浙江創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制的思考

舒 暢

（北京語(yǔ)言大學(xué)國(guó)際商學(xué)院，北京 100083）

黨的十八大報(bào)告提出：“要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?！?城鄉(xiāng)一體化是社會(huì)發(fā)展到一定階段后的必然趨勢(shì)，是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。

一、浙江城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀

自上世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，浙江在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，明確提出了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)和要求。近幾年隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的深入和政府的有力推動(dòng)，浙江在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)上取得很大進(jìn)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程走在全國(guó)前例。

（一）城鄉(xiāng)空間格局不斷優(yōu)化

新世紀(jì)以來(lái)，浙江農(nóng)村人口不斷向城市和中心鎮(zhèn)集聚，城鄉(xiāng)人口的空間分布不斷優(yōu)化。主要表現(xiàn)為大中小城市人口集聚作用明顯增強(qiáng)，小城鎮(zhèn)成為農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要載體。據(jù)第六次全國(guó)人口普查資料，2010年全省常住人口比2000年增長(zhǎng)16.4%，居住在城區(qū)的人口增長(zhǎng)55.6%，占常住人口的比重提高9.0個(gè)百分點(diǎn)，居住在鎮(zhèn)區(qū)的人口增長(zhǎng)42.3%，占常住人口的比重提高4.0個(gè)百分點(diǎn)。居住在鄉(xiāng)村的人口下降11.4%，占常住人口的比重下降13.0個(gè)百分點(diǎn)。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，全省人口的城鎮(zhèn)化率迅速提高，2000年以來(lái)，城鎮(zhèn)化率以平均每年1.2個(gè)百分點(diǎn)的速度遞增。2012年全省城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.2%，比2000年提高14.5個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化水平的提高，逐步形成了城市現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)空間形態(tài)。

（二）農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化進(jìn)程較快

2000年以來(lái)的十多年是浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化最快的時(shí)期之一，重要的標(biāo)志是農(nóng)村勞動(dòng)力從業(yè)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化進(jìn)程加快。2000年農(nóng)村48.1%的勞動(dòng)力以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，到2012年，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重下降到25.3%，另外近四分之三的勞動(dòng)力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其中農(nóng)民工占農(nóng)村勞動(dòng)力的55%左右。

（三）城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小

2012年，浙江農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到14552元，是2000年的3.42倍，年均增長(zhǎng)10.8%，收入水平已連續(xù)28年位居全國(guó)各省區(qū)首位。收入增長(zhǎng)主要得益于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后工資性收入的持續(xù)較快增長(zhǎng)。2012年農(nóng)村居民人均工資性收入7860元，是2000年的3.93倍，年均增長(zhǎng)12.1%，工資性收入占純收入的比重由2000年的47.0%提高到2012年的54.0%，對(duì)純收入增長(zhǎng)的平均貢獻(xiàn)率達(dá)到56.9%。工資性收入的較快增長(zhǎng)，不僅優(yōu)化了農(nóng)村居民的收入來(lái)源，也使一直呈擴(kuò)大趨勢(shì)的城鄉(xiāng)居民收入差距得到了改善。2007-2012年，浙江城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入之比由2.49∶1縮小到2.37∶1。

（四）農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)走在全國(guó)前列

在本世紀(jì)初，浙江在全國(guó)率先全面實(shí)施了農(nóng)村低保政策，2003年以來(lái)，又率先在全國(guó)開(kāi)展了為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障。2009年起在全國(guó)率先建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，凡是年滿60周歲、未享受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體離休、退休、退職待遇和職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的城鄉(xiāng)有戶籍的老年人，按規(guī)定享受政府提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。在城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系不斷健全的同時(shí)，參保人數(shù)大幅增加，保障水平逐步提高，養(yǎng)老保障基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。2012年末，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)1332萬(wàn)人，參保率超過(guò)90%，參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)639.3萬(wàn)人，被征地農(nóng)民基本生活保障做到“應(yīng)保盡保”。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)參合率為97.7%，人均籌資標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到482.5元，新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例達(dá)到72.1%。

二、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的制度障礙

作為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，浙江在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面作了很大努力，并走在全國(guó)前列，但城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中還存在著一些亟待解決的問(wèn)題。

（一）城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工收入差距擴(kuò)大

就業(yè)為民生之本，但在現(xiàn)有的戶籍制度下，農(nóng)民工卻難以獲得與勞動(dòng)付出相應(yīng)的報(bào)酬，導(dǎo)致農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者報(bào)酬差距不斷擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，2000-2012年，城鎮(zhèn)就業(yè)者平均每月勞動(dòng)報(bào)酬從1165元增加到4341元，農(nóng)民工的月平均報(bào)酬從908元增加到2445元，年均分別增長(zhǎng)11.6%和8.6%。城鎮(zhèn)就業(yè)者平均報(bào)酬與農(nóng)民工平均報(bào)酬之比從1.28∶1擴(kuò)大到1.78∶1。戶籍制度形成的勞動(dòng)者報(bào)酬差距，主要體現(xiàn)在勞動(dòng)者就業(yè)機(jī)會(huì)不均。近幾年我國(guó)啟動(dòng)了戶籍制度改革，但這些改革只是解決了部分已在城市就業(yè)農(nóng)民工的戶口問(wèn)題，卻沒(méi)有賦予他們與城市勞動(dòng)者平等就業(yè)的權(quán)利。老一代農(nóng)民工大多只能在建筑、家政、環(huán)衛(wèi)和服務(wù)性等行業(yè)從事勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)報(bào)酬低的工作，新生代農(nóng)民工大多在個(gè)體私營(yíng)企業(yè)和各類(lèi)服務(wù)性行業(yè)中從業(yè)。制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、建筑業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)、住宿餐飲業(yè)是外出農(nóng)民工進(jìn)入人數(shù)最多的行業(yè)，占到外出農(nóng)民工總數(shù)的80%以上，但這五個(gè)行業(yè)的收入均低于城鎮(zhèn)在職職工平均工資。而工資水平較高的金融、電力、信息、教育、公共管理和社會(huì)組織行業(yè)等收入較高的行業(yè)，基本上是非農(nóng)業(yè)戶籍職工。因此，戶籍差異導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工的行業(yè)差異，這是影響城鄉(xiāng)勞動(dòng)者收入差距最重要的因素。戶籍制度對(duì)勞動(dòng)報(bào)酬的影響，除了進(jìn)入高收入行業(yè)機(jī)會(huì)不均等因素外，還存在著同一單位不同報(bào)酬的現(xiàn)象，據(jù)對(duì)全省城鎮(zhèn)住戶調(diào)查資料的分析測(cè)算，2012年城鎮(zhèn)個(gè)體或私營(yíng)企業(yè)被雇者平均每月工資收入2952元，其中非農(nóng)業(yè)戶籍職工收入3151元，農(nóng)業(yè)戶籍職工收入2375元，兩者收入之比為1.33∶1。

（二）農(nóng)民享受的公共服務(wù)水平低

社會(huì)一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展最重要的價(jià)值趨向和理念。它要求城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化，確保城鄉(xiāng)居民在居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療和文化衛(wèi)生等方面享受同樣待遇，最大限度地縮小城鄉(xiāng)差別，使高度發(fā)展的物質(zhì)文明與精神文明達(dá)到城鄉(xiāng)共享。由于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)投入不足，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)資源差別巨大。從教育看，由于農(nóng)村教育設(shè)施落后和師資力量不足，農(nóng)村居民文化素質(zhì)偏低。據(jù)第六次人口普查，2010年浙江15歲及以上鄉(xiāng)村人口文盲率達(dá)10.28%，比同齡城市人口高6.92個(gè)百分點(diǎn)；從醫(yī)療衛(wèi)生看，農(nóng)村醫(yī)療網(wǎng)點(diǎn)少、水平低、設(shè)施差的問(wèn)題普遍存在；從社會(huì)保障看，盡管農(nóng)村養(yǎng)老保障基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)參合接近100%，但保障水平不高，與城鎮(zhèn)就業(yè)者存在較大差距。此外，圖書(shū)館、體育館、影劇院等公共文化設(shè)施也都主要集中于縣城以上的城鎮(zhèn)，農(nóng)村即使有少量分布，其設(shè)施的規(guī)模、檔次等也無(wú)法與城鎮(zhèn)相比。

（三）土地制度導(dǎo)致農(nóng)民利益受損

城鄉(xiāng)人口自由遷徙，城市人口社區(qū)化和農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化中不可缺少的重要內(nèi)容。這意味著城鄉(xiāng)居民流動(dòng)和居住不受戶籍限制，享有同等權(quán)利。但實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口一體化，如何處置農(nóng)民的承包地和宅基地是一大難點(diǎn)，城鄉(xiāng)接軌最難的也是城鄉(xiāng)土地制度的接軌。按現(xiàn)行的土地制度，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，不能買(mǎi)賣(mài)、不能抵押，看上去似乎是財(cái)產(chǎn)，但是不具有資產(chǎn)性和可變現(xiàn)。同時(shí)隨著土地資源的減少，以往城鎮(zhèn)化建設(shè)的模式將難以為繼。因此，如果農(nóng)村土地制度不改革，城鄉(xiāng)一體化的路子將越走越窄。

三、對(duì)策建議

城鄉(xiāng)一體化是社會(huì)發(fā)展到一定階段后的必然趨勢(shì)，我國(guó)城鄉(xiāng)一體化之路是漫長(zhǎng)的，城鄉(xiāng)一體化的根本出路是走統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之路，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。當(dāng)務(wù)之急是破除城鄉(xiāng)發(fā)展障礙、創(chuàng)新機(jī)制。

（一）加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革進(jìn)程

一是建立全國(guó)統(tǒng)一的以身份證管理為主的一元戶籍制度是城鄉(xiāng)一體化的前提。近幾年來(lái)，我國(guó)不斷探索戶籍制度改革之路，并出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。今年6月26日召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議提出，我國(guó)將全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革，除了全面取消戶籍登記中的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分外，重點(diǎn)應(yīng)解決已在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口待遇問(wèn)題，建議讓他們?cè)趧趧?dòng)用工、保障性住房和社會(huì)保障等方面享有城鎮(zhèn)居民的同等權(quán)利。

（二）建立以農(nóng)民利益為核心的土地制度

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化不能犧牲農(nóng)民的利益，要同步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，重點(diǎn)是弱化農(nóng)用地所有權(quán)，強(qiáng)化土地物權(quán)。以法律的形式固化農(nóng)民對(duì)土地的永久使用權(quán)，同時(shí)建立市場(chǎng)化的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押制度，并以農(nóng)民自愿為前提，堅(jiān)決杜絕以行政手段強(qiáng)征土地。也可以逐步嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地規(guī)劃、登記和管理制度，形成城鄉(xiāng)居民平等的土地權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)民的住房、宅基地應(yīng)該與城鎮(zhèn)住房一視同仁。

（三）加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支持力度

長(zhǎng)期以來(lái)，由于公共財(cái)政投入的不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重落后于城市。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、縮小城鄉(xiāng)差距，當(dāng)務(wù)之急是加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支持力度?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)的交通、供水、供電、通信、文化娛樂(lè)、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用設(shè)施建設(shè)。社會(huì)事業(yè)方面，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的教育培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者素質(zhì)。