學(xué)校本位管理及其實(shí)施成效之研究

鄧

(福建江夏學(xué)院,福建福州 350108)

從查閱諸多國內(nèi)外教育改革文獻(xiàn)可發(fā)現(xiàn),盡管各個國家或地區(qū)在教育各層面上分權(quán)化的程度及授權(quán)的主體對象不一,但以個別學(xué)校為單位,借由決策、權(quán)力之再分配,作為激發(fā)、維持改進(jìn)的主要手段,作為有效促進(jìn)學(xué)校效能的重要機(jī)制可說蔚為風(fēng)尚。本文采用文獻(xiàn)分析法,首先探究學(xué)校本位管理所植基之理念及其各種不同運(yùn)作型式,對學(xué)校本位管理之分析架構(gòu),收集相關(guān)研究,對其實(shí)施成效加以評析,最后提出若干建議,以供學(xué)校本位管理推動實(shí)施之參考。

一、學(xué)校本位管理的涵義與基本假定

1、學(xué)校本位管理的涵義

學(xué)校本位管理是一個簡要、相對且概括式之術(shù)語,其意義之分歧與不易捉摸呈現(xiàn)在各種常見的別稱上,諸如：地區(qū)本位管理、參與決策、學(xué)校本位自主、分權(quán)化管理、共享決策、權(quán)威下放、學(xué)校本位決策、學(xué)校中心管理等,盡管用語琳瑯滿目,且其實(shí)際運(yùn)作的型式與側(cè)重層面亦略有所異,但本質(zhì)上卻一致強(qiáng)調(diào)學(xué)校居于教育改革中的核心地位,不再視學(xué)校為被外力改革的客體而是教育改革的主體及主動的參與者,本文為行文方便則以學(xué)校本位管理泛稱之。

2、學(xué)校本位管理的基本假定

學(xué)校本位管理深受現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域諸多管理思潮及原理所影響,如市場化自由主義、新管理主義、后福特主義、市民主義及殊途同歸原理等,肯定各個學(xué)校皆有其不同特性與需求,若采用標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)管理不但不切實(shí)際,亦難收實(shí)效,唯有透過分權(quán)化、專業(yè)化、參與式的管理結(jié)構(gòu)與績效化的競爭機(jī)制才能整體促進(jìn)學(xué)校效能。學(xué)校本位管理所隱含的假定：只要透過行政系統(tǒng)的革新就能同時在學(xué)校教育的行政與教學(xué)系統(tǒng)上雙雙收效,然這樣的推論是否過度簡化且輕忽教育過程的復(fù)雜性,實(shí)有待相關(guān)研究的證實(shí)。

二、學(xué)校本位管理的型式

學(xué)校本位管理涵意之分歧不但顯現(xiàn)在各種別稱上,在實(shí)務(wù)上不同國家或分權(quán)化較濃之同一國家內(nèi)不同地區(qū)所建構(gòu)的學(xué)校本位管理制度,亦常因背景因素、歷史文化、改革緣起之不同,而有各種不同型式的設(shè)計(jì)。

1、行政控制型式：校長決定

行政控制型式的學(xué)校本位管理是將上級教育行政當(dāng)局部分的決策權(quán)轉(zhuǎn)移給學(xué)校校長,校長擁有被授權(quán)事項(xiàng)的最終決定權(quán),即使家長和教師透過管理委員會參與決策,但僅具咨詢、建議的功能,故此一管理型式仍具有一定程度的科層色彩,校長可能扮演上級行政權(quán)威的代理人,唯與未獲授權(quán)之前相比,學(xué)校層級獲得更多行政管理的自主權(quán)。

2、專業(yè)控制型式：教師決定

學(xué)區(qū)或上級教育行政當(dāng)局將決策權(quán)轉(zhuǎn)移至學(xué)校層級,同時要求學(xué)校層級的決策過程需由校長與教師共同分享,甚至教師左右更多的決策過程,而決策的形成則采用共識決或投票表決,此一管理型式是假設(shè)教師最接近學(xué)生,應(yīng)具有最適當(dāng)?shù)闹R做決定,透過參與決策的過程,有助于提升教師的專業(yè)承諾,以便獲致更高的效率與效能,且能有較好的產(chǎn)出。

3、社區(qū)控制型式：社區(qū)成員決定

建立社區(qū)控制型式的學(xué)校本位管理旨在伴隨著顧客的滿意而大幅擴(kuò)增對父母和社區(qū)的責(zé)任,此是奠基在學(xué)校的課程應(yīng)該直接反應(yīng)出父母或社區(qū)價值偏好的前提上,雖然學(xué)校專業(yè)不盡然認(rèn)同此一作法能真正反映出應(yīng)有的價值偏好,但以多數(shù)父母、社區(qū)成員組成的學(xué)校審議委員會,透過課程、預(yù)算、人事權(quán)的決策大大提升他們的影響力。社區(qū)控制型式的學(xué)校本位管理主要是父母和社區(qū)成員掌控學(xué)校的管理,然而有另一種直接由學(xué)校對社區(qū)負(fù)起績效責(zé)任的社區(qū)控制型式,就是賦予家長學(xué)校選擇權(quán),例如在英格蘭即建議家長學(xué)校選擇權(quán)成為學(xué)校本位管理發(fā)展中的一部份。

4、均衡控制型式：父母、教師均衡地決策

此種型式企圖實(shí)現(xiàn)社區(qū)控制和專家控制型式管理之目的,不但希望教師的知識在學(xué)校關(guān)鍵決策上能獲得較好的運(yùn)用,且能對家長和社區(qū)負(fù)起更多的責(zé)任,均衡控制型式基本上假定教師專家在學(xué)校教育孩童過程中,父母若能扮演良好的伙伴角色,教師很樂意對父母和社區(qū)的價值偏好加以回應(yīng),此亦假定父母與教師皆能在課程、預(yù)算、人事等重要事務(wù)決策上貢獻(xiàn)知識,與此型式有關(guān)的學(xué)校審議委員會成員,其中學(xué)校教師職員及父母社區(qū)成員各半,一樣擁有決策權(quán)。

三、學(xué)校本位管理實(shí)施成效分析

1、決策彈性

對于學(xué)校本位管理能否促進(jìn)學(xué)校決策彈性以回應(yīng)當(dāng)?shù)匦枨?若僅從收集文獻(xiàn)結(jié)論實(shí)難以論斷,雖然理論上透過分權(quán)化之本位管理可促使學(xué)校決策彈性化、增進(jìn)對在地需求之回應(yīng)力,但此策略在決策彈性上的實(shí)施成效主要還是取決于：(1)哪些決策事項(xiàng)真正被授權(quán)下放;(2)在科層官僚體制下學(xué)校被賦予多少斟酌的空間;(3)權(quán)力如何被分配(型式);(4)實(shí)際運(yùn)作的情形。

2、領(lǐng)導(dǎo)角色

在分權(quán)化的學(xué)校本位管理策略下校長的角色基本上產(chǎn)生了幾方面的轉(zhuǎn)變：(1)工作負(fù)擔(dān)的增加;(2)管理角色的偏重;(3)領(lǐng)導(dǎo)型態(tài)的轉(zhuǎn)變;(4)倫理議題的突顯。就工作負(fù)擔(dān)與角色轉(zhuǎn)變而言,學(xué)校本位管理通常在課程、財(cái)政及人事方面賦予學(xué)校更多自主的空間,然從有關(guān)學(xué)校本位管理各種型式的描述可知,無論何種型式的設(shè)計(jì),校務(wù)最終依賴校長的擘劃推動,因此,在未施行學(xué)校本位管理之前業(yè)已存在的工作及責(zé)任并未減少,益以新增的權(quán)責(zé)及分享決策過程中可能產(chǎn)生的意見分歧,校長花費(fèi)更多時間在處理相關(guān)事務(wù)及溝通協(xié)調(diào)上是可以預(yù)見的,且隨著管理負(fù)擔(dān)益形沉重,相較之下校長教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的功能亦漸次式微。而此一情形亦顯現(xiàn)在參與分享決策過程的教師身上。此外,就領(lǐng)導(dǎo)型態(tài)而論,校長的角色在此一管理趨勢下更加復(fù)雜、要求更嚴(yán)苛,亦迫使校長必須轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)的觀念與型態(tài),除對分歧的價值要更加警覺外,亦須多方考慮內(nèi)外顧客的需求。

3、變革能力

對于學(xué)校本位管理擴(kuò)增學(xué)校變革能力,從所收集的證據(jù)顯示,學(xué)校本位管理不必然能強(qiáng)化學(xué)校的變革能力,若學(xué)校委員會、校長及父母所重視的優(yōu)先事項(xiàng)相仿,則較易獲致充分支持而進(jìn)行變革,但對外在改革的反抗往往強(qiáng)化了學(xué)校內(nèi)部現(xiàn)狀的維持。其實(shí)諸多有關(guān)學(xué)校革新文化之研究顯示,實(shí)在沒有理由相信僅讓教育者曝露在新知或政治力下即可重塑學(xué)校組織結(jié)構(gòu),或無礙地推行新的變革方案,若未能掌控改變學(xué)校運(yùn)作者的心智、情感與基本假定,通常革新措施會快速地被現(xiàn)行文化所吞蝕。歸結(jié)相關(guān)學(xué)者之見解,可發(fā)現(xiàn)阻礙學(xué)校本位管理實(shí)施后可能為學(xué)校革新帶來契機(jī)的因素,約略有下列四個層面：概念層面、制定層面、運(yùn)作層面和人員層面。

4、教育競爭

對于學(xué)校本位管理是否促使學(xué)校間的競爭擴(kuò)大,從歸納的研究報告中,答案似乎相當(dāng)?shù)拿鞔_,主要是一方面授權(quán)學(xué)校自主管理;另一方面希望借此競爭機(jī)制來提升教育的品質(zhì),因此,學(xué)校本位管理若伴隨著市場化的設(shè)計(jì),自然無法免除適者生存的律則,如果學(xué)校營運(yùn)經(jīng)費(fèi)悉依學(xué)生注冊率而定,則學(xué)校彼此間競逐有限的資源將異常激烈,優(yōu)勝劣敗的現(xiàn)實(shí)將迫使學(xué)校更加注重管理與市場的重要性,因而可能忽略了真正教育的本質(zhì),另是否亦會衍生部分無法選擇學(xué)校之學(xué)生受教條件的不公?加深社會階層化的復(fù)制?甚至造成學(xué)校彼此間資源共享理想的破滅?凡此,基本上除涉及管理哲學(xué)的改變外,亦關(guān)乎教育本質(zhì)的認(rèn)定,我們到底能否將教育等同企業(yè)般加以看待?又該如何因應(yīng)市場因素帶來的失能與負(fù)面結(jié)果?在伴隨著市場化的本位管理趨勢下,諸多問題仍待思索理清。

5、公平利益

學(xué)校本位管理可能產(chǎn)生的公平爭議多為概念或理論推演的結(jié)果,就參與分享決策的人員而言,可能忽略了少數(shù)族群的聲音與需求;而就公私立學(xué)校的競爭優(yōu)劣勢而言,似乎亦陷公立學(xué)校于不利之地位。其實(shí)公平正義向?yàn)榻逃呒案改杆P(guān)注,從諸多研究,乃至近來結(jié)合學(xué)生背景特性、學(xué)校教育過程及學(xué)生成就之學(xué)校效能研究,可發(fā)現(xiàn)入學(xué)機(jī)會的均等、資源的充足適切、教育過程的努力及其他許多條件,間接直接對學(xué)生之成就表現(xiàn)具舉足輕重的地位,對教育的公平影響甚多,而實(shí)施學(xué)校本位管理后不可避免的學(xué)校在各方面的差異性將更大,但多元差異往往意味著更不公平,誠如前述,如果再伴隨著市場化的設(shè)計(jì),適者生存的現(xiàn)象將更加明顯,政府若乏適當(dāng)?shù)慕槿氩呗?則對弱勢者將更為不利。

四、建議

綜上所述,學(xué)校本位管理并非萬能,顯然仍有諸多瑕疵有待改進(jìn),以下玆就本研究所得提出幾點(diǎn)建議,供推動類似學(xué)校管理策略之參考：理清權(quán)責(zé)關(guān)系、明訂自主范疇;加強(qiáng)組織再造、推動知識管理;轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)型態(tài)、強(qiáng)化成員理念;環(huán)扣變革歷程、加強(qiáng)組織學(xué)習(xí);落實(shí)授權(quán)增能、力行績效責(zé)任;實(shí)施視導(dǎo)評鑒、建立獎懲機(jī)制。

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