼事，食利集團的富裕不能帶來農(nóng)民的富裕，不能說因為有了一個城郊龐大的土地食利集團，我們就說中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被彌合了。[17]顯然，這樣的制度的后果是進一步加深了城鄉(xiāng)裂痕。

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民未必因小產(chǎn)權(quán)房而“致富”

從收集整理的文獻及對西安市城鄉(xiāng)結(jié)合部一些村的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部出售小產(chǎn)權(quán)房的村莊有相當(dāng)多的村民并未享受到多少實際利益，甚至其生活水平還不如從前。

據(jù)調(diào)查，小產(chǎn)權(quán)房所占的土地，既沒有經(jīng)過土地掛牌拍賣的程序，也沒有經(jīng)過村民代表大會討論通過，而是由開發(fā)商與村鎮(zhèn)干部私下談妥地價后即進行開發(fā)，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)后所得的“利潤”大多被開發(fā)商和部分“利益攸關(guān)者”⑦獲得。如北京市密云縣李各莊2001年在2000畝耕地上建立了小產(chǎn)權(quán)別墅。這些小產(chǎn)權(quán)別墅賣了多少錢，賺了多少利潤，除了本村村支書張玉良外，再無人知曉，但事實卻是，在該村小別墅新建的當(dāng)年，村委會的主要干部就擁有了4輛小轎車。村支書張玉良本人駕駛的，是用公款所購買的一輛帕薩特。村民失去了責(zé)任田，宅基地和住房；卻只得到每年每人300斤面粉，60歲以上老人每月100元補助，人均約50平方米的安置房。所以，許多村民認(rèn)為，別墅對他們生活的改變很微小，甚至有許多村民還懷念當(dāng)年手頭有地的日子。[18]

筆者在西安市未央?yún)^(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部走訪的結(jié)果和上述情況差不多。在西安市城鄉(xiāng)結(jié)合部，小產(chǎn)權(quán)房利益分配方法分為兩種：一部分村子是按照家庭人口數(shù)補償安置房；另一部分村子是按照現(xiàn)有房屋建筑面積 “拆一補一”補償安置房。按家庭人口分的標(biāo)準(zhǔn)是人均65平方米的安置房。西安市未央?yún)^(qū)小白楊村一戶村民原來房屋建筑面積700多平方米，家中4口人，但只有兩人戶口在本村，所以分得130平方米安置房，原來全家住200平方米，還有租金收入，可現(xiàn)在住上樓房后除了失去了租金收入來源，自家住房也成了問題。還有一戶村民原有住房面積500多平方米，家有3口人，按標(biāo)準(zhǔn)可分得195平方米安置房，但是這家人選了兩套住房，一套是130平方米，一套是98平方米，超過了標(biāo)準(zhǔn)。按規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)按每平方米2400元購買，所以他們又不得不多花了7.92萬元?，F(xiàn)在住房面積小了，還多掏了錢，又失去了租金收入來源。當(dāng)然，按人口分，也有獲利的，比如說有的家中人口多但原住房面積小的村民?！安鹨谎a一”（如未央?yún)^(qū)王前村）的安置辦法相對來說對村民公平些，但這種“拆一補一”是對二層樓以下的住房而言的，對三層以上的補償政策是每平方米按500元補償。所以，拆遷安置后村民的住房面積多數(shù)縮了水。在拆遷、安置過渡期的待遇對村民也是極不公平的，從法律的角度來說應(yīng)該是有多大損失就應(yīng)該賠償多少，但實際情況卻是，在過渡期每人每月只得到500元過渡費補償，一家三口也只能得到1500元補償，這不僅不能彌補村民的租金收入損失，甚至有的還需自己掏錢補貼新租房租金。以上還沒有計算村民的如下?lián)p失：回遷后的裝修房子費用，住單元房后的水費、垃圾費、暖氣費、物業(yè)費等。所以，能靠建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房而“致富”的城鄉(xiāng)結(jié)合部村民是很少的，有相當(dāng)一部分村民生活還不如拆遷安置前。

對此，南京市棲霞區(qū)國土局一位負(fù)責(zé)人說：現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房也由最初滿足拆遷農(nóng)民和低收入者的基本住房需求，逐步異化為中高檔房甚至別墅，成為少數(shù)人用來攫取暴利的工具；江蘇省國土廳副廳長吳震強表示，開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房屬于非法行為，集體土地出讓的價格根本沒有標(biāo)準(zhǔn)，都是村鎮(zhèn)干部與開發(fā)商私下達成的交易，土地轉(zhuǎn)讓的費用無從知曉，而建成后產(chǎn)生的非法暴利更加驚人。[19]中國社科院研究員、當(dāng)代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院副院長、中國城市經(jīng)濟學(xué)會副會長劉維新指出，農(nóng)村集體土地名義上將土地承包給農(nóng)民，實質(zhì)上土地產(chǎn)權(quán)就掌握在少數(shù)村領(lǐng)導(dǎo)的手上，農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)上沒有發(fā)言權(quán)，目前，我國不少農(nóng)村，土地產(chǎn)權(quán)成了村長、鄉(xiāng)長謀取私利和尋租的手段，這是“以租代征”“小產(chǎn)權(quán)房”久禁不止和產(chǎn)生的根源。[20]

究其原因，主要是因為農(nóng)民民主意識差，小農(nóng)意識突出，容易受眼前利益迷惑，看不到長遠(yuǎn)利益。根據(jù)《憲法》規(guī)定，農(nóng)村實行村民自治，村長由全體村民選舉產(chǎn)生，但是在現(xiàn)實的村長選舉中，賄選的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。就拿西安市城鄉(xiāng)結(jié)合部來說，為了當(dāng)選村長，候選人少則出資三、五十萬，多則出資上千萬（多數(shù)在三四百萬）來賄選村民。而一旦這些人當(dāng)了村長后就必然會收回 “投資”并索取豐厚的利潤回報。這些收回的投資及利潤必然又以村民的巨大利益犧牲為代價。所以，村民付出了子孫后代賴以為生計的土地的沉重代價，最終得到的回報卻很少，更有甚者，在城鄉(xiāng)結(jié)合部改造過程中，離異的女子經(jīng)常是被排除在經(jīng)濟補償之外的 （既沒有錢，也得不到住房分配）。所以，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民未必能真正“致富”，“致富”的往往是個別的“權(quán)力操縱者”或“利益攸關(guān)者”。

（三）“致富”農(nóng)民存在返貧現(xiàn)象

誠然，城鄉(xiāng)結(jié)合部也確實有因建設(shè)、出售小產(chǎn)權(quán)房而“致富”的農(nóng)民，他們當(dāng)中有的一下子可以分到幾百萬（包括住房）。但許多人卻因此不知所措，因為這么多錢可能是他們祖祖輩輩都未曾見過的，甚至做夢都不敢想。因此，有的開始沉迷于賭博之中，有的大肆揮霍，買奢侈品，甚至買豪車，以至于不多久就會“返貧”。同時，由于社會保障制度不健全，沒有給失地農(nóng)民參加基本的養(yǎng)老保險等社會保障，使得他們大量成為無業(yè)流民。其根源在于這些失地農(nóng)民文化素質(zhì)低，且缺乏職業(yè)規(guī)劃及投資理念的培訓(xùn)。就拿西安市未央?yún)^(qū)王前村來說，本村有2192個農(nóng)業(yè)勞動力，其中高中以上文化程度的有413人，占總?cè)藬?shù)的19%，初中以下文化程度的有1779人，占總?cè)藬?shù)的81%。不僅文化程度低，而且絕大多數(shù)農(nóng)民沒有掌握一定的勞動技能，導(dǎo)致就業(yè)渠道狹窄，加上農(nóng)民沒有投資理念，致使一些農(nóng)民無所事事，過上“紙醉金迷”的生活。

五、結(jié)語

當(dāng)前，中國社會主義初級階段的基本國情沒有變。農(nóng)村集體土地仍然承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障，擔(dān)負(fù)著中國十幾億人口的糧食安全問題。小產(chǎn)權(quán)房合法化并不會使農(nóng)民 “致富”，其合法化不僅意味著對中國得之不易的“法治”的破壞，更是否定了中國共產(chǎn)黨幾十年的奮斗目標(biāo)，否定了中國農(nóng)民幾千年來對“耕者有其田”理想的執(zhí)著追求，意味著中國農(nóng)民將再次回到新中國成立前沒有任何保障的時代。所以，小產(chǎn)權(quán)房不宜合法化。

注釋：

①中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員、北京天則經(jīng)濟研究所學(xué)術(shù)委員會主席張曙光于2009年5月11日在“2009年上海論壇＂期間接受《東方早報》專訪時透露，目前，全國住宅總量在186億平方米左右，其中高達66億平方米面積的住房屬于小產(chǎn)權(quán)房，占比超過1/3?！钡珜嶋H上，由于小產(chǎn)權(quán)房的“非法地位”，建設(shè)、房管等部門都無法統(tǒng)計其真實數(shù)字。

②重慶郵電大學(xué)副教授齊東文、國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊、清華大學(xué)教授蔡繼明等學(xué)者持此觀點，見齊東文著：《從小產(chǎn)權(quán)房的合法化到土地管理體制改革——重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一個視角》，載于《西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2008年第1期。

③《中華人民共和國物權(quán)法》由第十屆全國人民代表大會第五次會議于2007年3月16日通過，2007年10月1日生效。

④據(jù)《2011年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)字，中國人口為13.47億。

⑤隨著人民收入的增加和生活水平的改善，人均口糧的消費量下降，但肉奶蛋等消耗飼料糧將大幅度增加，從而人均糧食需求量也將增加，目前發(fā)達國家人均糧食需求量最低為500、600公斤，最高為1000公斤，見于振國、胡小平著：《我國糧食安全與耕地的數(shù)量和質(zhì)量關(guān)系研究》一文。

⑥賀雪峰教授認(rèn)為，這一數(shù)字應(yīng)該不會超過1000萬。

⑦據(jù)本課題組調(diào)查，在西安市城鄉(xiāng)結(jié)合部，“利益相關(guān)者”一般為村支書、村主任、村委委員等。

[1]錢宗范.中國封建社會流民和流民起義諸問題探析[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),1993，（4）.

[2]高光晶.中國封建社會農(nóng)民起義失敗的原因[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,1994，（5）.

[3]列寧.社會民主黨在1905－1907年第一次俄國革命中的土地綱領(lǐng)[M].莫斯科中文版，1950.

[4]列寧選集第1卷[M].北京：人民出版社，1972.

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[17]賀雪峰.小產(chǎn)權(quán)房、土地收益與城鄉(xiāng)差距問題[J].廣東商學(xué)院學(xué)報，2005，(5).

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[20]符振彥.小產(chǎn)權(quán)房今生來世 再度引發(fā)多方熱議[J].北京房地產(chǎn)，2009,(7).

【責(zé)任編輯：楊 舸】

D922.34

A

1004－518X（2013）07－0176－06

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目 “中國小產(chǎn)權(quán)房實證調(diào)查與法規(guī)對策研究”（11YJC820025）；陜西省社會科學(xué)基金項目“陜西小產(chǎn)權(quán)房實證調(diào)查與法規(guī)對策研究”（10G064）；中央高校基本科研專項資金項目“中國小產(chǎn)權(quán)房實證調(diào)查與法規(guī)對策研究”（0009—2011024）