我國(guó)服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的理念定位與實(shí)現(xiàn)路徑

孫國(guó)良，殷文潔

(鐵道警察學(xué)院，河南鄭州 450053）

我國(guó)服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的理念定位與實(shí)現(xiàn)路徑

孫國(guó)良，殷文潔

(鐵道警察學(xué)院，河南鄭州 450053）

服務(wù)型警務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，是當(dāng)前為應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)變化而提出的警務(wù)改革新模式，服務(wù)型警務(wù)的建設(shè)關(guān)系到我國(guó)警務(wù)改革的方向和公安事業(yè)的未來發(fā)展。建設(shè)服務(wù)型警務(wù)要從理念上明確公安工作的“服務(wù)”屬性、“引導(dǎo)”職能、“公平”和“效率”相統(tǒng)一的價(jià)值取向以及法治行政、民主行政和責(zé)任行政等價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。服務(wù)型警務(wù)的建設(shè)路徑主要有變革組織結(jié)構(gòu)、合理界定職能、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、健全監(jiān)督機(jī)制和制定科學(xué)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。

服務(wù)型警務(wù);警務(wù)改革;公安行政管理模式

當(dāng)前，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，由利益矛盾而引發(fā)的社會(huì)沖突不斷加劇，社會(huì)治安問題日益嚴(yán)重，如多發(fā)的群體性事件、突發(fā)的公共安全事件、多樣的暴力犯罪活動(dòng)等，這給我國(guó)傳統(tǒng)的警務(wù)模式提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而我國(guó)傳統(tǒng)警務(wù)模式自身也呈現(xiàn)出了效率低下、反應(yīng)遲緩和管理被動(dòng)等特點(diǎn)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。為了解決這一問題，我國(guó)在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下提出建設(shè)服務(wù)型警務(wù)的設(shè)想，希望從管理理念和管理方法上對(duì)傳統(tǒng)的警務(wù)模式進(jìn)行根本性的變革，提高公安機(jī)關(guān)的管理效能。服務(wù)型警務(wù)是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，以提高公安工作的整體效能和服務(wù)水平為中心，以全面建設(shè)小康和社會(huì)主義和諧社會(huì)為目標(biāo)，以提供公共安全服務(wù)為內(nèi)容的公安行政管理方式［1］。如何建設(shè)好服務(wù)型警務(wù)，本文嘗試從服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的理念和實(shí)現(xiàn)路徑兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

一、服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的理念定位

理念是主體在反思包括自身在內(nèi)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)的基礎(chǔ)上形成的，關(guān)于事物性質(zhì)、定位、價(jià)值取向及價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式的綜合性觀念［2］。正確的理念會(huì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，而錯(cuò)誤的理念會(huì)阻礙社會(huì)的發(fā)展。服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的理念是建設(shè)服務(wù)型警務(wù)的藍(lán)圖，關(guān)系到服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的方向和質(zhì)量。因此，要想厘清我國(guó)服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的思路，就必須在觀念上明確服務(wù)型警務(wù)的性質(zhì)與定位、價(jià)值取向及價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式。

(一)服務(wù)型警務(wù)的性質(zhì)與定位

服務(wù)型警務(wù)是當(dāng)前我國(guó)警務(wù)改革的一種實(shí)踐模式，其中“服務(wù)”一詞指出了警務(wù)改革應(yīng)具備的本質(zhì)屬性，這主要區(qū)別于傳統(tǒng)公安機(jī)關(guān)“統(tǒng)治型”和“管理型”的警務(wù)模式。在“統(tǒng)治型”的警務(wù)模式中，權(quán)力的運(yùn)行向度是自上而下的，強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使對(duì)象對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從，人治化的管理特征表現(xiàn)得尤為突出，這在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的警務(wù)實(shí)踐中多有體現(xiàn);在“管理型”的警務(wù)模式中，權(quán)力的運(yùn)作方向仍是自上而下的，公安機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的行使雖然是以為民服務(wù)為宗旨，但對(duì)效率的過分追求在一定程度上掩蓋了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中服務(wù)公眾的本質(zhì)屬性。服務(wù)型警務(wù)正是在革除傳統(tǒng)警務(wù)模式的弊端和適應(yīng)民主行政、法治行政需要的前提下產(chǎn)生的。服務(wù)型警務(wù)強(qiáng)調(diào)權(quán)力的行使要以滿足社會(huì)公眾的需求為目的，以公平、公正為準(zhǔn)則，積極主動(dòng)地提供公共服務(wù)，合理地行使公共權(quán)力，這與傳統(tǒng)警務(wù)模式有著質(zhì)的區(qū)分。服務(wù)型警務(wù)的“服務(wù)”屬性決定了該模式不是對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)模式的簡(jiǎn)單修正或補(bǔ)充完善，而是對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)模式的根本性變革和超越。

服務(wù)型警務(wù)的定位主要是指職能定位。從對(duì)服務(wù)型警務(wù)的性質(zhì)分析來看，提供公共安全服務(wù)是服務(wù)型警務(wù)的基本職能。但當(dāng)前的警務(wù)環(huán)境日益復(fù)雜和充滿不確定性，單純地依靠公安機(jī)關(guān)提供公共安全服務(wù)已遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)公共利益的需要，例如反恐和犯罪預(yù)防，這些都要求公安機(jī)關(guān)之外的社會(huì)組織或公眾參與到現(xiàn)代警務(wù)活動(dòng)之中。那么，公安機(jī)關(guān)的職能也就不能僅限于傳統(tǒng)的單純提供公共安全服務(wù)的角色定位上，而是要引導(dǎo)社會(huì)組織或公眾共同參與到社會(huì)管理之中，從而產(chǎn)生共同治理的效果。所以，引導(dǎo)是建設(shè)服務(wù)型警務(wù)的主要內(nèi)容。

(二)服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的價(jià)值取向

在我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的理論探討和實(shí)踐中，有學(xué)者主張借鑒西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為私營(yíng)部門的管理技術(shù)和方法是改革官僚機(jī)構(gòu)弊端的良藥。但從英國(guó)的行政改革實(shí)踐來看，過分地注重技術(shù)和追求效率的價(jià)值取向會(huì)使政府呈現(xiàn)部門化、碎片化的管理特征，無(wú)法有效整合資源，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境。從改進(jìn)效率本身來看，在政府管理中重視技術(shù)的更新和運(yùn)用并非不合理，但政府作為社會(huì)公共利益的代表，其權(quán)力的行使要以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，過分地追求效率可能會(huì)忽視社會(huì)的公共需求。這從當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中部分地方政府為追求政績(jī)而不顧社會(huì)民眾的公共訴求的例子中即可看出。要想從根本上改變傳統(tǒng)管理主義傾向的警務(wù)模式，就必須在價(jià)值取向上作出正確的定位。服務(wù)型警務(wù)建設(shè)要求公安機(jī)關(guān)能夠在公民本位、社會(huì)本位的理念指導(dǎo)下，公平、公正、高效地提供公共安全服務(wù)。該內(nèi)涵包含了兩方面的意思:一是服務(wù)要體現(xiàn)以人為本，以社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo);二是服務(wù)要將社會(huì)公平、公正的價(jià)值取向與效率的價(jià)值取向相融合，在社會(huì)公平、公正的前提下提高服務(wù)效率。所以，在服務(wù)型警務(wù)的價(jià)值取向定位上，應(yīng)堅(jiān)持公平公正與效率相統(tǒng)一，只有這樣才能使服務(wù)型警務(wù)建設(shè)不偏離正確的目標(biāo)和方向。

(三)服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式

如何才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的價(jià)值，這取決于服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。結(jié)合我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的理論總結(jié)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式主要有三個(gè)方面:第一，依法行政。法律是公共意志的體現(xiàn)，它具有公平、正義取向的價(jià)值理性，也有具有明確性、可操作性和起強(qiáng)制規(guī)約作用的工具理性，法律可以有效引導(dǎo)和約束行政權(quán)力的行使，從而使其不被濫用。公安機(jī)關(guān)要想使警務(wù)活動(dòng)的效果體現(xiàn)出公平、公正和效率，就必須堅(jiān)持在法律的框架內(nèi)行使職能，這是服務(wù)型警務(wù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式的基本保障。第二，民主行政。民主行政的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益，基本途徑是社會(huì)公眾的廣泛參與，這種參與不僅體現(xiàn)在民眾向政府進(jìn)行自我訴求的表達(dá)上，而且也體現(xiàn)在民眾對(duì)政府決策過程的參與和對(duì)行政過程的監(jiān)督上，這是糾正違法行政行為和實(shí)現(xiàn)公共利益的重要方式。服務(wù)型警務(wù)建設(shè)要想實(shí)現(xiàn)公平、公正和效率價(jià)值取向的統(tǒng)一，就必須讓社會(huì)民眾參與到日常的決策和執(zhí)法活動(dòng)中，接受民眾的監(jiān)督，及時(shí)糾偏，確保警務(wù)活動(dòng)沿著正確的方向進(jìn)行。需要指出的是，社會(huì)公眾的廣泛參與并非像有些學(xué)者認(rèn)為的會(huì)降低警務(wù)效能，相反，公眾的意見和建議及外在的監(jiān)督作用會(huì)使警務(wù)活動(dòng)的主體更加積極主動(dòng)地追求效率，提高效能。第三，責(zé)任行政。責(zé)任包括客觀責(zé)任和主觀責(zé)任?！翱陀^責(zé)任源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待，但主觀責(zé)任卻根植于我們自己對(duì)忠誠(chéng)、良知、信仰的認(rèn)同。履行行政管理角色過程中的主觀責(zé)任是職業(yè)道德的反映”［3］。一方面，責(zé)任主要是警務(wù)人員的主觀倫理責(zé)任，因?yàn)檫@種責(zé)任“一經(jīng)行為主體認(rèn)同，就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的責(zé)任感，就會(huì)成為自己的內(nèi)心信仰和自覺行動(dòng)”［4］。另一方面，客觀責(zé)任的落實(shí)主要依靠行政個(gè)體之外的監(jiān)督，這種監(jiān)督往往具有被動(dòng)性和難以監(jiān)督到位的特點(diǎn)。所以，責(zé)任行政能否真正實(shí)現(xiàn)在于行政個(gè)體的主觀倫理責(zé)任是否得到落實(shí)。服務(wù)型警務(wù)要求警務(wù)人員能夠積極主動(dòng)提供服務(wù)，并且保證公平、公正和效率的價(jià)值取向，這僅僅依靠客觀責(zé)任的落實(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要通過對(duì)警務(wù)人員主觀倫理責(zé)任的教育，讓其從內(nèi)心認(rèn)可為人民服務(wù)的理念，自覺主動(dòng)地為民眾提供高品質(zhì)的公共安全服務(wù)。

二、服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的路徑

路徑是服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的根本方法和策略的總和，它決定了服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的成效。服務(wù)型警務(wù)優(yōu)于傳統(tǒng)警務(wù)模式的地方在于，它要從根本上解決傳統(tǒng)警務(wù)工作低效、責(zé)任推諉、執(zhí)法過程中的越位和缺位等問題，它涉及當(dāng)前我國(guó)警務(wù)模式的組織變革、職責(zé)界定、隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新和配套制度的完善。鑒于此，我們將服務(wù)型警務(wù)建設(shè)的路徑歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。

(一)內(nèi)部變革

1.組織結(jié)構(gòu)扁平化。這是相對(duì)傳統(tǒng)官僚組織的金字塔形態(tài)而言的，是指組織層級(jí)結(jié)構(gòu)在基本特征不變的情況下，減少組織的中間層次，使基層的行政組織具有更多決策、信息處理權(quán)，自主進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)與合作，自主共享知識(shí)和信息［5］。目前，我國(guó)公安機(jī)關(guān)的組織形態(tài)主要呈現(xiàn)為金字塔式的形狀，信息在上下部門間的傳遞要經(jīng)過多個(gè)層級(jí)，信息傳遞緩慢和信息失真的現(xiàn)象普遍存在，這會(huì)影響公安機(jī)關(guān)的工作效能。而通過減少中間層級(jí)促使組織結(jié)構(gòu)扁平化，不僅可以有效解決信息傳遞遲緩和失真等問題，而且也可以放權(quán)給基層公安機(jī)關(guān)，讓基層公安機(jī)關(guān)在自主性的前提下提供優(yōu)質(zhì)的公共安全服務(wù)。現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，也為組織結(jié)構(gòu)的扁平化提供了現(xiàn)實(shí)條件，使其具備可行性。當(dāng)前我國(guó)的服務(wù)型警務(wù)改革已經(jīng)開始了組織結(jié)構(gòu)扁平化的實(shí)踐嘗試，如吉林遼源撤銷公安分局、派出所而設(shè)立警察署，河南省撤銷公安分局做強(qiáng)派出所等做法，這些實(shí)踐都為服務(wù)型警務(wù)建設(shè)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.職責(zé)界定合理化。提出對(duì)公安機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行界定的觀點(diǎn)，是基于對(duì)當(dāng)前公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中會(huì)時(shí)常出現(xiàn)越位或缺位等問題的考慮。面對(duì)日益繁雜的執(zhí)法事項(xiàng)，公安機(jī)關(guān)由于其職能的過度延伸而表現(xiàn)出疲于應(yīng)對(duì)的態(tài)勢(shì)，原本服務(wù)公眾的舉措?yún)s收到適得其反的效果。1996年，“110”接處警會(huì)議提出了“有警必接、有險(xiǎn)必救、有難必幫、有求必應(yīng)”的“四有四必”原則，而在實(shí)踐過程中公安機(jī)關(guān)的職能無(wú)限擴(kuò)大，工作負(fù)擔(dān)日益沉重，出現(xiàn)了執(zhí)法過程中的越位和缺位等問題。服務(wù)型警務(wù)是在“有限政府”的前提下建設(shè)的，公安機(jī)關(guān)的職能應(yīng)在法定的權(quán)限下行使，在自身的能力范圍內(nèi)逐步拓展。

3.隊(duì)伍建設(shè)正規(guī)化。目前我國(guó)警務(wù)改革面臨的一個(gè)主要問題就是基層警力緊缺，有學(xué)者提出通過增加基層警力或下放警力至基層來解決，但隨著社會(huì)復(fù)雜性和不確定性程度增加，通過增加警力并非解決問題的根本之策。建設(shè)服務(wù)型警務(wù)，提高公安機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的水平，關(guān)鍵在于提高警察的素質(zhì)，這就要求以正規(guī)化建設(shè)為核心，加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)。公安隊(duì)伍正規(guī)劃建設(shè)，不僅要求公安機(jī)關(guān)在組織機(jī)構(gòu)、勤務(wù)機(jī)制、管理方式和勤務(wù)保障等方面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、法制化和科學(xué)化，而且要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)警務(wù)理論和專業(yè)技能的學(xué)習(xí)，通過對(duì)警務(wù)人員的職業(yè)倫理和公共倫理知識(shí)的教育提高其自身素養(yǎng)，增強(qiáng)全面和正確履行職能的能力，努力提高公共安全服務(wù)和社會(huì)管理的水平。

(二)外部變革

1.健全監(jiān)督機(jī)制。責(zé)任實(shí)現(xiàn)程度是衡量服務(wù)型警務(wù)建設(shè)好壞的重要指標(biāo)，雖然通過教育和培訓(xùn)可以實(shí)現(xiàn)警務(wù)人員的主觀倫理責(zé)任，提高他們工作的積極性和履行責(zé)任的主動(dòng)性，但這種實(shí)現(xiàn)責(zé)任的方式并不總是有效的，時(shí)常會(huì)有警務(wù)人員逃避法律和職位賦予他們的責(zé)任，出現(xiàn)不履行責(zé)任的現(xiàn)象，這與我們建設(shè)服務(wù)型警務(wù)的理念是相悖的。因此，建立健全監(jiān)督機(jī)制非常必要。公安機(jī)關(guān)確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督方式主要分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是公安系統(tǒng)內(nèi)部的紀(jì)檢、監(jiān)察和督察，外部監(jiān)督涉及新聞媒體、社會(huì)組織、公眾等力量對(duì)警務(wù)活動(dòng)過程的監(jiān)督。當(dāng)前我國(guó)公安機(jī)關(guān)確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督方式主要是內(nèi)部監(jiān)督，不過從具體實(shí)踐來看，取得的效果并不理想，許多監(jiān)督都流于形式。所以，我們要建立長(zhǎng)效的監(jiān)督機(jī)制，就需要讓社會(huì)公眾充分參與到警務(wù)活動(dòng)的全過程之中，通過事前、事中和事后的監(jiān)督確保警務(wù)人員的責(zé)任落實(shí)。具體的措施有:加大警務(wù)公開力度，以電子警務(wù)建設(shè)為重點(diǎn)，讓社會(huì)公眾最大限度地了解警務(wù)信息;拓展公民參與監(jiān)督的渠道，包括公安決策制定環(huán)節(jié)的評(píng)定、執(zhí)行過程的監(jiān)督和執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估;完善問責(zé)制度，在不斷完善同體問責(zé)制度的同時(shí)，發(fā)揮異體問責(zé)的作用，讓公安行政機(jī)關(guān)之外的監(jiān)督主體充分參與到問責(zé)的過程之中。

2.建立科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制?？?jī)效考核是評(píng)價(jià)公安工作服務(wù)質(zhì)量的最直接和最有效的方法，通過科學(xué)的績(jī)效考核不僅可以找到警務(wù)服務(wù)活動(dòng)中存在的問題，而且還決定著警務(wù)工作的方向。在服務(wù)型警務(wù)建設(shè)中建立科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，必須做到以下四點(diǎn):第一，績(jī)效考評(píng)體系要圍繞實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)來設(shè)計(jì)?？?jī)效考核可以為警務(wù)人員的獎(jiǎng)懲提供依據(jù)，但考核的目的并不是為了獎(jiǎng)懲本身，而是要最終實(shí)現(xiàn)警務(wù)人員為人民服務(wù)的目標(biāo)。第二，績(jī)效考評(píng)要以公眾的滿意度和安全感為主要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。公安工作的服務(wù)對(duì)象就是社會(huì)公眾，公眾的主觀感受和心理承受度更能客觀反映公安工作的服務(wù)成效。同時(shí)，要將警察維護(hù)社會(huì)治安的控制力指標(biāo)作為重要的參考指標(biāo)。它包括警力配備率、快速處警能力、破案率、警務(wù)經(jīng)費(fèi)保障等。第三，科學(xué)的績(jī)效考評(píng)體系應(yīng)體現(xiàn)出差異性。因?yàn)椴煌膷徫慌c警種的職責(zé)和任務(wù)也不盡相同，統(tǒng)一的考核指標(biāo)對(duì)不同的崗位或警種來說并不公平，制定的績(jī)效考核體系應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況體現(xiàn)出差異性。第四，績(jī)效考核不是簡(jiǎn)單的成本—收益核算。公安工作所提供的服務(wù)并非所有都能夠用數(shù)量來衡量的，科學(xué)的績(jī)效考評(píng)體系必須將定性考核與定量考核相結(jié)合，通過綜合分析來確定公安工作服務(wù)的成效。

［1］詹偉，朱云云.試論我國(guó)服務(wù)型公安行政模式的構(gòu)建——兼談?dòng)?guó)當(dāng)代警務(wù)改革對(duì)我國(guó)的啟示［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006，(3).

［2］謝斌.論我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的理念體系［J］.西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012，(3).

［3］［美］特里庫(kù)伯.行政倫理學(xué):實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.74.

［4］程?hào)|峰.責(zé)任論——關(guān)于當(dāng)代中國(guó)責(zé)任理論與實(shí)踐的思考［M］.北京:中國(guó)林業(yè)出版社，1995.14.

［5］丁煌.行政學(xué)原理［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2007.154.

責(zé)任編輯:魏瑞霞

D631

A

1009－3192(2013)05－0104－03

2013－08－05

孫國(guó)良，男，鐵道警察學(xué)院公安管理系助教;殷文潔，女，鐵道警察學(xué)院治安系助教。