農(nóng)村養(yǎng)老保障形勢分析與對策研究

■李香允

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)正在加快轉(zhuǎn)型，村莊空心化、家庭小型化、人口老齡化、老年人空巢化等趨勢日益明顯，農(nóng)民養(yǎng)老保障問題也日益凸現(xiàn)。雖然目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，一定程度上減輕了農(nóng)民養(yǎng)老資金保障方面的壓力，但由于傳統(tǒng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)功能弱化，社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)滯后，使得老年人生活照料和精神慰藉等方面的養(yǎng)老保障難以落實(shí)，關(guān)系到農(nóng)民切身利益的農(nóng)村養(yǎng)老保障問題，已經(jīng)成為我國政府迫切需要面對和解決的問題。在正視這一問題的基礎(chǔ)上，切實(shí)采取有針對性的措施，加快完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)和基本公共服務(wù)均等化，對于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、全面建成小康社會具有重要意義。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展歷程

新中國成立以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和社會管理制度的創(chuàng)新，農(nóng)村養(yǎng)老保障也根據(jù)時(shí)代變化而不斷變遷?？傮w上看，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展大致可以劃分為以下三個(gè)階段。

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集體保障與家庭贍養(yǎng)相結(jié)合階段

自新中國成立到改革開放前，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村實(shí)行人民公社制度，農(nóng)村勞動力以合作社為單位參加集體統(tǒng)一勞動，年終按照工分獲得現(xiàn)金報(bào)酬;對口糧等生活必需品，在全體社員間實(shí)行平均分配;普遍建立敬老院，實(shí)行“五?！惫B(yǎng)制度，對無法定贍養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無生活來源者，由集體保障吃、穿、住、醫(yī)、葬。與此同時(shí)，這一時(shí)期尚未實(shí)行計(jì)劃生育政策，農(nóng)村家庭規(guī)模較大，老年扶養(yǎng)比很低，加上農(nóng)村相對封閉，人員流動受到限制，子女孝敬和贍養(yǎng)老人既有思想觀念基礎(chǔ)，又有客觀實(shí)際條件。但是，由于這一時(shí)期農(nóng)業(yè)為國家工業(yè)化和城市發(fā)展提供原始積累，國家實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差政策，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入薄弱，農(nóng)村生活水平和養(yǎng)老保障水平相應(yīng)較低。同時(shí)，由于社會結(jié)構(gòu)相對單一，精神文化生活相對貧乏，農(nóng)村老人生活照料和精神慰藉以家庭或家族為主。從總體上看，這一時(shí)期除了對“五?！惫B(yǎng)對象由集體全部保障外，其他農(nóng)村老人實(shí)際上是通過配給制度由集體提供物質(zhì)保障，由家庭負(fù)責(zé)贍養(yǎng)，這種養(yǎng)老模式讓廣大農(nóng)民感受到了社會主義制度的優(yōu)越性，對于解決農(nóng)民的后顧之憂和促進(jìn)社會生產(chǎn)以及提高農(nóng)村的社會建設(shè)等方面都起到了巨大的歷史性作用。[1]

(二)改革開放之后的家庭養(yǎng)老階段

從1978年到1998年，隨著農(nóng)村撤銷人民公社設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全面推行土地家庭承包經(jīng)營制度，農(nóng)村收入分配制度發(fā)生根本性變革，由過去的以集體為依托、按勞動取酬轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋貫橹?、按?jīng)營獲益，原有農(nóng)村集體組織的職能也相應(yīng)發(fā)生較大變化。除“五?！惫B(yǎng)制度得到維持和發(fā)展外，對其他農(nóng)村老人而言，集體不再提供養(yǎng)老物質(zhì)保障，家庭則成為養(yǎng)老保障的全面責(zé)任主體，既要提供相應(yīng)的資金保障，又要承擔(dān)生活照料、精神慰藉等贍養(yǎng)責(zé)任，以親情為紐帶、以親人為依靠、以土地為保障的家庭化養(yǎng)老模式成為農(nóng)村養(yǎng)老保障的重點(diǎn)和支柱。雖然從1986年開始，一些有條件的地區(qū)先后開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，但由于待遇標(biāo)準(zhǔn)低、籌資主體單一等原因，未能持續(xù)推廣。這一時(shí)期，集體養(yǎng)老保障功能弱化，計(jì)劃生育政策也開始實(shí)施，但由于改革激發(fā)了農(nóng)村活力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和農(nóng)民生活水平大幅度提高，農(nóng)村老人物質(zhì)和精神生活也得到相應(yīng)改善。

(三)社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會化養(yǎng)老階段

1999年，計(jì)劃生育政策效應(yīng)日漸顯現(xiàn)，我國老年撫養(yǎng)比達(dá)到10．2%，開始進(jìn)入老齡化時(shí)期。特別是在農(nóng)村，隨著青壯年勞動力大量外出務(wù)工，村莊空心化、人口老齡化、老年人空巢化問題日益突出，家庭規(guī)模也日益小型化，單純依靠家庭養(yǎng)老面臨的困難日益突出。為實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、促進(jìn)家庭和諧和社會穩(wěn)定，根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會精神，2009年9月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，明確要求2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。截至2012年3月底，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)縣達(dá)到1914個(gè)，還有18個(gè)省份的345個(gè)縣自行開展試點(diǎn)，11個(gè)省份的181個(gè)縣自行開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，16個(gè)省份已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，10個(gè)省份統(tǒng)一實(shí)施了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2012年3月，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出，要在年底前實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋。同年5月，人力資源和社會保障部、財(cái)政部宣布從7月1日起在全國范圍內(nèi)啟動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋工作。在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的同時(shí)，農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)也在不斷發(fā)展，標(biāo)志著我國農(nóng)村開始步入社會化養(yǎng)老時(shí)期。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨的形勢

從當(dāng)前和今后較長的一個(gè)時(shí)期看，隨著計(jì)劃生育政策效果進(jìn)一步顯現(xiàn)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動力特別是青壯年勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的態(tài)勢仍將持續(xù)，農(nóng)村人口總量仍將繼續(xù)減少，老齡化將持續(xù)并保持加快發(fā)展勢頭，做好農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的緊迫性、復(fù)雜性進(jìn)一步增加，面臨的困難和機(jī)遇也同步增多。

(一)農(nóng)村人口老齡化和老年人空巢化程度高于城市，做好養(yǎng)老保障工作更為緊迫

我國老齡化問題的重心在農(nóng)村。一方面，農(nóng)村老年人口規(guī)模大，老齡化程度高于城市。從老齡化程度方面看，根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2011年11月，我國60歲及以上老年人口達(dá)1．78億人，占總?cè)丝诘?3．26%，而農(nóng)村人口老齡化程度為15．4%，高出全國平均水平2．14個(gè)百分點(diǎn);從老年扶養(yǎng)比方面看，農(nóng)村老年撫養(yǎng)比為22．8%，高于城市7．7個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，農(nóng)村老年人空巢化程度重于城市。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等的推進(jìn)，農(nóng)村大量青壯年勞動力流向城市，在加快農(nóng)村遷移性老化進(jìn)程的同時(shí)，也提高了農(nóng)村家庭的空巢化程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，我國農(nóng)民工總量達(dá)到2．53億人，占鄉(xiāng)村人口的比重高達(dá)38．5%，其中六成以上為40歲以下的農(nóng)民工。大量青壯年離開家庭，無疑對農(nóng)村傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”養(yǎng)老模式形成嚴(yán)重沖擊。分省區(qū)看，雖然受經(jīng)濟(jì)、社會、歷史等多方面因素影響，各省區(qū)老齡化特點(diǎn)有所不同，但農(nóng)村老齡化和空巢化程度高于城市已是全國的普遍現(xiàn)象和共同特點(diǎn)。以經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的北京市為例，根據(jù)該市2011年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告，截至2011年底，北京市戶籍人口中60歲及以上老年人口占全部戶籍人口的19．4%，郊區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍人口60歲及以上老年人占農(nóng)業(yè)戶籍人口的21%。由此可見，郊區(qū)農(nóng)村老齡化程度不僅高于全市平均水平，而且明顯高于城區(qū)。與此同時(shí)，在北京四個(gè)功能區(qū)中，農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)純老年人家庭比例最高。2006—2009年，北京市純老年家庭人口數(shù)占全市老年人口總數(shù)的比例分別為 16．4% 、18．2% 、17．5% 、18．3%。同期，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)純老年家庭人口數(shù)占該功能區(qū)老年人口總數(shù)的比例分別為 26．6%、27．9%、27%、26．5%，均遠(yuǎn)高于同期全市平均水平。從發(fā)展趨勢看，農(nóng)村青壯年仍會以求學(xué)、就業(yè)、經(jīng)商、參軍等各種方式離開農(nóng)村，農(nóng)村人口老齡化、老年人空巢化程度將會進(jìn)一步加劇，而農(nóng)村應(yīng)對人口老齡化的能力明顯弱于城市，做好農(nóng)村養(yǎng)老保障工作不僅任務(wù)艱巨而且更為緊迫。

(二)農(nóng)村老年人收入低、家庭地位弱化，基本養(yǎng)老需求滿足程度差

“未富先老”是我國老齡化進(jìn)程中整個(gè)社會普遍面臨的困境之一，這一困境在農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出。從資金來源看，老年人養(yǎng)老主要包括自己的養(yǎng)老儲蓄、子女的贍養(yǎng)費(fèi)用、從事生產(chǎn)經(jīng)營的收入以及來自政府的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。但是，從總體上看，農(nóng)村老年人上述四個(gè)方面的資金來源都相對有限，無法充分保障農(nóng)村老年人物質(zhì)生活的需要。在儲蓄和生產(chǎn)經(jīng)營收入方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，老年人自身的養(yǎng)老儲蓄和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入都很有限。在子女的贍養(yǎng)費(fèi)用方面，受風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和代際關(guān)系變化等影響，子女成年后，農(nóng)村家庭當(dāng)家主事的責(zé)任轉(zhuǎn)由成年子女承擔(dān)，老年人不再是家庭收入主要貢獻(xiàn)者，在家庭中的話語權(quán)和地位也隨之弱化，受子女及其配偶贍養(yǎng)能力、贍養(yǎng)意愿等因素影響，贍養(yǎng)費(fèi)用一般不能持續(xù)、穩(wěn)定、足額的獲得。在政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面，雖然自2009年9月開始實(shí)施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由財(cái)政向農(nóng)村老年人按期給付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但是自制度開始實(shí)施到現(xiàn)在一直維持較低的給付水平。據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心《2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村老年人月均養(yǎng)老金只有74元，僅相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)月均1527元退休金的4．85%。生活乏人照料、精神少人撫慰，在很大程度上影響著農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量。由于農(nóng)村勞動力大多從事重體力勞動，加上生活水平、醫(yī)療服務(wù)水平總體不高，步入老年后身體健康狀況普遍較差。據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年全國農(nóng)村身體健康老人所占比重為40．4%，比城市低9．5個(gè)百分點(diǎn);身體不健康及生活不能自理的老人所占比重為20．3%，比城市高9．7個(gè)百分點(diǎn)，身體狀況決定了農(nóng)村老年人對生活照料的需求非常迫切。但是，由于農(nóng)村空巢化嚴(yán)重和家庭地位弱化，老年人不僅無法隨時(shí)獲得子女情感上的慰藉，即使身體狀況不佳，也較難獲得子女及時(shí)的悉心照料，更有部分留守在家的老人既要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等重體力勞動，又要照顧未成年孫輩的日常生活，勞動任務(wù)更為繁重。可以說，農(nóng)村老年人尤其是空巢老人不僅承受著經(jīng)濟(jì)上的壓力，承受著體力上的考驗(yàn)，也面臨著嚴(yán)重的情感與精神危機(jī)。并且，相對于物質(zhì)匱乏而言，情感與精神的匱乏更令人難以忍受，它使生活失去意義。[2]

(三)村莊空心化與農(nóng)村養(yǎng)老資源匱乏交織，生活服務(wù)體系破損嚴(yán)重

近年來，在農(nóng)村青壯年勞動力大量轉(zhuǎn)移的同時(shí)，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村常住人口逐漸減少，造成農(nóng)村出現(xiàn)人走房空的現(xiàn)象，大量“空心村”產(chǎn)生。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，目前全國農(nóng)村住宅空置率已達(dá)到10% ～15%，山東省乳山市北部內(nèi)陸山區(qū)經(jīng)濟(jì)薄弱村住宅空置率在26%左右，部分村莊空置率甚至高達(dá)40%以上。受市場競爭和比較效益的影響，原來遍布農(nóng)村居民點(diǎn)的米面加工點(diǎn)、榨油坊、理發(fā)店等大多離村進(jìn)鎮(zhèn)，這一變化拉大了購買生活用品和服務(wù)的半徑，增加了時(shí)間和交通成本，大大降低了便利性，對村民尤其是老年村民的生活產(chǎn)生了較大影響。加上長期城鄉(xiāng)分割、二元發(fā)展的制約，農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)十分薄弱，雖然目前全國農(nóng)村建立有3．2萬個(gè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，但平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足1個(gè)，且床位不足、設(shè)施簡陋、功能單一;醫(yī)療衛(wèi)生、老年文化娛樂等設(shè)施也存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距;社會化養(yǎng)老服務(wù)組織發(fā)育滯后;基層政府和村級合作經(jīng)濟(jì)組織遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變，為農(nóng)村老人提供的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目十分欠缺。

(四)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略加快實(shí)施，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨良好機(jī)遇

近年來，隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)和和諧社會、新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)、農(nóng)村基本公共服務(wù)全覆蓋等重點(diǎn)工作不斷取得新成績，為加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的十八大明確提出，堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展;加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果;堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。隨著“四化同步”、城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實(shí)施和城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的統(tǒng)籌推進(jìn)，農(nóng)村養(yǎng)老保障工作將面臨新機(jī)遇、開創(chuàng)新局面。

三、進(jìn)一步做好農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的對策建議

社會保障作為保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項(xiàng)基本制度，不僅事關(guān)人民群眾的生活，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，是執(zhí)政興邦的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尤其是在具有尊老敬老傳統(tǒng)美德的我國，做好養(yǎng)老保障工作意義更為深遠(yuǎn)。但是，養(yǎng)老保障是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，特別是在目前我國農(nóng)村與城市還存在較大發(fā)展差距的情況下，更要采取綜合性措施，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大投入力度，加快服務(wù)體系建設(shè)，創(chuàng)新養(yǎng)老模式，協(xié)調(diào)相關(guān)政策，夯實(shí)支撐條件，切實(shí)做好農(nóng)村養(yǎng)老保障工作。

(一)統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作組織領(lǐng)導(dǎo)

各級政府要高度重視農(nóng)村老齡化、空巢化、空心化對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶來的不利影響，充分認(rèn)識做好農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的緊迫性和重要性，增強(qiáng)使命感、責(zé)任感和緊迫感，把這項(xiàng)工作作為一項(xiàng)重大的民生工程，列入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要議事日程。要健全管理體制，明確牽頭部門，完善工作機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)溝通和協(xié)作配合，形成政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、牽頭部門綜合協(xié)調(diào)、老齡委、民政、財(cái)政、社保、衛(wèi)生等相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級合作經(jīng)濟(jì)組織要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化公益性服務(wù)，積極開展農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)。有條件的地區(qū)要借鑒城市社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，以村為單位建立包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立公益性崗位，開展對農(nóng)村老人尤其是空巢老人的生活照料、精神慰藉以及緊急救援等巡回便民服務(wù)。同時(shí)，要完善有關(guān)法律法規(guī)和扶持政策，為各類服務(wù)主體營造平等參與、公平競爭的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會化養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

(二)加大財(cái)政投入力度，強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老保障工作資金保證

政府財(cái)政要加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的投入力度，努力改善農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)貧困和福利不足狀況。一是提高新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平。與僅僅是扶貧幫困的社會救濟(jì)制度不同，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該給全體老年人提供一個(gè)公平、穩(wěn)定的基本收入保證。目前國務(wù)院規(guī)定的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)僅為每人每月55元，支付水平明顯偏低，應(yīng)該在進(jìn)一步增加受益人群的基礎(chǔ)上，適時(shí)適度、穩(wěn)步持續(xù)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付金額，以增加農(nóng)村老年人的直接收入，改善其經(jīng)濟(jì)狀況和生活質(zhì)量。二是進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村各類老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入力度，縮小與城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面的差距，方便農(nóng)村老年人的生活，提高農(nóng)村老年人的福利水平。地方各級政府要切實(shí)履行基本公共服務(wù)職能，落實(shí)支出責(zé)任，將農(nóng)村養(yǎng)老保障資金和工作經(jīng)費(fèi)納入本級財(cái)政預(yù)算，并及時(shí)、足額安排到位。同時(shí)，靈活運(yùn)用信貸支持、補(bǔ)助貼息和政府采購等多種形式，積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、公益慈善組織及其他社會力量加大投入，參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和管理。此外，還應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整福利彩票公益金的支出結(jié)構(gòu)，增加對農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的投入。

(三)科學(xué)配置資源，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)體系

鼓勵各地區(qū)積極探索，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會、文化、人口密度等實(shí)際情況，在科學(xué)合理規(guī)劃人口布局、合并空心村的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動和合理配置各種人力、物力、財(cái)力資源，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。支持各地興辦公益性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，使其在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。采取政府補(bǔ)貼、社會捐贈、對口支援等形式，支持興辦非營利性社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善并且落實(shí)稅收、金融、用地、用水、用電等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本投資建設(shè)專業(yè)化的服務(wù)設(shè)施，開展社會養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵和支持城市社會專業(yè)機(jī)構(gòu)以建設(shè)分支機(jī)構(gòu)、輸出管理團(tuán)隊(duì)、開展服務(wù)指導(dǎo)等方式參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，引導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)向規(guī)?；?、專業(yè)化、連鎖化方向發(fā)展。各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)要在做好養(yǎng)老保障服務(wù)人員培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)厥杖胨?、生活?xí)慣和老年人需求等因素開發(fā)適宜的養(yǎng)老保障服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容，使養(yǎng)老保障服務(wù)供求對接。此外，各地相關(guān)政府職能部門要根據(jù)老年人的身體、年齡、收入以及子女等情況，科學(xué)合理制定老年人分類標(biāo)準(zhǔn)，并對不同類別的老年人購買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行不同的費(fèi)用補(bǔ)貼政策。

(四)積極探索創(chuàng)新，豐富養(yǎng)老模式，滿足老年人基本養(yǎng)老需求

首先，鞏固家庭養(yǎng)老模式。家庭養(yǎng)老模式是我國農(nóng)村傳統(tǒng)的主流養(yǎng)老模式，具有人性化最好、成本最低、效率最高的特點(diǎn)，與其他養(yǎng)老模式相比具有無可替代的優(yōu)勢。要采取多種政策措施，如給予家庭照料補(bǔ)貼、免費(fèi)培訓(xùn)老年人護(hù)理知識等幫助更多家庭有能力讓老人在家庭中安享晚年。因?yàn)椤皩τ谙裰袊@樣城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡的國家，給予農(nóng)村家庭以政策支持比起發(fā)達(dá)地區(qū)和國家意味著更高的養(yǎng)老效益，尤其在財(cái)政資源有限和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并存的社會轉(zhuǎn)型期，穩(wěn)定、擴(kuò)展或補(bǔ)充而不是抑制家庭養(yǎng)老，也許是一種更為經(jīng)濟(jì)和有效的政策選擇”[3]。其次，在鞏固家庭養(yǎng)老模式的同時(shí)，要鼓勵各地因地制宜，充分利用當(dāng)?shù)厝肆Y源，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老新模式，解決老齡化、空巢化情況下老年人的生活照料和精神慰藉等基本養(yǎng)老需求。如，扶持建立自助式養(yǎng)老院所，引導(dǎo)老年農(nóng)民集中居住，使老年人在經(jīng)濟(jì)上相互接濟(jì)，在生活上相互照顧，在精神上相互撫慰[4]，實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)養(yǎng)老;免費(fèi)培訓(xùn)農(nóng)村留守婦女老年人照護(hù)知識和技能，并扶持她們在本村開辦日托所以及家庭小型養(yǎng)老院，使老年人享受家庭般的溫暖和照顧;利用村民之間的地緣、親緣及血緣關(guān)系，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村親戚鄰里以及家族之間建立互助合作組織進(jìn)行互助養(yǎng)老;鼓勵和引導(dǎo)低齡健康老年人成立“銀發(fā)互助隊(duì)”，照顧、陪伴本村高齡或失能老年人;鼓勵和幫助各地以村為單位建立公益性為老服務(wù)組織，上門為本村有需要的老年人提供全方位的養(yǎng)老服務(wù)，提升老人晚年生活質(zhì)量。[5]

(五)協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，夯實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保障的支撐條件

農(nóng)村社會保障工作作為整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事業(yè)中的一個(gè)重要組成部分，涉及方方面面，因此，開展農(nóng)村社會保障工作，必須注重與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和配合。只有這樣，才能夯實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的支撐條件，才能保證工作持續(xù)深入推進(jìn)。要結(jié)合推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，以及合并空心村、農(nóng)村危房改造等工作，合理規(guī)劃人口布局，引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住，提高人口密度，在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各種生活設(shè)施尤其是老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)，積極培育為老服務(wù)組織和團(tuán)體，切實(shí)降低為老服務(wù)成本，縮小服務(wù)半徑，提高設(shè)施的使用效率，為進(jìn)一步做好養(yǎng)老保障工作提供各種方便。要結(jié)合推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在堅(jiān)持現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長期不變的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)新機(jī)制，著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、專業(yè)化、社會化水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增加與勞動強(qiáng)度減輕的協(xié)調(diào)發(fā)展，吸引外出務(wù)工人員回流農(nóng)村以減輕農(nóng)村老齡化程度、降低空巢率。[6]同時(shí)，進(jìn)一步做好農(nóng)村養(yǎng)老保障工作，還需要其他方面政策的配合，例如通過深化戶籍制度改革，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，特別是要制定優(yōu)惠政策，保證老人隨子女遷移，并同步納入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ象w系，減輕農(nóng)村空巢化程度。例如通過加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，加強(qiáng)對農(nóng)村留守兒童的社會關(guān)懷照顧，進(jìn)一步完善外地務(wù)工人員子女隨父母異地上學(xué)并參加高考等政策，減輕農(nóng)村老年人照顧孫子女的負(fù)擔(dān)，使他們有暇休息、頤養(yǎng)天年。

[1]王葉菲，張鑫．新中國成立以來我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的歷史軌跡與評估[J]．中國市場，2012，(1)．

[2]王文龍．權(quán)利剝奪、偽城市化與農(nóng)村養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)型[J]．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2011，(3)．

[3]張正軍，劉瑋．社會轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村養(yǎng)老:家庭方式需要支持[J]．西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012，(3)．

[4]楊婭婕，雷杰．完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)的對策研究[J]．云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012，(2)．

[5]余飛躍．家庭養(yǎng)老的困境與出路——兼論孝與不孝的理性[J]．重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2011，(5)．

[6]李德洗，席桂萍．產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人力資本與農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)[J]．經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2011，(6)．