西方公共行政理論中效率與民主的博弈

盧曉蕊

（河南商業(yè)高等專科學(xué)校 思想政治理論教學(xué)部，河南 鄭州 450044）

迄今為止，西方公共行政理論的發(fā)展可以分為傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)四個階段，在其中貫穿著一條永恒的主線：效率與民主的關(guān)系。效率與民主在博弈中隨時而變、此消彼長，在一定時期各領(lǐng)風(fēng)騷。傳統(tǒng)公共行政理論以效率原則為主導(dǎo)價值、最高標(biāo)準(zhǔn)，民主幾乎被擠出公共行政的研究領(lǐng)域；新公共行政則高舉社會公平與民主的大旗，效率退居次席；在新公共管理階段，效率原則以經(jīng)濟(jì)學(xué)與私人企業(yè)管理學(xué)理論為依托，在擴(kuò)充內(nèi)涵后以“績效標(biāo)準(zhǔn)”的面目東山再起；新公共服務(wù)理論則以民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會模型、組織人本主義和組織對話理論為基礎(chǔ)，在批評新公共管理理論中使民主的價值又卷土重來。

一、傳統(tǒng)公共行政理論：效率至上

西方公共行政學(xué)的傳統(tǒng)是以效率為目標(biāo)開始的，威爾遜在其1887年的行政學(xué)開山之作《行政學(xué)之研究》中明確提出：“行政學(xué)研究的目的，在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作，以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！盵1]自威爾遜以來，效率原則一直是傳統(tǒng)公共行政追求的核心價值和最高標(biāo)準(zhǔn)，是“行政科學(xué)的大廈得以建立起來的價值基礎(chǔ)”，[2]而根據(jù)政治——行政二分法，民主則被劃為政治學(xué)的研究領(lǐng)域。

傳統(tǒng)公共行政理論的一系列代表人物，如泰勒、韋伯、懷特、古利克等人的理論或思想，無不充滿著為了追求效率目標(biāo)而謀求科學(xué)化、技術(shù)化的努力。如泰勒的科學(xué)管理理論的宗旨就是要“以最快的速度達(dá)到最高的效率”。[2]同樣，在韋伯的官僚制理論那里，以專業(yè)分工、層級結(jié)構(gòu)和非人格為基本特征的官僚制體制之所以被設(shè)計出來，也正是為了在“合理——合法”權(quán)威的基礎(chǔ)上，使組織更有效地實現(xiàn)效率目標(biāo)。古利克更是旗幟鮮明地宣稱：“在行政科學(xué)中（無論是公共行政，還是私人行政），基本的‘善’就是效率?！适切姓芾淼膬r值尺度中的頭號公理。”[3]

關(guān)于如何提高效率，以泰勒為代表的科學(xué)管理學(xué)派認(rèn)為關(guān)鍵因素是方法與技術(shù)，主張通過不斷試驗，從實踐中不斷改進(jìn)管理方法與技術(shù)，不斷提高行政效率。韋伯的官僚制理論則從行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計合理性著眼，認(rèn)為行政效率的關(guān)鍵在于從事行政管理工作的各部門、各成員之間的協(xié)力與合作。而以法約爾、古利克為代表的功能學(xué)派則認(rèn)為行政效率的獲得，關(guān)鍵在于行政管理的各項功能的高效以及它們之間的合理搭配。

盡管這一時期的學(xué)者并沒有完全忽視民主的價值，如威爾遜曾呼吁美國應(yīng)該力求通過一門新的科學(xué)來使它的共和、民主憲政臻于完善；韋伯也指出，官僚體制化和民主化一般具有更加經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)。[2]但是在效率至上的背景下，“相對于結(jié)構(gòu)、控制和效率的關(guān)注，對民主的職責(zé)的關(guān)注雖然并非沒有，但是處于后排的位置?！盵4]

二、新公共行政：尋求社會公平與民主的價值

自20世紀(jì)40年代起，傳統(tǒng)公共行政這種過分注重效率，忽視民主等價值因素的做法，開始不斷遭到批評。如羅伯特·達(dá)爾在《公共行政的三個問題中》指出，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把價值因素排除在學(xué)科研究的范圍之外，追求不考慮價值因素的效率標(biāo)準(zhǔn)在事實上是做不到的。沃爾多也指出：主流行政學(xué)的弊端之一，就體現(xiàn)在它過于重視對行政效率的追求，而忽視了民主、公正等其他價值。[5]此外，沃爾多還認(rèn)為雖然效率概念本身不是價值，但只有在價值觀念的框架內(nèi)，才是一個有用的概念，因為并不是有效達(dá)到“任何”目的都是合乎需要的。

1968年，沃爾多、弗雷德里克森等人在美國西拉丘茲大學(xué)的明諾布魯克會議中心召開了一次學(xué)術(shù)會議，會議的論文于1971年以《走向一種新公共行政：明諾布魯克觀點》的書名結(jié)集出版，標(biāo)志著新公共行政理論的誕生。新公共行政理論的基本立論是：政治與行政二分法是不切實際的，公共行政不僅僅是執(zhí)行政策的工具，還應(yīng)擔(dān)負(fù)廣泛的社會責(zé)任，需要通過積極回應(yīng)社會公眾的需求而實現(xiàn)公共行政的民主政治責(zé)任和義務(wù)。新公共行政理論一改傳統(tǒng)公共行政效率至上的基本原則，高舉起社會公平與民主的大旗，將效率置于民主的價值之下。

首先，新公共行政在傳統(tǒng)公共行政的目標(biāo)中加入了社會公平這一價值目標(biāo)。傳統(tǒng)公共行政關(guān)注如下的兩個問題之一：一是效率，即如何在可供利用資源的條件下提供更多更好的服務(wù)；另一個是經(jīng)濟(jì)，即如何消耗更少的資源而保持特定的服務(wù)水平。新公共行政則增加了這樣一個問題：這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會公平，這種觀點實際上意味著行政人員不能是價值中立的，他們必須擔(dān)負(fù)起對社會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

其次，新公共行政理論強(qiáng)烈關(guān)注民主的價值，主張民主行政，并以此作為新公共行政的“學(xué)術(shù)識別系統(tǒng)”。馬克·霍哲認(rèn)為“明諾布魯克會議與新公共行政所認(rèn)識到最為顯著的價值觀有社會公平、代表性、響應(yīng)、參與和社會責(zé)任感”，[6]而代表性、響應(yīng)、參與和社會責(zé)任感正是民主價值在公共行政中的具體體現(xiàn)?！吧鐣健敝攸c強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會機(jī)會；“代表性”關(guān)注政府是否真正代表了公眾，公眾對政府決策的影響程度有多大；“響應(yīng)性”要求政府更多地關(guān)注公眾的需要，積極回應(yīng)公眾的需求；“參與”尋求的是在組織機(jī)構(gòu)事務(wù)和公共政策的形成過程中，鼓勵所有公共管理者的參與；“社會責(zé)任感”則要求公共管理者要有道德意識，要以公眾利益為準(zhǔn)繩，履行它們的誓言和民事責(zé)任。新公共行政理論一直緊緊圍繞著上述民主價值而展開，直到1988年，第二次明諾布魯克會議討論的重點仍是：公眾需要與可用資源的不平衡以及資源如何被用來解決社會問題；行政官員通過在他們的工作中采用民主的過程去保護(hù)民主和推動民主的作用。[6]

三、新公共管理：“3E”的績效標(biāo)準(zhǔn)

從20世紀(jì)70年代末80年代初開始，西方各國政府為了擺脫財政、管理和信任危機(jī)，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人企業(yè)管理理論為依托，掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動，并催生了新公共管理理論。新公共管理理論主張摒棄公共服務(wù)由官僚組織壟斷的供給模式，在公共行政中引入市場機(jī)制和私營部門的管理技術(shù)、管理手段，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中的顧客導(dǎo)向，注重結(jié)果勝于規(guī)則，以建立一個低成本高效率的政府。

陳振明教授在國外許多學(xué)者對新公共管理描述的基礎(chǔ)上將新公共管理的范式特征概括為八個方面：（1）強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理。（2）明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估。（3）項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理。（4）提供回應(yīng)性服務(wù)。（5）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化。（6）競爭機(jī)制的引入。（7）采用私人部門管理方式。（8）管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。[7]從這八項基本特征不難看出，新公共管理實際上是一種管理主義取向，而管理主義的取向也必然是效率主義取向，英國學(xué)者E·費利耶（Ewan Felie）曾把新公共管理的效率取向歸納為“效率驅(qū)動模式”。他認(rèn)為，這種模式代表了將私人部門管理方法和技術(shù)引入到公共部門的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私營部門一樣以提高效率為核心。美國學(xué)者戴維·奧斯本所主張的“企業(yè)家政府”也是意在政府官員應(yīng)當(dāng)像企業(yè)家那樣，用企業(yè)家精神去有效率地運作政府。

傳統(tǒng)公共行政理論將行政效率僅定位于行政系統(tǒng)本身，這是一種內(nèi)部效率。與此不同，新公共管理理論首先關(guān)注的是行政系統(tǒng)與外部的關(guān)系，即外部效率，然后才是行政系統(tǒng)內(nèi)部的效率。新公共管理理論首先努力劃定政府與市場、政府與第三部門之間的效率優(yōu)勢范圍，主張政府只有在自己的效率優(yōu)勢范圍內(nèi)進(jìn)行活動才真正是有效率的；否則，不論政府自身的效率有多高，政府活動都是一種浪費。其次，新公共管理突破了傳統(tǒng)公共行政的機(jī)械效率原則，而代之以“三E”（Economy、Efficiency、Effectiveness即經(jīng)濟(jì)、效率、效果）標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)了從“效率優(yōu)位”向“績效優(yōu)位”的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)公共行政的機(jī)械效率原則相比，“三E”的效率原則最主要的是增加了“效果”這個標(biāo)準(zhǔn)，開始重視行政管理活動“對誰有效率”這一問題。這一點連同市場機(jī)制的引入以及顧客至上、結(jié)果導(dǎo)向等原則的采用，使公民對政府提供的服務(wù)有了選擇權(quán)，改變了公民的純粹被動地位，從而使新公共管理具有了一定的民主意蘊。這樣，在汲取了民主價值中的一些符合自身需要的有益因素后，效率原則以績效標(biāo)準(zhǔn)的面目取代民主重新在公共行政中占據(jù)了主導(dǎo)價值地位。

四、新公共服務(wù)：民主的回歸

盡管新公共管理把效率的內(nèi)涵由機(jī)械效率、內(nèi)部效率擴(kuò)展至服務(wù)效率、外部效率有一定的民主意蘊，但其本身畢竟是一種強(qiáng)調(diào)效率與工具理性的管理主義。正因為如此，新公共管理理論遭到了不少學(xué)者和實踐家的激烈批評，他們對新公共管理的效率與工具理性表示出了深深的擔(dān)憂，認(rèn)為如果公共行政過分強(qiáng)調(diào)對效率和工具理性的追求，就會無暇顧及公共利益、公民權(quán)利、政治參與、社會責(zé)任等根本價值和目的，只是淪為一種執(zhí)行和管理的工具，從而無力擔(dān)負(fù)起捍衛(wèi)公共行政的“公共性”和民主政治價值的責(zé)任。在這類對新公共管理的批評中，美國學(xué)者羅伯·B·特丹哈特和珍妮特·V·丹哈特的新公共服務(wù)理論漸成體系。

新公共服務(wù)理論以民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會模型和組織人本主義和組織對話理論為基礎(chǔ)，提出了七個觀點，對新公共管理進(jìn)行了批評：（1）服務(wù)而非掌舵。公共行政官員的作用不應(yīng)當(dāng)像新公共管理理論所主張的那樣，定位在“掌舵”上，而應(yīng)當(dāng)將公民放在第一位，把合適的參與者聚攏在一起進(jìn)行磋商和談判，以共同尋求解決問題的方案，從而將自己的角色由公共服務(wù)的供給者轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)節(jié)者、協(xié)調(diào)者，甚至是裁決者，以幫助公民表達(dá)和實現(xiàn)他們的共同利益。（2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。政治家、公共行政官員通過協(xié)商的過程找到解決問題的方案并不重要，這只是一個副產(chǎn)品，重要的是要將公民和他們共同置于廣泛的對話和協(xié)商中，以建立集體的、共享的公共利益觀念。（3）戰(zhàn)略地思考，民主地行動。公共行政官員要確保政府對公眾是開放的，可以通過與公眾的協(xié)商和對話這種集體努力和協(xié)作的過程，敏感地對公眾的需求做出響應(yīng)，最有效地、最負(fù)責(zé)任地將符合公共需要的政策和計劃執(zhí)行下去，以實現(xiàn)政府服務(wù)于公民、為公民權(quán)創(chuàng)造機(jī)會的宗旨。（4）服務(wù)于公民而不是顧客。由于“顧客”的需求具有不平等性、短期性和自私性，因此公共行政官員不應(yīng)當(dāng)首先或者專門回應(yīng)“顧客”的需求，而應(yīng)當(dāng)鼓勵更多的人履行他們作為“公民”的責(zé)任和義務(wù)，然后積極地回應(yīng)“公民”的需求和呼聲。（5）責(zé)任并不是單一的。公共行政官員的責(zé)任，不僅僅是訴諸市場機(jī)制的力量，像企業(yè)家那樣實現(xiàn)效率和回應(yīng)性，他們也應(yīng)該關(guān)注公共利益、憲法和法令、社會價值觀、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和民主準(zhǔn)則等一系列制度和標(biāo)準(zhǔn)。（6）重視人而不只是生產(chǎn)率。如果只關(guān)注組織個體成員的利益，而不能同時關(guān)注他們的價值觀，那么對他們的控制將會以失敗告終，因此公共行政要在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運作，只有這樣，才更有可能獲得成功。（7）超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。公共行政官員應(yīng)該在思想上認(rèn)識到，他們并不是公共項目和公共資源的擁有者，而是應(yīng)當(dāng)作為公共資源的管家、公共組織的管理人、公民權(quán)和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑和街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者來服務(wù)于公民。

可以看出，新公共服務(wù)所強(qiáng)烈關(guān)注的是公民權(quán)利、公共利益、社會責(zé)任等民主行政的核心價值，而效率則被置于這些民主價值之下。被新公共管理的效率和工具理性所排擠的民主價值在新公共服務(wù)這里又重新回歸。盡管與新公共管理相比，新公共服務(wù)的理論體系尚不成熟，但它卻從一個側(cè)面提醒我們，“在民主社會里，當(dāng)我們思考治理制度時，對民主價值的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中?！盵8]

五、結(jié) 語

在以上西方公共行政理論發(fā)展的四個階段中，新公共行政由于缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終落地生根；新公共服務(wù)盡管被不少學(xué)者看作是新公共管理的一種替代模式，但與新公共管理相比卻并不成熟。而傳統(tǒng)公共行政與新公共管理在理論上則相對成熟，影響較大。可以說在效率與民主的博弈中，效率取向在總體上稍占上風(fēng)，而新公共行政與新公共服務(wù)更像是對以效率取向為原則傳統(tǒng)公共行政和新公共管理不要偏離民主軌道、忽視民主社會基本價值的忠告。

實際上，在西方公共行政的發(fā)展過程中，效率與民主、責(zé)任、公平等價值取向從來都是交叉存在的，只是在一定階段有所側(cè)重。效率與民主二者對公共行政來說均具有不可或缺的價值，任何偏廢其一的做法都是錯誤的。拋棄了民主價值為指導(dǎo)的效率是無意義的效率，而拋棄了效率為依托的民主也必將是低水平的民主。盡管由于效率與民主之間的矛盾性使公共行政在一定時期根據(jù)社會狀況把其中一個價值至于另一個之上，甚至過分強(qiáng)調(diào)“此”而忽視“彼”；但它們之間的統(tǒng)一性卻要求我們在公共行政的研究中努力尋求二者之間的契合點，“效率優(yōu)位”或“民主優(yōu)位”只是一種過程，而目的則是實現(xiàn)效率與民主的最大融合與相互促進(jìn)。

[1] 羅伯特·丹哈特.公共組織理論[M].北京:華夏出版社,2002.

[2]夏書章.行政管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社.廣州:中山大學(xué)出版社,2003.

[3]ROBERT A.DAHL.The Science of Public Administration:Three Problems[C]∥in Classics of Public Administration.Moore Publishing Company inc,2000.

[4]羅伯特·丹哈特.公共組織理論[M].北京:華夏出版社,2002.

[5]張康之.公共行政學(xué)[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2002.

[6]馬克·霍哲,張夢中.新公共行政:尋求社會公平與民主價值[J].中國行政管理,2001,(2).

[7]陳振明.評西方的“新公共管理”范式[J].中國社會科學(xué),2000,(6).

[8]羅伯·B·特丹哈特,珍妮特·V·丹哈特.新公共服務(wù):服務(wù)而非掌舵[J].中國行政管理,2002,(10).