礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的構(gòu)建與實現(xiàn)

康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院 法律系，湖南婁底 417000）

礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任，屬于行政法律責(zé)任范疇的環(huán)境行政責(zé)任。對于環(huán)境責(zé)任而言，既是一種法律責(zé)任，又是一種道德責(zé)任。但對于作為無道德評判力和內(nèi)心精神自控力的行政法主體而言，特別是行政主體，則沒有必要將環(huán)境責(zé)任作為一種道德責(zé)任來評判。因此，對于環(huán)境行政責(zé)任來說，可不包括道德責(zé)任而僅指法律責(zé)任。在學(xué)術(shù)界，關(guān)于行政責(zé)任與行政法律責(zé)任的關(guān)系問題尚有爭議，但近年已趨向認(rèn)同行政責(zé)任即行政法律責(zé)任[1]。那么，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任就是指行政法認(rèn)可的礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任。

礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任關(guān)系到環(huán)境權(quán)利的切實保障、權(quán)力的有效的制約、立法正當(dāng)、執(zhí)行到位、司法公正的全局。違反環(huán)境法的行為得不到有效制裁、權(quán)利受到侵害得不到合理恢復(fù)，那么，環(huán)境保護的相關(guān)立法就會成為空文。可以說，礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任制度，是礦業(yè)環(huán)境行政法律的落腳點,是礦業(yè)環(huán)境法治體系是否健全以及相關(guān)法律能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。但是，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的功能和作用有待于發(fā)掘。

市場經(jīng)濟條件下迅速崛起的礦山企業(yè)，既對自然資源進行了掠奪式的開發(fā)利用，又把環(huán)境當(dāng)作垃圾場而任意排放廢物，雙向性影響導(dǎo)致礦業(yè)社區(qū)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞越來越嚴(yán)重。其中，不斷發(fā)生的礦業(yè)環(huán)境行政違法行為不能依法和有效懲治，是礦業(yè)社區(qū)環(huán)境污染和破壞的主要因素。這就從中說明我國礦業(yè)環(huán)境行政法制存在諸多問題，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任制度的建設(shè)薄弱。事實上，現(xiàn)行礦業(yè)法基本缺失礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任制度，客觀現(xiàn)實迫使我們必須重視礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任制度的建設(shè)。

一、明確礦業(yè)環(huán)境行政法主體的義務(wù)

根椐法律責(zé)任的一般定義認(rèn)為，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任是指法律行為主體因違反法律規(guī)定的義務(wù)、行政約定(礦業(yè)環(huán)境行政合同約定)的義務(wù)或法律的特別規(guī)定，而由專門國家機關(guān)依法所確認(rèn)的、以強制方式迫使行為人所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性法律后果。這就說明，否定性后果取決于法律事先明確的義務(wù)，沒有義務(wù)就無所謂法律責(zé)任。

（一）礦業(yè)環(huán)境行政法主體義務(wù)的價值

關(guān)于法律責(zé)任，有懲罰說、后果說以及第二性義務(wù)說。多數(shù)學(xué)者認(rèn)同第二性義務(wù)說，即法律責(zé)任是行為者不承擔(dān)第一性義務(wù)而承擔(dān)的第二性義務(wù)[2]。關(guān)于礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的內(nèi)涵，可基本上按第二性義務(wù)說界定。按照“第二性義務(wù)說”把礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任歸結(jié)于第二性義務(wù)有其合理性,因為法律責(zé)任都是基于義務(wù)而產(chǎn)生的，不履行義務(wù)則承擔(dān)責(zé)任。把第二性義務(wù)等同于法律責(zé)任，即環(huán)境行政責(zé)任中的“責(zé)任”；未履行的“義務(wù)”就是第一性義務(wù)，是第二性義務(wù)的依據(jù)，兩者又是義務(wù)與責(zé)任的區(qū)別。學(xué)術(shù)界強調(diào)了責(zé)任與義務(wù)的根本區(qū)別，“義務(wù)為當(dāng)為，責(zé)任不僅是當(dāng)為，更是必為”[3]。但兩者存在著前后相繼的一種法律邏輯關(guān)系，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的形式、內(nèi)容和性質(zhì)，是由相應(yīng)的第一性義務(wù)決定的，即違反了哪方面的義務(wù)才給予這個方面的制裁。

從行政法律制度的整體結(jié)構(gòu)來看,礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任是權(quán)利、義務(wù)的轉(zhuǎn)化形態(tài)。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任與法定義務(wù)直接相關(guān)，違反法定義務(wù)恰恰是承擔(dān)法律責(zé)任的前提。一是義務(wù)模式。設(shè)定礦業(yè)環(huán)境義務(wù)的主要功能在于為義務(wù)主體提供一個行為模式，它指引義務(wù)主體必須作出一定的行為或不作出一定的行為。二是行為事實。從礦業(yè)環(huán)境行政違法的實質(zhì)來看，所指涉的就是一種關(guān)于行政義務(wù)的違法行為,在一般意義上是將違法行為理解為主體的行為與行政法律規(guī)范或行政法律精神相悖離的一種行為方式。三是責(zé)任后果。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的功能在于保障、督促、強制義務(wù)主體履行其義務(wù)；通過處罰制裁方式，教育義務(wù)主體和其他人能夠及時履行自己的義務(wù)；只有將責(zé)任的分擔(dān)明確和落實下來，相關(guān)的礦業(yè)環(huán)境權(quán)利才能得以維護，行政職能部門的權(quán)力才能受到制約。從礦業(yè)環(huán)境行政制度的邏輯層面來看，礦業(yè)環(huán)境行政義務(wù)內(nèi)容的設(shè)定是制度的關(guān)鍵。

（二）礦業(yè)環(huán)境行政法主體的義務(wù)

應(yīng)通過礦業(yè)立法明確礦業(yè)關(guān)系人在環(huán)境保護方面的系列義務(wù)。自上世紀(jì)70年代以來，許多礦業(yè)發(fā)達國家修改礦業(yè)法時，將礦業(yè)環(huán)境保護義務(wù)作為修改的重要內(nèi)容。《波蘭地質(zhì)和采礦法》修改于1994年，修改中將礦業(yè)環(huán)境保護作為“特別”義務(wù)進行規(guī)定。澳大利亞、加拿大以及法國等國家的礦業(yè)法，主要不是礦產(chǎn)物權(quán)配置的財產(chǎn)法，幾乎是一部關(guān)于礦業(yè)環(huán)境保護的義務(wù)和權(quán)利法。我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》僅在第32條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)定，防止污染環(huán)境”。這一僅有的宣示性規(guī)定，沒有為礦業(yè)環(huán)境行政主體提供行為模式，則無所謂相應(yīng)的法律責(zé)任。礦業(yè)立法為礦山企業(yè)和公權(quán)力政府明確礦業(yè)環(huán)境保護的義務(wù)，是環(huán)境利用的必然趨勢。

作為礦山企業(yè)，保護礦業(yè)環(huán)境的義務(wù)源自企業(yè)社會責(zé)任。應(yīng)當(dāng)強調(diào)，社會責(zé)任屬于義務(wù)范疇，而不應(yīng)在法律責(zé)任之列。認(rèn)為“環(huán)境法律責(zé)任是指由法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)必須承擔(dān)的保護環(huán)境合理使用資源的社會責(zé)任”[4]。這種將社會責(zé)任和法律責(zé)任混為一談的現(xiàn)象是一種理論誤解，必須將兩者嚴(yán)格區(qū)別才能明晰企業(yè)環(huán)境義務(wù)的起源。企業(yè)在市場的經(jīng)濟人理性決定企業(yè)應(yīng)以股東利潤最大化為目的，企業(yè)在社會的公民身份決定企業(yè)應(yīng)以社會福利最大化為目的。在企業(yè)雙重目的下，企業(yè)履行社會責(zé)任是“企業(yè)公民”應(yīng)盡的義務(wù)，而保護礦業(yè)環(huán)境是企業(yè)社會責(zé)任的中心內(nèi)容。礦山企業(yè)在礦業(yè)開發(fā)中的任何一個環(huán)節(jié)，包括礦產(chǎn)勘查、可行性研究、礦山設(shè)計和建設(shè)、采礦和選礦冶煉、礦山閉坑等都會不同程度地造成礦業(yè)社區(qū)的環(huán)境污染和破壞。那么，礦業(yè)開發(fā)的每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)具體明確環(huán)境保護義務(wù)，而不只是抽象或籠統(tǒng)地做出規(guī)定。各個環(huán)節(jié)的環(huán)境保護義務(wù)，以一定的表現(xiàn)形式連貫起來，形成整體的義務(wù)制度。其一，環(huán)境影響評價或報告書制度。事前的環(huán)境影響評價，作為預(yù)防減輕環(huán)境污染的基本手段,得到了許多行業(yè)的廣泛采用,并作為公權(quán)力政府準(zhǔn)許進入市場的主要內(nèi)容。許多國家或地區(qū)的礦業(yè)立法對此都作了規(guī)定。礦山企業(yè)在獲得市場進入審批前，應(yīng)將開發(fā)的相關(guān)環(huán)境影響及其保護措施提交政府部門作為審查批準(zhǔn)的重要事項。其二，開發(fā)經(jīng)營計劃制度。進行礦產(chǎn)采掘作業(yè)的規(guī)模、方式等與環(huán)境的關(guān)系，物料或廢料的儲存儲放對環(huán)境的預(yù)期影響和保護，固體廢物棄置和氣體排放的標(biāo)準(zhǔn)，與毗鄰地區(qū)的環(huán)境影響及其要求等事項，在開發(fā)計劃中均應(yīng)做出科學(xué)安排。礦山企業(yè)在這些計劃中，應(yīng)明確提出避免或最大限度減輕對礦業(yè)環(huán)境不利影響的措施。其三，閉坑不免責(zé)制度。礦業(yè)管理實踐表明,礦業(yè)活動結(jié)束后的環(huán)境恢復(fù)是礦山環(huán)境治理中的一個突出問題。礦山企業(yè)終止時，應(yīng)專門規(guī)定環(huán)境保護責(zé)任不因礦山企業(yè)的終止而免除。未取得礦業(yè)環(huán)境進入許可證的礦山不得進入市場開發(fā)，應(yīng)同樣規(guī)定，礦業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)未能達到開發(fā)計劃要求的不能準(zhǔn)許退出市場?！恫ㄌm地質(zhì)和采礦法》第29條規(guī)定：撤銷或終止并不能豁免礦山企業(yè)在環(huán)境保護方面應(yīng)負(fù)的責(zé)任。最后，環(huán)境恢復(fù)保證金制度。礦業(yè)環(huán)境恢復(fù)保證金制度在許多國家施行,一些發(fā)達國家如美國、加拿大、澳大利亞、法國等明確規(guī)定礦山企業(yè)應(yīng)實行礦業(yè)環(huán)境恢復(fù)義務(wù)的保證金制度。企業(yè)所交保證金的數(shù)量、作用及其處置等，以契約形式固定下來；礦山企業(yè)履行了礦地恢復(fù)義務(wù),政府將退還所提交的保證金；否則,政府可將所提交的保證金雇用他人完成礦地恢復(fù)工作。

作為公權(quán)力行政主體，在礦業(yè)開發(fā)中應(yīng)當(dāng)為了公眾利益而履行管制義務(wù)。其義務(wù)起源于“公共信托”理論，為了公眾利益而彌補市場的缺陷，代表社會公眾承擔(dān)保護和管理礦業(yè)環(huán)境的義務(wù)，一般稱為政府的社會管制。主要是通過政府部門對礦山企業(yè)進入市場時的事前管制、進入市場后的事中監(jiān)督以及對某些開發(fā)行為的事后處置等組成全過程的控制體系。并以一系列的管制形式表現(xiàn)出來：其一，礦業(yè)環(huán)境的規(guī)劃管理制度。礦業(yè)環(huán)境保護規(guī)劃是環(huán)境公共決策在一定時間和地點方面的具體安排，是礦業(yè)環(huán)境管理者對一定時期內(nèi)礦業(yè)環(huán)境保護目標(biāo)和措施所作出的規(guī)定，是改善礦業(yè)開發(fā)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、防止生態(tài)破壞的重要措施。其主要目的，是在未來所要進行礦業(yè)開發(fā)的同時保護好礦業(yè)環(huán)境，做到經(jīng)濟發(fā)展與社會福利的協(xié)調(diào)。目前為止，我國還沒有形成一個礦業(yè)環(huán)境規(guī)劃的模式。應(yīng)當(dāng)在礦業(yè)開發(fā)的礦區(qū)，按礦業(yè)環(huán)境保護規(guī)劃的功能、目標(biāo)、方案、設(shè)計、實施以及實施的保證等作出全面規(guī)劃；其二，施行礦業(yè)特許權(quán)授予制度。礦山企業(yè)設(shè)立并進入市場前，需按照法定標(biāo)準(zhǔn)和要求提供利用生態(tài)環(huán)境保護和礦業(yè)健康安全等方面的相關(guān)資料，證明其具備保護和恢復(fù)礦業(yè)環(huán)境的水平及能力；政府部門審查礦山企業(yè)可能具備的水平及能力，對于符合法定要求和標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)準(zhǔn)許進入礦業(yè)開發(fā)市場。這種以健康安全、環(huán)境保護為主要內(nèi)容的市場準(zhǔn)入制度，一般稱為特許權(quán)授予，是礦業(yè)發(fā)達國家的通行做法，也是政府為了公眾環(huán)境以及健康安全而進行事前管制的一種最有效率的安排。最后，政府部門經(jīng)常性檢查、監(jiān)督制度。通常要求政府部門對于進入市場的礦山企業(yè)，對特許權(quán)授予范圍內(nèi)關(guān)于礦業(yè)環(huán)境保護的內(nèi)容、目標(biāo)、措施、時間表和恢復(fù)成本估計等進行檢查和監(jiān)督。對礦業(yè)開發(fā)進行監(jiān)督管理，應(yīng)成為政府部門的基礎(chǔ)性工作。并且，明確政府監(jiān)督、檢查和處置礦山企業(yè)利用環(huán)境問題的權(quán)力邊界，防止政府部門的不作為和亂作為現(xiàn)象。

礦山企業(yè)與政府部門雙方，就礦業(yè)環(huán)境保護義務(wù)以協(xié)議的方式固定下來，給予自已一種行為的約束和給予對方一種行動的預(yù)期。以契約方式約定雙方在有關(guān)礦業(yè)環(huán)境保護活動中的義務(wù)和權(quán)利，屬礦業(yè)環(huán)境行政合同。以合同形式明確并強調(diào)義務(wù)，是礦業(yè)發(fā)達國家治理環(huán)境的一種新型手段，得到了較廣泛的應(yīng)用。礦業(yè)環(huán)境行政合同，是政府利用市場的方式而改變傳統(tǒng)的命令式一種行政思路；能在礦業(yè)環(huán)境行政合同的訂立和履行中既保護行政相對人的權(quán)利又注重保護公共環(huán)境利益，以致于真正發(fā)揮出治理和改善礦業(yè)環(huán)境的作用。因此，應(yīng)建立起我國礦業(yè)環(huán)境行政合同制度。

二、界定違反礦業(yè)環(huán)境行政義務(wù)的責(zé)任

礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任在于承擔(dān)不利的后果，沒有礦業(yè)環(huán)境行政法律義務(wù)的明確就不存在法律責(zé)任。但是有了明確的法律義務(wù)規(guī)范，還需要進一步厘清和歸類應(yīng)當(dāng)?shù)姆韶?zé)任內(nèi)容，諸如礦業(yè)環(huán)境行政違法行為、違法主體以及歸責(zé)原則等都有待于學(xué)術(shù)界的探索。

（一）礦業(yè)環(huán)境行政違法行為

礦業(yè)環(huán)境行政義務(wù)作為行為模式只是一種靜態(tài)的規(guī)范，由義務(wù)規(guī)范到承擔(dān)不利后果的責(zé)任之間，以動態(tài)的違法行為作為媒介才能形成責(zé)任的結(jié)果。礦業(yè)環(huán)境行政違法行為，是指行為人違反相關(guān)行政法律規(guī)范的外在表現(xiàn)，包括積極地作為和消極地不作為兩種方式。對于這一抽象的含義，必須探討其中的一些關(guān)鍵要素，以便形成共識。

礦業(yè)環(huán)境行政違法行為，必須是在環(huán)境管理方面違反了礦業(yè)行政法律規(guī)范，以此區(qū)別于構(gòu)成民事責(zé)任和刑事責(zé)任的違法行為。實踐中的行為比較復(fù)雜，往往一個行為違反多個法律規(guī)范。比如，2010年7月3日，紫金礦業(yè)銅濕法廠9100立方米廢水泄漏污染了整個汀江流域，僅汀江的棉花灘庫區(qū)死魚近190萬公斤，汀江流域的居民因泄漏污染而不敢喝汀江的水和吃汀江的魚，泄漏事故發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣賳T延遲一個多星期后才向社會通報事故的發(fā)生[5]。這一起全國知曉的重大礦業(yè)污染行為，觸犯了多方面的法律規(guī)范，包括了民事、刑事和行政等方面的法律義務(wù)，屬于違反多重法律義務(wù)的行為。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任、刑事懲罰責(zé)任以及行政處罰責(zé)任，從而導(dǎo)致法律責(zé)任的競合。

這說明，礦業(yè)環(huán)境法律責(zé)任是由多種特定的法律責(zé)任組合而成的，而不是單一或孤立的責(zé)任形式。多種責(zé)任形式同時存在，使得同一違法行為違反多個環(huán)境法律規(guī)范而產(chǎn)生責(zé)任的競合。責(zé)任競合是義務(wù)規(guī)范競合的表現(xiàn)，同一行為違反多個義務(wù)規(guī)范而符合多重責(zé)任的要件構(gòu)成，導(dǎo)致刑事、行政、民事環(huán)境法律責(zé)任并存。這主要是出于礦業(yè)環(huán)境法的應(yīng)然性立法目的，從民法、刑法以及行政法等各個層面和多個方向?qū)Νh(huán)境權(quán)利進行全面有效的立法保護。全方位保護以致于法律責(zé)任競合，是礦業(yè)法淵源的特點。因為礦業(yè)法關(guān)系到公共利益以及礦產(chǎn)物權(quán)，這在淵源上就不可能是一部礦產(chǎn)物權(quán)法，而是以社會管制為主的公法，這是我們必須重新認(rèn)識的。

根椐礦業(yè)環(huán)境法律責(zé)任公法性特點，解決礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的競合，重點從兩個方面關(guān)注：一是行政責(zé)任與刑事責(zé)任的競合。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任與相應(yīng)環(huán)境刑事責(zé)任都是懲罰性質(zhì)類型的，并且以國家公權(quán)力保護環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生的法律后果，因而行政處罰與刑罰競合的可能性較大。在責(zé)任認(rèn)定中，采用“并行適用”的處斷原則解決。但是，對環(huán)境違法行為進行雙重處罰應(yīng)有明確的法律依據(jù)，而且在有必要時才給予雙重制裁；二是行政責(zé)任與民事責(zé)任的競合。礦業(yè)的環(huán)境行政責(zé)任與環(huán)境刑事責(zé)任競合，前者是懲罰性責(zé)任而后者是補償性責(zé)任，兩者應(yīng)當(dāng)注重合理銜接。根椐我國《侵權(quán)責(zé)任法》及其相關(guān)法律安排，兩種責(zé)任依法同時認(rèn)定，但施行礦業(yè)環(huán)境民事責(zé)任優(yōu)先的原則。例如紫金礦業(yè)在汀江污染責(zé)任的承擔(dān)中，應(yīng)優(yōu)先保證養(yǎng)魚戶死魚的民事賠償?shù)轿缓蟛拍軐嵤┬姓P款。

（二）礦業(yè)環(huán)境行政違法主體

礦業(yè)環(huán)境行政義務(wù)內(nèi)容廣泛，違反法律的主體也是多元的。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任，屬于礦業(yè)環(huán)境行政法律關(guān)系主體因違反法律義務(wù)而承擔(dān)的法律后果，不利后果的承擔(dān)者就是違反法定或約定義務(wù)的行為主體。關(guān)于行政責(zé)任主體或行為主體，學(xué)術(shù)界一直有較大的爭議：認(rèn)為行政責(zé)任主體指行政主體或行政相對人，或者這兩方面都屬于主體范疇[6]。其實，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體就是礦業(yè)環(huán)境行政管理關(guān)系的法律主體，礦業(yè)環(huán)境行政管理關(guān)系中的違法行為者就是礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體。這與刑事責(zé)任主體的劃定標(biāo)準(zhǔn)沒有區(qū)別，不應(yīng)對礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體作出其他的限制。因此，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體，與礦業(yè)環(huán)境行政義務(wù)主體相對應(yīng)，是指礦業(yè)環(huán)境管理的行政主體、行政管理相對人以及與礦業(yè)環(huán)境相關(guān)聯(lián)的第三方。

礦業(yè)環(huán)境管理的行政主體理所當(dāng)然是責(zé)任主體。但是，礦業(yè)環(huán)境管理的行政主體有待進一步明確。雖然義務(wù)主體即責(zé)任主體，但是必須明確界定礦業(yè)行政管理部門與環(huán)境行政管理部門兩者之間的義務(wù)或職責(zé)。按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，環(huán)境行政管理部門是責(zé)任主體。然而，礦業(yè)領(lǐng)域有其特殊性，就是進行環(huán)境保護和健康安全管制的市場準(zhǔn)入的職權(quán)主體，是礦業(yè)行政管理部門而不是環(huán)境行政管理部門。如果讓環(huán)境行政管理部門成為責(zé)任主體，則職權(quán)與職責(zé)不對稱，這就必然導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。例如，紫金礦業(yè)發(fā)生泄漏污染事故并延遲向社會通報，其中一個重要原因就是行政主體的行政義務(wù)和責(zé)任界定不清。因此，應(yīng)在《環(huán)境保護法》與《礦業(yè)法》的銜接上就兩者的責(zé)任予以科學(xué)界定。除此之外還應(yīng)考慮到，礦業(yè)環(huán)境行政職能機關(guān)是擁有抽象權(quán)力主體，具體權(quán)力則以公務(wù)員或相關(guān)成員具體實施。因而，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任應(yīng)在抽象的行政職能機關(guān)和公務(wù)員這二者之間進行內(nèi)部分配，具體執(zhí)法人員的違法行為由抽象的行政機關(guān)主體對外承擔(dān)責(zé)任，具體執(zhí)法人員只承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任。

礦山企業(yè)屬于行政相對人，應(yīng)當(dāng)成為礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體，礦山企業(yè)負(fù)責(zé)人和其他個人是違法行為的直接責(zé)任承擔(dān)者。還應(yīng)當(dāng)提出，礦業(yè)環(huán)境管理的行政主體與行政相對人以外的第三方，也應(yīng)納入礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體范疇。在礦業(yè)開發(fā)過程中，應(yīng)當(dāng)重點限制礦山企業(yè)一方的行為，以此保護礦業(yè)社區(qū)成員的利益。但是為了維護市場秩序的需要，在礦山企業(yè)尊重和支持礦業(yè)社區(qū)利益的同時，礦業(yè)社區(qū)與礦業(yè)相關(guān)聯(lián)他人負(fù)有不干涉礦山企業(yè)開發(fā)經(jīng)營的義務(wù)。礦業(yè)社區(qū)相關(guān)聯(lián)成員，成為礦業(yè)環(huán)境行政主體與礦山企業(yè)以外相關(guān)聯(lián)的第三方：礦業(yè)環(huán)境行政主體、礦山企業(yè)與第三方共同組成礦業(yè)環(huán)境保護共同體。可以說，將相關(guān)聯(lián)的第三方作為礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任主體，有利于系統(tǒng)化地維護礦業(yè)環(huán)境及各方正當(dāng)權(quán)益。

（三）礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的歸責(zé)原則

礦業(yè)環(huán)境法律責(zé)任的歸責(zé)原則與其他行業(yè)的根本區(qū)別，在于不是普遍實行過錯歸責(zé)原則。這主要是根據(jù)礦業(yè)環(huán)境保護的特殊性和分配正義的原則，決定了礦業(yè)環(huán)境法律責(zé)任可實行無過錯責(zé)任歸責(zé)原則。環(huán)境方面的民事侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定也突破了傳統(tǒng)的過錯原則，不論其行為在主觀上是否有過錯，一旦造成了損害結(jié)果就承擔(dān)民事法律責(zé)任。在礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任構(gòu)成中，應(yīng)分別予以認(rèn)定[7]。對于環(huán)境行政主體而言，實行無過錯原則：只要主體的行為客觀上違反了礦業(yè)環(huán)境行政法律規(guī)范，就應(yīng)追究其環(huán)境行政責(zé)任，而不問其主觀上是否存在過錯；對于礦山企業(yè)而言，實行推定過錯原則：客觀上違反了環(huán)境行政法律規(guī)范，礦山企業(yè)又不能舉出足以推翻違法的證據(jù)，則推定礦山企業(yè)承擔(dān)主觀過錯責(zé)任；相關(guān)聯(lián)第三方實行過錯原則：客觀上違反了環(huán)境行政法律規(guī)范，如果主觀上沒有故意和過失，則不承擔(dān)環(huán)境行政法律責(zé)任。

（四）礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的承擔(dān)方式

按照公共委托理論以及政府職能要求，各級政府應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護的義務(wù)主體，對其轄區(qū)內(nèi)的礦業(yè)環(huán)境影響承擔(dān)管制責(zé)任。但是，由于現(xiàn)行礦業(yè)法沒有具體規(guī)定政府在礦業(yè)環(huán)境保護方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任、以什么方式承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致地方政府很難履行礦業(yè)環(huán)境保護義務(wù)，甚至干預(yù)礦業(yè)環(huán)境的保護,一個重要因素就是法制不完備。當(dāng)?shù)V業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和礦業(yè)環(huán)境保護的沖突頻繁而激烈時，因政府存在市場競爭主體的傾向以及政績的追求，而不自覺地選擇經(jīng)濟增長優(yōu)先和環(huán)境讓位的模式。我國礦業(yè)環(huán)境保護方面存在礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任制度的缺口，為礦業(yè)立法指出了補缺的任務(wù)，著重考慮礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)方式的設(shè)定。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)方式，不同于財產(chǎn)賠償責(zé)任方式和限制人身自由責(zé)任方式，是多種責(zé)任承擔(dān)的綜合性形式，包括以人身的方式承擔(dān)責(zé)任、以財產(chǎn)的方式承擔(dān)責(zé)任和以行政法特有的方式承擔(dān)責(zé)任等。礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任承擔(dān)方式是多層面的：警告或嚴(yán)重警告、記過、記大過等行政處分，警告、吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰。

三、礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的實現(xiàn)

礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的實現(xiàn)，是指礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任認(rèn)定以后在市場活動中以具體行為實施的過程，即違反礦業(yè)環(huán)境法律規(guī)范的行為得到了實際追究，受害的權(quán)利得到了恢復(fù)和填平。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的合理設(shè)定，是礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任實現(xiàn)的前提和依據(jù)，而礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的實現(xiàn)則是合理設(shè)定環(huán)境行政責(zé)任的根本目的；所設(shè)定的礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任不能夠在現(xiàn)實市場活動中得以有效實現(xiàn),那么所設(shè)定的法律責(zé)任只是紙上的規(guī)范而顯得毫無意義,最終對環(huán)境法制建設(shè)造成嚴(yán)重后果。從法律的特性及其調(diào)控功能的整體社會關(guān)系來看,規(guī)制市場企業(yè)及其政府組織的行為，僅由法律通過確定人們的權(quán)利、權(quán)力及義務(wù)界限來指明行為方向或者行為模式是不夠的,還在于國家權(quán)力機關(guān)借助于公共權(quán)力實際地追究違法者責(zé)任的懲罰效果，才能預(yù)示著人們都會依照法律指明的方向行事。因此，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的設(shè)定與實現(xiàn)所形成的邏輯關(guān)系，可以看出礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的實現(xiàn)在整個礦業(yè)法制建設(shè)中的意義和作用。

但是，這個重要作用還沒有引起學(xué)術(shù)界和司法實踐的重視。這些年來,盡管國家不斷加大相關(guān)立法力度，在許多方面已基本實現(xiàn)了礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任追究制的有法可依狀態(tài),甚至還規(guī)定了民事責(zé)任、刑事責(zé)任以及行政責(zé)任的法律責(zé)任體系，但違法不究的現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重，特別是在礦業(yè)環(huán)境行政違法領(lǐng)域顯得更加突出。從事實上看，不少礦山企業(yè)的開發(fā)給當(dāng)?shù)氐V業(yè)社區(qū)環(huán)境造成難以挽救的后果。這種結(jié)局的普遍存在,其主要原因之一是礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任在我國市場活動中不能充分和有效地實現(xiàn)。主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，缺失礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的追究結(jié)果，主要是應(yīng)當(dāng)追究而沒有追究。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任追究主體對應(yīng)當(dāng)追究環(huán)境行政法律責(zé)任的違法信息收集不足，不能通過所獲信息證明行為的違法性，讓違法者繞過該礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的追究,從而使既定的環(huán)境行政法律責(zé)任形同虛設(shè)；另一方面，背離礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任設(shè)定與落實的正當(dāng)目的,應(yīng)當(dāng)追究的環(huán)境行政責(zé)任沒有得到全部追究。這種情形主要是不能依法追究,對行政違法行為作了責(zé)任追究,但是，避重就輕而讓責(zé)任主體承擔(dān)明顯輕微的法律責(zé)任，或者相反，背離違法事實及其具體情節(jié)而讓責(zé)任主體承擔(dān)明顯超重的法律責(zé)任，從而未能有效實現(xiàn)國家設(shè)定礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的功能和目的[8]。

為此，根椐法律責(zé)任實現(xiàn)的規(guī)律，需要構(gòu)建礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的執(zhí)法機制，以保障礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的有效實現(xiàn)。其一，提高執(zhí)法水平。礦業(yè)環(huán)境行政主體執(zhí)法力量、能力和手段等，應(yīng)達到甚至超過實現(xiàn)相應(yīng)礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的水平。多數(shù)礦山企業(yè)建在比較偏遠(yuǎn)的山區(qū)，監(jiān)督機關(guān)需要更多人力、經(jīng)費和時間去獲取違法信息等，才能及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政違法行為和有效追究違法者的礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)不斷強化礦業(yè)環(huán)境行政主體的組織和協(xié)調(diào)關(guān)系、收集與運用信息、治理和處置違法行為等系列能力；其二，進行體制改革。礦業(yè)法治體制是礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任實現(xiàn)的工具，需要進一步改革完善政治體制、司法體制等才能有效實現(xiàn)礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任。理順礦業(yè)環(huán)境行政管理部門與礦業(yè)管理部門之間的分工，明晰礦業(yè)管理部門在礦產(chǎn)資源物權(quán)管理與市場管制方面的職能，設(shè)置礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的行政認(rèn)定、行政復(fù)議以及行政訴訟的救濟體系；其三，建立公眾參與機制。社會公眾尤其是礦業(yè)社區(qū)居民，對礦業(yè)環(huán)境違法行為進行檢舉、揭發(fā)和控告等，可以彌補行政職能機關(guān)的管制缺陷。通過民眾的力量保障礦業(yè)環(huán)境行政法律責(zé)任的實現(xiàn)，既是社會管理主體多元化的創(chuàng)新方向，也是公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求。對于礦業(yè)社區(qū)公民，為保護自己的生態(tài)環(huán)境而應(yīng)當(dāng)參與處置礦業(yè)環(huán)境違法行為。公眾參與的關(guān)鍵，在于發(fā)展民間環(huán)境自治組織，組成集體行動才能對市場礦山企業(yè)和公權(quán)力政府進行有效監(jiān)督。對于礦業(yè)環(huán)境行政管理主體的責(zé)任認(rèn)定和實現(xiàn),應(yīng)當(dāng)形成監(jiān)督行政執(zhí)法者的機制，可由監(jiān)督者發(fā)現(xiàn)和揭露行政不作為或亂作為，而不應(yīng)完全依靠行政救濟機關(guān)或者司法機關(guān)的力量。應(yīng)當(dāng)看到，構(gòu)建礦業(yè)管理系統(tǒng)的監(jiān)督體系是礦業(yè)改革的重要內(nèi)容。

四、結(jié) 語

礦業(yè)環(huán)境保護，應(yīng)從民事以及行政等方面設(shè)定保護義務(wù)，并完善相關(guān)法律責(zé)任。礦業(yè)法修改時，至少應(yīng)設(shè)專章規(guī)定礦業(yè)環(huán)境的保護，待條件成熟時可制定《礦業(yè)環(huán)境保護法》。

在行政保護方面，限制礦山企業(yè)利用環(huán)境的行為以保護相關(guān)第三方的利益，這種限制意味著，礦山企業(yè)將被迫放棄他們不愿放棄的收入，以便讓相關(guān)第三方得到；這種收入的改變是效率與公平的統(tǒng)一，為了社會公平就必然減損礦山企業(yè)的效率。礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的構(gòu)建與實現(xiàn)，集中于限制礦山企業(yè)利用環(huán)境的行為。

市場經(jīng)濟人為追求利益的最大化，會對預(yù)期違法收益和預(yù)期違法成本的影響因素進行效率分析，礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)考慮礦山企業(yè)違法這一決策動因。礦業(yè)立法應(yīng)以提高執(zhí)法效率為目的改革，應(yīng)注意在礦業(yè)環(huán)境行政責(zé)任的構(gòu)建中考慮制裁率，使制裁效果正確反映違法行為人的預(yù)期違法成本[9]。

問題是，利益集團對于制度變遷的成本大于收益時會阻礙改革，政府在經(jīng)濟增長的效率優(yōu)先原則下不愿意看到礦山企業(yè)減損利益。那么，限制礦山企業(yè)的管制者和接受限制的礦山企業(yè)都缺乏變革的動力。在這種情況下，必須依靠政治體制改革以及民眾參與。

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