我國(guó)保障性住房退出機(jī)制研究

■黃俊峰

我國(guó)保障性住房制度產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，時(shí)值由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期。當(dāng)下，保障性住房制度發(fā)展呈現(xiàn)出的新趨勢(shì)，是準(zhǔn)入容易退出難，出現(xiàn)這一局面的主要原因可以歸結(jié)為:政府對(duì)中低收入水平線界定模糊、對(duì)申請(qǐng)者提供的申請(qǐng)材料審查把關(guān)不嚴(yán)、對(duì)準(zhǔn)入后的家庭在進(jìn)行后期動(dòng)態(tài)監(jiān)管中出現(xiàn)缺位等諸多原因。這使得多數(shù)不符合條件的申請(qǐng)者有機(jī)可乘，利用保障性住房享受的政策優(yōu)惠進(jìn)行投資得利。我國(guó)保障性住房制度保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的制度設(shè)計(jì)痕跡，由于法制不健全、監(jiān)督機(jī)制乏力，使得保障性住房在準(zhǔn)入與退出機(jī)制上滋生出腐敗及尋租行為，造成公平的缺失、效率的低下和資源的浪費(fèi)等問題。因此，如何構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、良性、互動(dòng)的退出機(jī)制便成為本文研究的關(guān)鍵所在。

一、我國(guó)保障性住房政策的目的與設(shè)計(jì)思路

保障性住房是與商品性住房相比較而言的，一般是在國(guó)家法律及政策規(guī)定范圍內(nèi)，由政府統(tǒng)一組織、規(guī)劃，其服務(wù)對(duì)象一般為符合相關(guān)條件的特定人群，政府對(duì)住房的建筑標(biāo)準(zhǔn)和銷售價(jià)格均給予嚴(yán)格限制，以發(fā)揮社會(huì)保障作用的功能。

(一)我國(guó)保障性住房的公共服務(wù)性目的

自改革開放以來(lái)，隨著城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)城市居住問題一直是一個(gè)熱點(diǎn)問題，特別是針對(duì)城市中低收入群體的保障性住房，越來(lái)越受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。我國(guó)的保障性住房建設(shè)以公共服務(wù)為目的，旨在幫助城市中的中低收入群體解決住房困難等社會(huì)難題，它是我國(guó)社會(huì)保障體系不可分割的重要一環(huán)。

我國(guó)保障性住房可以分為四種類型，分別為廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、限價(jià)商品房。以上四種保障性住房，均具有社會(huì)保障功能，同時(shí)又各有所側(cè)重與不同。廉租住房的產(chǎn)權(quán)由政府或者機(jī)構(gòu)擁有，低收入者對(duì)廉租住房不具有產(chǎn)權(quán)，為非產(chǎn)權(quán)的保障房;經(jīng)濟(jì)適用房與廉租住房不同之處在于購(gòu)房人擁有房屋產(chǎn)權(quán)，建筑所需土地由政府以劃撥形式提供，同時(shí)免收行政性和事業(yè)性收費(fèi);公共租賃住房是指政府按照市場(chǎng)租價(jià)，向城市中低收入群體提供可租賃的住房，同時(shí)政府對(duì)承租家庭按月給予租房補(bǔ)貼;限價(jià)商品房即限套型、限房?jī)r(jià)的商品房，主要幫助緩解中低收入家庭住房困難，是當(dāng)前限制高房?jī)r(jià)的臨時(shí)性舉措，它不是嚴(yán)格概念上的經(jīng)濟(jì)適用房。

(二)我國(guó)保障性住房制度的設(shè)計(jì)思路

自改革開放以來(lái)，我國(guó)在保障性住房領(lǐng)域進(jìn)行了不斷的探索與改革，變以往的福利分房為現(xiàn)在的市場(chǎng)購(gòu)房，承認(rèn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下價(jià)值規(guī)律的作用，將房地產(chǎn)開發(fā)與銷售作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的龍頭產(chǎn)業(yè)，用以改善人民的生活環(huán)境和居住條件。最近幾年來(lái)，國(guó)家對(duì)保障性住房的投資、建設(shè)力度明顯加大，使得我國(guó)保障性住房事業(yè)正在如火如荼地進(jìn)行，但由于受我國(guó)傳統(tǒng)投資渠道、投資結(jié)構(gòu)、投資心理等多重因素的影響，絕大多數(shù)的資金流向了高價(jià)位的商品房，在一定程度上直接導(dǎo)致供給城鎮(zhèn)中低收入群體特別是最低收入群體的住房出現(xiàn)短缺與緊張的情況。

為了有效緩解城鎮(zhèn)困難居民住房難的問題，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)采取了針對(duì)措施，制定出全方位、多層次、寬領(lǐng)域的保障性住房供應(yīng)體系，主要體現(xiàn)在針對(duì)城鎮(zhèn)中低收入群體的經(jīng)濟(jì)適用房以及針對(duì)城鎮(zhèn)最低收入群體的廉租房。而作為以公共服務(wù)為目的的政府，將原則的堅(jiān)定性與政策的靈活性很好地統(tǒng)一了起來(lái)，在具體幫助解決城鎮(zhèn)中低收入群體住房問題時(shí)，采取了貸款購(gòu)房與政策傾斜等多重便民、利民舉措，但由于保障性住房是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代匆匆上馬的產(chǎn)物，難免保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的制度設(shè)計(jì)痕跡。

二、我國(guó)保障性住房的退出制度及問題

當(dāng)前，我國(guó)保障性住房的退出制度是基于兩個(gè)層面來(lái)設(shè)計(jì)的。一是以高門檻進(jìn)入來(lái)抑制退出，一是以個(gè)人收入劃分來(lái)限制退出。但由于這兩者都是將主要目光鎖定在準(zhǔn)入層面上，因而在退出機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施上并無(wú)完善的、可操作的制度設(shè)計(jì)可言。又由于我國(guó)保障房是近年來(lái)才出現(xiàn)的，保障房的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足低收入人群的需要，因而政府在制度的考量上，多側(cè)重進(jìn)入，忽視退出?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)將繼續(xù)加快保障性住房的建設(shè)步伐，用于緩解目前日益增長(zhǎng)的高房?jī)r(jià)與低收入群體無(wú)力購(gòu)買的矛盾。據(jù)住建部住房保障司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅2010年全國(guó)按計(jì)劃完成保障性住房580萬(wàn)套，但最終只完成370萬(wàn)套，還剩36%的任務(wù)量尚未完成。有國(guó)內(nèi)權(quán)威專家指出，我國(guó)保障性住房建設(shè)不僅收益甚微且需占用高額的建設(shè)資金，建設(shè)中可能出現(xiàn)的巨額資金缺口難以及時(shí)填補(bǔ)。加之地方政府工作積極性缺乏，政府監(jiān)管以及合理的分配制度和準(zhǔn)入退出制度的缺失，580萬(wàn)套的建設(shè)目標(biāo)對(duì)地方政府而言的確要求過高。綜合分析我國(guó)保障性住房退出制度的實(shí)施現(xiàn)狀，主要存在以下問題:

(一)保障對(duì)象相對(duì)狹窄

從全國(guó)各省份制定的保障性住房進(jìn)入條件可以清晰看出，具有本城市戶口是申請(qǐng)保障性住房的必要條件之一。諸如，2001年的《鄭州市城鎮(zhèn)廉租住房實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定“凡申請(qǐng)本市保障性住房的家庭必須具有本市區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口”;在2006年的《廈門市社會(huì)保障性住房建設(shè)與管理暫行規(guī)定》中明確指出:“具有本市城鎮(zhèn)戶籍(通過購(gòu)買商品房取得戶籍者除外)、家庭收入符合申請(qǐng)保障性住房的無(wú)房戶和住房困難戶，可以申請(qǐng)保障性住房……”受申請(qǐng)者戶籍影響，目前我國(guó)保障性住房在申請(qǐng)對(duì)象上是以申請(qǐng)者戶籍作為主要參照，于是城鎮(zhèn)中的住房保障就演變?yōu)橹饕罁?jù)申請(qǐng)者戶籍所在地為參照的住房保障性制度。目前，我國(guó)住房保障制度在發(fā)展中遇到的難題在于城市中流動(dòng)人口偏大，使住房保障性制度執(zhí)行起來(lái)具有一定難度，這也是目前大部分城鎮(zhèn)將非戶籍流動(dòng)人口排除在保障性住房之外的原因之一。同時(shí)，全國(guó)各地的做法與規(guī)定又存在差異，但總體上在界定廉租房申請(qǐng)對(duì)象時(shí)又強(qiáng)調(diào)分配對(duì)象的雙困難戶身份，即申請(qǐng)對(duì)象需出示由民政部門認(rèn)定的低保戶、優(yōu)撫戶的證明。嚴(yán)格的條件限制壓縮了住房保障對(duì)象的保障范圍，催生出“夾心層”群體的出現(xiàn)。因準(zhǔn)入機(jī)制的不健全，我國(guó)在退出機(jī)制上，同樣缺乏可操作性的退出機(jī)制，通過對(duì)個(gè)人收入和購(gòu)房檔案加以嚴(yán)格限制以達(dá)到抬高準(zhǔn)入門檻來(lái)抵制退出，這本身在制度的設(shè)計(jì)思路上就存在著很大問題。

(二)收入劃分的不合理

目前，我國(guó)有關(guān)居民收入劃分的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下三種方法:

1.統(tǒng)計(jì)分組法。該方法的優(yōu)點(diǎn)在于城鎮(zhèn)每年都有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公布，材料容易獲取，數(shù)據(jù)可靠準(zhǔn)確，其缺陷在于居民的住房支付能力不僅僅只受家庭收入一項(xiàng)因素的影響，用該方法劃定住房保障對(duì)象缺乏合理性。

2.倒推法 (房?jī)r(jià)收入比)。該方法以商品房?jī)r(jià)格與房?jī)r(jià)收入比經(jīng)驗(yàn)系數(shù)來(lái)確定收入線，形成了具有可操作性的計(jì)算公式，但由于這種劃分辦法過于粗略，難以有效確定各階層居民所應(yīng)具備的生活條件，以至短期內(nèi)難以確定一個(gè)科學(xué)合理且計(jì)算有效的房?jī)r(jià)收入比的辦法。國(guó)內(nèi)權(quán)威學(xué)者在分析我國(guó)住房保障范圍時(shí)建議采用國(guó)際上通用的“六倍”標(biāo)準(zhǔn)，但結(jié)合我國(guó)國(guó)情可知，“六倍”標(biāo)準(zhǔn)并不符合我國(guó)實(shí)際，我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，有些城市如北京2008年中等收入階層的房?jī)r(jià)收入比為10，若按照“六倍”標(biāo)準(zhǔn)則意味著中等偏上的居民也被納入住房保障體系，這不符合制度設(shè)計(jì)的宗旨。

3.基數(shù)法。該方法是以平均收入或收入中位數(shù)作為基數(shù)，選定適當(dāng)乘數(shù)來(lái)確定收入檔次。使用該方法的前提在于準(zhǔn)確計(jì)算平均收入(中位收入)，對(duì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性要求甚高。目前由于對(duì)居民個(gè)人收入的統(tǒng)計(jì)與調(diào)查工作量大，再加上居民不僅有明收入，而且還有“隱性”收入，要對(duì)居民收入進(jìn)行準(zhǔn)確把握困難重重。

在這種收入劃分標(biāo)準(zhǔn)不一且各具缺陷的情況下，無(wú)法綜合平衡各種因素來(lái)確定合適的住房保障對(duì)象，以至于出現(xiàn)“應(yīng)保的未保、不應(yīng)保的卻被?！钡膩y象。由于個(gè)人收入劃分的不合理，導(dǎo)致我國(guó)在保障性住房的對(duì)象確定上出現(xiàn)錯(cuò)位，而這種錯(cuò)位造成的必然結(jié)果體現(xiàn)在退出機(jī)制上，無(wú)法確定科學(xué)而又合理的人群劃分標(biāo)準(zhǔn)，因而也就無(wú)法做到有效的退出。

(三)監(jiān)督審查機(jī)制的不完善

目前，我國(guó)在對(duì)住房保障對(duì)象進(jìn)行資格審查的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中，存在戶籍審查、申報(bào)審查、住房審查、輪候、公示、動(dòng)態(tài)監(jiān)管等大量工作，客觀上要求有專門機(jī)構(gòu) (人員)負(fù)責(zé)執(zhí)行，僅憑個(gè)人的自覺填報(bào)或所在單位的蓋章證明遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如深圳市政府明文規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房的準(zhǔn)入條件必須為夫妻雙方(家庭)年收入不超過萬(wàn)元，但隨后在政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)，大多申請(qǐng)者偽造材料，并且多數(shù)收入無(wú)法通過資料顯示出來(lái)。比如工資單顯示的明收入不足萬(wàn)元，但“隱性”收入比明收入高得多，甚至有高數(shù)倍的可能，單位開出的工資證明不是實(shí)際收入的真實(shí)反映。造成這一尷尬局面的主要原因在于，獲取個(gè)人收入證明材料的多渠道，對(duì)于由何種機(jī)構(gòu)、何種部門以及怎樣認(rèn)定居民家庭收入的問題，客觀上缺乏合理而有效的審核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督程序。與此同時(shí)，由于個(gè)人信用制度以及個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制的缺乏，進(jìn)一步使居民“隱性”收入難以有效統(tǒng)計(jì)，客觀上造成劃分居民個(gè)人收入線的根基變得薄弱，在實(shí)踐中理論與實(shí)踐變成兩張皮且越走越遠(yuǎn)，似脫了僵繩的馬而難以控制，以至于出現(xiàn)開著奔馳寶馬去排隊(duì)買經(jīng)濟(jì)適用房、住豪宅收經(jīng)濟(jì)適用房的房租等亂象。由于監(jiān)督審查機(jī)制的不完善，在準(zhǔn)入機(jī)制上就存在諸多漏洞與缺陷，在退出機(jī)制上就更加難以保證公正、合理、有序的退出了。

三、我國(guó)保障性住房退出機(jī)制設(shè)想

為了建立公平合理、效率優(yōu)先以及資源重復(fù)利用三者相統(tǒng)一的住房社會(huì)保障機(jī)制，解決城鎮(zhèn)低收入居民住房難的問題，筆者提出完善我國(guó)保障性住房退出機(jī)制的制度設(shè)想及若干對(duì)策，以便為政府決策時(shí)提供參考。

(一)成立專業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理

目前我國(guó)保障性住房的具體事務(wù)是由住房建設(shè)部下屬的住房保障司負(fù)責(zé)，系建設(shè)部下設(shè)的司局，在行政級(jí)別上偏低，難以有效協(xié)調(diào)有關(guān)保障性住房方面的利益。在實(shí)踐過程中，牽涉到保障性住房退出的具體問題時(shí)，由于指標(biāo)監(jiān)控、房屋回購(gòu)、房屋退出等事宜在程序上較為復(fù)雜，需要收集、歸納、整理出不同時(shí)期的數(shù)據(jù)信息、文檔資源。顯然作為司局級(jí)的住房保障司難以有效協(xié)調(diào)更高級(jí)別的職能單位，在保障性住房退出管理過程中造成管理缺位、失位、越位的情況時(shí)有發(fā)生。因此，成立一個(gè)高級(jí)別的國(guó)務(wù)院保障性住房管理委員會(huì)很有必要且迫在眉睫、刻不容緩。

(二)提供限戶型產(chǎn)品促使主動(dòng)退出

我國(guó)保障性住房，特別是經(jīng)濟(jì)適用房要嚴(yán)格按照政策法律的規(guī)定建造，對(duì)房屋的建筑面積、房屋戶型進(jìn)行嚴(yán)格限制，單套房屋的建筑面積應(yīng)當(dāng)控制在60平方米左右，通過房屋建筑的雙限制(限面積、限戶型)來(lái)促使購(gòu)房戶在收入水平提高、經(jīng)濟(jì)條件改善的情況下主動(dòng)放棄經(jīng)適房的使用，避免因超標(biāo)準(zhǔn)建造保障性住房而出現(xiàn)的該退出而不退出的情況發(fā)生。我國(guó)保障性住房政策在設(shè)計(jì)之初，便將這種可能出現(xiàn)的情況考慮到政策設(shè)計(jì)議程中來(lái)，通過法律法規(guī)加以限制其建造面積和房屋戶型，目的是為城鎮(zhèn)里的中低收入困難人群提供生存所需的住房。因此，提供限戶型保障房是促使購(gòu)房戶在收入水平提高、經(jīng)濟(jì)條件改善的情況下主動(dòng)退房的內(nèi)在動(dòng)力。

(三)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督

我國(guó)保障性住房退出機(jī)制的指標(biāo)設(shè)定，必須根據(jù)影響家庭退出的相關(guān)因素來(lái)確定。一般而言，家庭經(jīng)濟(jì)條件改善、收入水平提高、居住地或戶籍發(fā)生變更、支付能力意外喪失等情況，都會(huì)影響保障房退出。保障性住房管理是一個(gè)專業(yè)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，必須由專門管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以便對(duì)家庭收入動(dòng)態(tài)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，嚴(yán)格審核準(zhǔn)入資格，及時(shí)查處花樣繁多的違規(guī)行為，同時(shí)對(duì)已獲保障性住房的家庭進(jìn)行不定期、不定時(shí)的抽查，以杜絕保障性住房騙租騙購(gòu)行為的發(fā)生，通過強(qiáng)有力的懲罰對(duì)可能出現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)行為起到一種威懾作用。

(四)培育并加快建立個(gè)人信用體系

在西方國(guó)家，整個(gè)社會(huì)事務(wù)得以有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)在很大程度上離不開個(gè)人信用體系的建立與完善，這就不難解釋西方國(guó)家保障性住房退出機(jī)制為什么能夠高效的落實(shí)與執(zhí)行了。“他山之石可以攻玉”，作為保障性住房退出機(jī)制建設(shè)比較薄弱的國(guó)家，我國(guó)可以對(duì)西方的成功經(jīng)驗(yàn)加以借鑒，采取“洋為中用”的策略與思維，運(yùn)用馬克思主義中國(guó)化的方法開展研究與應(yīng)用，逐步培育并加快建立我國(guó)個(gè)人信用體系，在政府的委托下由專業(yè)的信用評(píng)級(jí)公司 (機(jī)構(gòu))對(duì)保障性住房申請(qǐng)人的個(gè)人資產(chǎn)和工資收入進(jìn)行審核。此舉可以有效減少政府尋租的空間，對(duì)個(gè)人及家庭財(cái)產(chǎn)的審核更加專業(yè)化、科學(xué)化、合理化。通過逐步培育并加快建立個(gè)人信用體系，將個(gè)人信用體系直接與個(gè)人職務(wù)升遷、銀行貸款(授信)相掛鉤，將潛在的騙租騙購(gòu)行為扼殺在搖籃中。

(五)加快我國(guó)法制的建設(shè)與完善

法律具有強(qiáng)制力，可以保障居民的權(quán)利與義務(wù)，是國(guó)家意志的集中體現(xiàn)，建立健全國(guó)家法律法規(guī)，使各項(xiàng)事業(yè)有法可依、有章可循。因此，在改革開放逐步深入社會(huì)發(fā)展的各領(lǐng)域時(shí)，加強(qiáng)法制建設(shè)是現(xiàn)實(shí)所需、民眾所盼，為了充分貫徹落實(shí)我國(guó)保障性住房制度，必須以國(guó)家的法律法規(guī)為依據(jù)，而現(xiàn)實(shí)情況大多是以政府下令頒發(fā)的辦法、紅頭文件、規(guī)定以及行政命令等形式出現(xiàn)，而民眾期待中的有關(guān)“住房保障法”從未面世，這種局面造成我國(guó)保障性住房立法的層次偏低，管理缺乏法律應(yīng)用的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。因此，當(dāng)務(wù)之急在于加快我國(guó)保障性住房準(zhǔn)入與退出機(jī)制的建設(shè)與完善，使我國(guó)保障性住房退出機(jī)制集時(shí)效性、權(quán)威性、統(tǒng)一性和可操作性于一身，徹底從法律淵源上改變我國(guó)保障性住房無(wú)法可依的現(xiàn)狀與尷尬局面。

四、結(jié)語(yǔ)

通過對(duì)大量實(shí)證文獻(xiàn)材料的研究分析，很多學(xué)者提到發(fā)展我國(guó)保障性住房的關(guān)鍵在于退出機(jī)制的建設(shè)與完善。長(zhǎng)久以來(lái)，由于受實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏、管理措施缺位以及可供參考的基礎(chǔ)性材料等方面的影響，我國(guó)無(wú)法對(duì)保障性住房申請(qǐng)者的申請(qǐng)條件、家庭收入進(jìn)行準(zhǔn)確甄別，使審核流于形式、走過場(chǎng)，若在未來(lái)的發(fā)展中，任憑制度怎么改，只要保障性住房的準(zhǔn)入與退出機(jī)制不完善，以前存在的舊問題將仍會(huì)出現(xiàn)。因此，本文結(jié)合我國(guó)保障性住房建設(shè)實(shí)際，提出我國(guó)保障性住房退出機(jī)制建設(shè)的對(duì)策與發(fā)展思路。由于受筆者水平所限，加之我國(guó)保障性住房退出機(jī)制建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，所提對(duì)策有待接受實(shí)踐活動(dòng)的進(jìn)一步檢驗(yàn)，在不斷的實(shí)踐中得到修正與改進(jìn)，從而推動(dòng)我國(guó)保障性住房退出機(jī)制朝著公平、高效、透明、合理的方向健康發(fā)展。

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