中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系構(gòu)建初探

李明瑤 黎 新

(吉林廣播電視大學(xué),吉林長(zhǎng)春 130022;吉林財(cái)經(jīng)大學(xué),吉林長(zhǎng)春 130022)

我國(guó)教育國(guó)際化趨勢(shì)日漸明顯,中外合作辦學(xué)事業(yè)在我國(guó)政府的積極倡導(dǎo)和鼓勵(lì)下,如星火燎原之勢(shì)發(fā)展壯大,辦學(xué)機(jī)構(gòu)迅速增多。據(jù)教育部一項(xiàng)不完全統(tǒng)計(jì),全國(guó)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目從2002年至2006年初,從原先的600余所規(guī)模①翻了一番,已達(dá)1300個(gè)左右②,合作辦學(xué)的性質(zhì)也由 “是對(duì)中國(guó)教育事業(yè)的補(bǔ)充”轉(zhuǎn)變?yōu)?“是中國(guó)教育事業(yè)的組成部分”③。然而,伴隨中外合作辦學(xué)迅猛發(fā)展的同時(shí),一系列相關(guān)問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。本文試圖對(duì)我國(guó)中外合作辦學(xué)的行政監(jiān)管體系構(gòu)建,做一個(gè)探索性的研究。

一、中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的理論范疇

1、中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的定義

中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管,是指中外合作辦學(xué)主管機(jī)關(guān)運(yùn)用行政對(duì)中外合作辦學(xué)提供的教育服務(wù)和對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)等教育服務(wù)主體權(quán)力及其行為,依法實(shí)施的監(jiān)督和管理活動(dòng)。其含義包括：(1)我國(guó)的教育行政監(jiān)管機(jī)關(guān)是中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的主體,其實(shí)質(zhì)是國(guó)家行政權(quán)力在教育服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用和實(shí)施。(2)中外合作辦學(xué)的設(shè)立、相關(guān)教育活動(dòng)以及參與教育服務(wù)活動(dòng)的主體,是中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的實(shí)施對(duì)象。(3)其的目的在于保護(hù)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和受教育者的合法權(quán)益,維護(hù)正常的教育服務(wù)秩序。

2、中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的法制基礎(chǔ)

中外合作辦學(xué)作為我國(guó)教育服務(wù)領(lǐng)域的一個(gè)新生事物,有其特殊性。其本身所具有的教育公益性和內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)性決定了政府必須對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。主要包含了監(jiān)管自身的合法性及監(jiān)管行為的合法性兩個(gè)方面的法律含義。也就是說(shuō),監(jiān)管是由法律直接賦予或授權(quán)實(shí)施的,其監(jiān)管程序和內(nèi)容都具有實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性,必須依法進(jìn)行。

行政監(jiān)管是建立在法律基礎(chǔ)之上的一種制度安排,是為了保護(hù)公共和社會(huì)免受跨境教育服務(wù)所可能產(chǎn)生的損害而產(chǎn)生和存在的。其所具有的相應(yīng)社會(huì)責(zé)任和對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的特許獨(dú)占性,決定了政府對(duì)其實(shí)施行政監(jiān)管成為一種必然。

3、中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的必要性

首先,中外合作辦學(xué)體制基礎(chǔ)的獨(dú)特性需要監(jiān)督。教育安全是國(guó)家總體安全的重要組成部分,我國(guó)高等教育在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中尚處于初級(jí)階段的地位,高等教育領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)將出現(xiàn)前所未有的復(fù)雜性,維護(hù)教育主權(quán)的任務(wù)十分艱巨。

其次,中外合作辦學(xué)主體的 “有限理性”④需要監(jiān)督。主要表現(xiàn)為,在法規(guī)政策的執(zhí)行過(guò)程中,中外合作辦學(xué)主體素質(zhì)和能力的有限、信息的有限和不對(duì)稱,而信息的不對(duì)稱又與中外合作辦學(xué)政策環(huán)境的不確定性有著必然的聯(lián)系。

第三,發(fā)展階段的不成熟離不開(kāi)行之有效的監(jiān)督。主要體現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)代教育制度尚未建立及法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善兩個(gè)方面。為了實(shí)現(xiàn)中外合作辦學(xué)的平穩(wěn)發(fā)展和有序競(jìng)爭(zhēng),強(qiáng)有力的行政監(jiān)管就顯得十分重要。

4、中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的原則及功能

中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo),將受到政治、經(jīng)濟(jì)、行政等諸方面體制的綜合因素影響,所以必須遵循一定的原則。主要內(nèi)容包括：(1)法制保障原則。(2)行政監(jiān)管主體監(jiān)督權(quán)的依法獨(dú)立行使原則。(3)公開(kāi)、公正、公平的原則。

其監(jiān)管的功能主要有：(1)對(duì)中外合作辦學(xué)法規(guī)政策制定和執(zhí)行的改進(jìn)與完善功能。(2)預(yù)防和彌補(bǔ)中外合作辦學(xué)過(guò)程中出現(xiàn)失效、低效的功能。(3)確保中外合作辦學(xué)宏觀和微觀目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的功能。

二、中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系的現(xiàn)狀分析

1、監(jiān)管理念的確立。我國(guó)七、八十年代,隨著改革開(kāi)放的不斷深入,有著“不出國(guó)的留學(xué)”美譽(yù)的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目不斷增多,相關(guān)問(wèn)題也隨之顯現(xiàn)。1993年,原國(guó)家教委發(fā)布了《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人來(lái)華合作辦學(xué)問(wèn)題的通知》,通知對(duì)中外合作辦學(xué)采取積極態(tài)度。至此,我國(guó)確立了 “積極慎重、以我為主、加強(qiáng)管理、依法辦學(xué)”的中外合作辦學(xué)監(jiān)管理念。

2、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立。國(guó)家在教育部設(shè)立國(guó)際合作與交流司,統(tǒng)一履行全國(guó)教育外事工作的職責(zé);地方則按照區(qū)域平衡、有效監(jiān)管的原則,在各省、自治區(qū)、直轄市的教育行政部門(mén)設(shè)立國(guó)際合作與交流處,負(fù)責(zé)各區(qū)域的教育外事工作。為適應(yīng)我國(guó)加入世界貿(mào)易組織新形勢(shì)的要求,2003年12月,教育部又專(zhuān)門(mén)成立教育涉外監(jiān)管處。其隸屬于國(guó)際合作與交流司,按國(guó)家授權(quán)履行教育涉外監(jiān)管職責(zé)。

3、法規(guī)政策逐步形成。目前的中外合作辦學(xué)政策法規(guī),是以1982年《憲法》為基礎(chǔ),先后頒布了 《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)的個(gè)人來(lái)華合作辦學(xué)問(wèn)題的通知》 (1993年6月30日)、《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》(1995年1月 26日)、《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》(2003年 3月 1日)、《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》(2004年6月2日)和 《中外合作辦學(xué)評(píng)估方案 (試行)》(2009年7月 15日)等重要政策法規(guī)。《辦學(xué)條例》及 《實(shí)施辦法》的出臺(tái),標(biāo)志著我國(guó)中外合作辦學(xué)法制化階段的到來(lái)。

4、行政監(jiān)管體系研究現(xiàn)狀。縱觀中外合作辦學(xué)近十年來(lái)的研究情況,絕大多數(shù)研究者多是從教育管理的角度去看待中外合作辦學(xué),研究的是教育過(guò)程問(wèn)題,少有從政府管理者的角度去看問(wèn)題。而入世之后,對(duì)我國(guó)沖擊最大的首先是政府管理。教育的全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力面臨新的、更大的挑戰(zhàn),尤其是高等教育,要落實(shí)好科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年)》中的即定目標(biāo),進(jìn)一步研究中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系的構(gòu)建,加強(qiáng)中外合作辦學(xué)管理者的執(zhí)政能力,就顯得尤為重要。

三、中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系中存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段,中外合作辦學(xué)尚未建立完整的監(jiān)管機(jī)制,法規(guī)的有關(guān)條款也未對(duì)監(jiān)管問(wèn)題作具體規(guī)定,尤其是在質(zhì)量保證、財(cái)務(wù)審計(jì)、外籍教師的任用標(biāo)準(zhǔn)等方面更是缺乏完整的監(jiān)管制度。存在的主要問(wèn)題有：

1、規(guī)則亟需完善?！吨型夂献鬓k學(xué)條例》實(shí)施已近十年,但許多關(guān)鍵的配套法規(guī)政策尚未出臺(tái),具體的操作規(guī)則也很缺乏。

2、監(jiān)督約束機(jī)制缺乏。即對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的監(jiān)管,尚無(wú)統(tǒng)一、有效的監(jiān)督機(jī)制。

3、執(zhí)法處罰方式不清。《辦學(xué)條例》中關(guān)于監(jiān)管的方法、指標(biāo)、執(zhí)法手段等內(nèi)容沒(méi)有做出明確具體的規(guī)定,致使法規(guī)政策在執(zhí)行過(guò)程中,監(jiān)督檢查力度明顯不夠。

4、社會(huì)評(píng)價(jià)體系亟待建立?！吨型夂献鬓k學(xué)評(píng)估方案(試行)》公布三年多來(lái),雖明確了對(duì)外國(guó)教育提供者的教育質(zhì)量的評(píng)估認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),但如中外合作辦學(xué)項(xiàng)目的畢業(yè)學(xué)生就業(yè)率、學(xué)生工作單位對(duì)畢業(yè)學(xué)生評(píng)價(jià)、畢業(yè)學(xué)生對(duì)中外合作辦學(xué)項(xiàng)目培養(yǎng)質(zhì)量的評(píng)價(jià)等主要環(huán)節(jié),并無(wú)明確統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則,未能有效地推進(jìn)社會(huì)評(píng)價(jià)體系的建立。

5、監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)不適應(yīng)現(xiàn)階段中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管要求。在監(jiān)管人員的配備上,比較突出的問(wèn)題是專(zhuān)事合作辦學(xué)監(jiān)管的專(zhuān)職人員和懂現(xiàn)代教育管理和法律的復(fù)合型人才較少,相反,既制定教育政策又進(jìn)行監(jiān)管的政監(jiān)合一人員以及具有傳統(tǒng)教育管理思想的管理人員較多,致使真正掌握現(xiàn)代涉外教育監(jiān)管理論的人才和專(zhuān)家隊(duì)伍沒(méi)有真正建立起來(lái)。

四、構(gòu)建中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系的措施選擇

筆者認(rèn)為,構(gòu)建并進(jìn)一步完善中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系,可以從以下五個(gè)方面考慮：

1、制定中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系的近期與中遠(yuǎn)期改革目標(biāo)

(1)近期目標(biāo)：構(gòu)建中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系基本完成,中外合作辦學(xué)進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段。爭(zhēng)取用三到五年的時(shí)間,全面落實(shí)《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年)》中關(guān)于擴(kuò)大教育開(kāi)放的文件精神,加強(qiáng)管理與引導(dǎo),辦好若干具有示范作用的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和辦學(xué)項(xiàng)目,積極引進(jìn)國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源。

(2)中遠(yuǎn)期目標(biāo)：基本完善中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系,中外合作辦學(xué)事業(yè)得到穩(wěn)步推進(jìn)。再用三到五年時(shí)間,到2020年前后,完成好國(guó)家教育十二五發(fā)展規(guī)劃中擴(kuò)大教育開(kāi)放的目標(biāo)任務(wù),建立更加科學(xué)、合理的中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管體系,使中外合作辦學(xué)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2、轉(zhuǎn)變中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管理念

實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的逐步轉(zhuǎn)變：(1)從單一的行政管理到依法監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。(2)從他律監(jiān)管向他律與自律監(jiān)管相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。(3)從無(wú)限監(jiān)管到有限監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。(4)從分級(jí)監(jiān)管向集中垂直監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

3、建立高效公正的中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)

一是合理界定中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管的范圍。二是建立強(qiáng)有力的中外合作辦學(xué)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu),避免與政府其他部門(mén)間的職能重疊。三是明晰監(jiān)管規(guī)則。四是形成有實(shí)效的監(jiān)督制約體系。五是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管人員配備的專(zhuān)業(yè)化和專(zhuān)家化。

4、建立科學(xué)有效的社會(huì)評(píng)價(jià)體系

可以從三個(gè)方面著手實(shí)踐：一是組織獨(dú)立于管理者和被管理者之外的第三方機(jī)構(gòu),定期對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目進(jìn)行整體評(píng)估,并將評(píng)估結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布;二是成立專(zhuān)門(mén)的維權(quán)機(jī)構(gòu),結(jié)合教育部“兩個(gè)平臺(tái)” 和“兩個(gè)機(jī)制”建設(shè)⑤,跟蹤解決中外合作辦學(xué)過(guò)程中出現(xiàn)的權(quán)益問(wèn)題;三是倡導(dǎo)社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的主流媒體,對(duì)中外合作辦學(xué)中,辦學(xué)影響大、辦學(xué)效益好的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目,進(jìn)行持續(xù)關(guān)注、報(bào)道,樹(shù)立示范典型,以積極正面的視角,引導(dǎo)公眾輿論對(duì)中外合作辦學(xué)的重新認(rèn)識(shí),促進(jìn)其良性發(fā)展。

5、制定適應(yīng)發(fā)展的中外合作辦學(xué)法規(guī)和政策

首先,在中外合作辦學(xué)教育政策制定上,實(shí)行 “松緊得當(dāng)”的政策。一方面,涉及意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的跨境教育,要違法必究,從嚴(yán)把關(guān);另一方面,應(yīng)加大引進(jìn)那些包括前沿學(xué)科、先進(jìn)技術(shù)等國(guó)內(nèi)急需或空白教育資源,簡(jiǎn)化審批過(guò)程,吸引境外知名學(xué)校,教育和科研機(jī)構(gòu)以及企業(yè),合作設(shè)立教育教學(xué)、實(shí)訓(xùn)、研究機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目⑥,實(shí)現(xiàn)共贏。

其次,要加強(qiáng)法規(guī)和政策的延續(xù)性和可操作性。通過(guò)對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的評(píng)估、評(píng)價(jià),及時(shí)總結(jié)中外合作辦學(xué)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,有針對(duì)性地制定出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)政策及配套實(shí)施細(xì)則,讓中外合作辦學(xué)過(guò)程中的各項(xiàng)行為得到有力規(guī)范,做到有據(jù)可依,將管理者的主觀隨意性降至最低。

第三,政策法規(guī)的制定要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn),因地制宜地設(shè)立中外合作辦學(xué)高校試點(diǎn),為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略提供智力支持和人才儲(chǔ)備。高等教育是中外合作辦學(xué)中的重要環(huán)節(jié),高等學(xué)校在國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用也顯而易見(jiàn)。例如國(guó)家在振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略中,可以考慮結(jié)合其所擁有裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等一批優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和舉足輕重的骨干企業(yè)的區(qū)域特點(diǎn),在有條件的高校設(shè)立所需中外合作專(zhuān)業(yè),以更加開(kāi)放、寬松的政策為引導(dǎo),以高校的師資、科研實(shí)力為依托,為東北老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型和發(fā)展,引進(jìn)先進(jìn)技術(shù),培養(yǎng)與W TO接軌的國(guó)際化人才。在取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,逐步擴(kuò)大推廣范圍,使產(chǎn)業(yè)需求與普通家庭對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育資源的需要結(jié)合起來(lái),這無(wú)疑將是一個(gè)多方共贏的結(jié)果。

注 釋?zhuān)?/p>

①鄔大光、林莉著.危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)：W TO視野中的中國(guó)高等教育[M].廈門(mén)大學(xué)出版社,2004.

②中國(guó)教育報(bào),2006-02-05[N].

③中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例[A],教育法法規(guī)條例匯編,教育科學(xué)出版社,2004年版[C].

④赫伯特?西蒙著,管理行為 [M].機(jī)械工業(yè)出版社,2007.

⑤中外合作辦學(xué)評(píng)估方案(試行),2009-7-15.

⑥國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年),2010年7月29日

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