外國(guó)人土地所有權(quán)的政治理論角度研究

秦曉靜

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

一、引言

近年來(lái)，外資投入土地激增，為國(guó)際資本經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮作出顯著貢獻(xiàn)，外資流入和海外土地投資在不同方面均促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]407。但是，由于土地特有的社會(huì)和政治特征[2]231，外資土地并購(gòu)在不少國(guó)家引起強(qiáng)烈反響。土地是一國(guó)最基本的自然資源和領(lǐng)土范圍。不少人認(rèn)為，外國(guó)人在他國(guó)獲取和擁有土地，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)上還是政治上，都是土地主權(quán)轉(zhuǎn)移[3]46。為此，很多國(guó)家采取強(qiáng)力措施，對(duì)外國(guó)人土地所有權(quán)加以種種限制，并在外國(guó)人土地獲取方面采取保護(hù)主義手段。當(dāng)該國(guó)民意偏激時(shí)，國(guó)家甚至可以禁止外國(guó)人涉足該國(guó)土地，以平息民眾怨氣。其實(shí)這些做法極大地挫傷了外國(guó)人投資的積極性，阻礙了國(guó)際土地市場(chǎng)的繁榮。

縱觀針對(duì)外國(guó)人土地所有權(quán)的研究，大都集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政治分析重視不夠。這并非由于政治性研究?jī)r(jià)值不大，恰恰相反，政治是制約外國(guó)人土地所有權(quán)的最大限制性障礙。國(guó)際交往中，土地經(jīng)濟(jì)事務(wù)相對(duì)容易談判解決，這在各國(guó)的談判方案中可以得到充分體現(xiàn)。相比之下，政治障礙卻難以移除，成為限制外國(guó)人土地獲取的最大持續(xù)性阻礙。強(qiáng)化土地自由權(quán)，就必須淡化政治影響力。筆者希望通過(guò)政治理論角度分析外國(guó)人土地所有權(quán)及其關(guān)聯(lián)性問(wèn)題。

政治考量是制定外國(guó)人土地所有權(quán)政策的最大因素。和其他資源相比，土地承載國(guó)境，土地所有權(quán)更容易被賦予政治意義。加夫尼(Gaffney)認(rèn)為：“所有者對(duì)其擁有的那部分國(guó)家資產(chǎn)具有支配性，其實(shí)質(zhì)是主權(quán)表達(dá)，等同于排他的國(guó)家政權(quán)?！盵4]383國(guó)家土地資產(chǎn)具有政治意義，只應(yīng)授予國(guó)家公民，可見(jiàn)土地和領(lǐng)土的關(guān)聯(lián)建立在這樣一個(gè)假設(shè)之上：即土地承載領(lǐng)土政治權(quán)。

迄今鮮有學(xué)者對(duì)以上假設(shè)提出質(zhì)疑，蓋因土地和領(lǐng)土的物理重疊性使然。筆者擬對(duì)上述假設(shè)作進(jìn)一步闡述，解析依據(jù)分別為土地法[5-7]、國(guó)際法[8-15]和政治學(xué)理論[16-17]。洛克(Locke)在對(duì)其 “社會(huì)契約論”和“同意學(xué)說(shuō)”進(jìn)行哲學(xué)闡述時(shí)，論述了這一問(wèn)題[18]22-116。需要明確的是私人土地權(quán)和領(lǐng)土是兩個(gè)本質(zhì)不同的概念，分屬不同領(lǐng)域。退一步說(shuō)，即使承認(rèn)某些學(xué)者所秉持的土地和領(lǐng)土存在相關(guān)性的說(shuō)法，在領(lǐng)土對(duì)國(guó)家政權(quán)的支撐作用不斷弱化的今天，這種只要國(guó)家擁有土地所有權(quán)，就可以鞏固國(guó)家獨(dú)立的論點(diǎn)，亦論據(jù)不足。其實(shí)，從古時(shí)到全球化的現(xiàn)代，一直就有政治學(xué)者提出，就對(duì)國(guó)家的支撐作用而言，主權(quán)高于領(lǐng)土[8-19]。

二、土地權(quán)利和領(lǐng)土完整關(guān)系質(zhì)疑

(一) 土地和領(lǐng)土的相關(guān)性

洛克在他的“同意學(xué)說(shuō)”中，首先在哲學(xué)上闡述了土地和領(lǐng)土的聯(lián)系，成為其社會(huì)契約論的基礎(chǔ)[18]22-116。他論述了社會(huì)契約論并提出必須在全體成員的同意下，政治共同體才可以形成和持續(xù)[18]22-116。從個(gè)體到形成共同體，人民不僅要讓渡忠誠(chéng)，而且要讓渡土地；只有人民讓渡土地給國(guó)家，才能構(gòu)建和確定國(guó)家領(lǐng)土。同意有“明示同意”和“默認(rèn)同意”兩種形式之分[19]407。

洛克同意學(xué)說(shuō)的核心是通過(guò)土地管轄權(quán)實(shí)現(xiàn)政治共同體的領(lǐng)土完整性。無(wú)論是明示同意還是默認(rèn)同意學(xué)說(shuō)，領(lǐng)土完整性始終是論證的主題。但是，洛克在土地和領(lǐng)土之間建立聯(lián)系，目的只是為了給出一個(gè)有利前提，順應(yīng)其理論需要[19]417。他并沒(méi)有確切說(shuō)明土地私有權(quán)是如何從政治國(guó)家形成前的“自然狀態(tài)”，以及隨著國(guó)家的出現(xiàn)而發(fā)展成為領(lǐng)土管轄權(quán)的。

土地和領(lǐng)土盡管涉及同一主題，但存在質(zhì)的區(qū)別，分屬不同領(lǐng)域，國(guó)家政權(quán)對(duì)二者的處理方式迥異[19]417。領(lǐng)土屬于公共領(lǐng)域，是支撐國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，所以領(lǐng)土管轄是國(guó)家的首要責(zé)任。土地所有權(quán)是指對(duì)土地的排他性擁有和使用的權(quán)利。根據(jù)定義，土地所有權(quán)包括對(duì)土地的唯一擁有、使用和處分權(quán)，以上要素均沒(méi)有對(duì)土地所有人的政治管轄權(quán)含義。私有土地是形成領(lǐng)土的前件，作為人民讓渡和建立政治管轄的結(jié)果，土地和領(lǐng)土呈現(xiàn)共存關(guān)系；隨著國(guó)際人權(quán)運(yùn)動(dòng)發(fā)展，二者面臨又一次分離的命運(yùn)。土地和領(lǐng)土概念能在一定歷史階段和諧共存，也同樣表明了二者的本質(zhì)區(qū)別，即土地權(quán)代表私有產(chǎn)權(quán)，領(lǐng)土管轄屬于政治權(quán)力的行使范疇。

(二) 領(lǐng)土和國(guó)家地位的相關(guān)性

即使以私有土地和領(lǐng)土管轄存在某種關(guān)系為前提，隨著現(xiàn)代國(guó)家間政治交流和經(jīng)貿(mào)活動(dòng)日益增加，領(lǐng)土范圍對(duì)國(guó)家政治的作用呈弱化趨勢(shì)。一國(guó)對(duì)領(lǐng)土范圍的控制能力，越來(lái)越多地體現(xiàn)在一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家的主權(quán)能力和社會(huì)價(jià)值觀。推理可得，如果領(lǐng)土對(duì)國(guó)家繁榮不再具有顯著作用，那么與領(lǐng)土相關(guān)的土地，也就不會(huì)像從前那樣包含重大政治意義。

國(guó)家組成包括三個(gè)先決要素：確定的領(lǐng)土，穩(wěn)定的人口，唯一的主權(quán)。一般認(rèn)為主權(quán)是核心，決定著一個(gè)國(guó)家的對(duì)內(nèi)管轄權(quán)，以及與他國(guó)交往的國(guó)際能力。從國(guó)際角度看，領(lǐng)土系指僅由某一國(guó)家所擁有的國(guó)土，人口是服從于國(guó)家主權(quán)的人群。以上三個(gè)要素是一個(gè)整體，成為國(guó)家至高權(quán)威的保障。確定的領(lǐng)土范圍和穩(wěn)定的人口是支撐國(guó)家主權(quán)的物質(zhì)條件，而主權(quán)是領(lǐng)土安全和公民福祉的保證。在實(shí)證理論研究中，關(guān)于三個(gè)要素對(duì)國(guó)家政權(quán)的相對(duì)意義爭(zhēng)議頗多。下文將介紹有關(guān)理論，并進(jìn)行綜合形成探討主權(quán)和領(lǐng)土相對(duì)意義的總體框架。

地域主義學(xué)說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家領(lǐng)土是形成現(xiàn)代政治秩序的獨(dú)特基礎(chǔ)。領(lǐng)土不僅確定了人民合法居住的地理空間，而且標(biāo)志著公共認(rèn)同感和集體利益。建立國(guó)家需要通過(guò)人民讓渡忠誠(chéng)，將人們集合成共同體[10]215。雖然國(guó)家間的人民集合方式存在差異，但是所有國(guó)家都以公民身份的名義要求人們忠誠(chéng)[10]228。因此，從地域主義角度來(lái)講，國(guó)家不僅涵蓋國(guó)土邊界，更重要的是所包含的人民成員要素。在新擴(kuò)的國(guó)家涵義下，領(lǐng)土對(duì)維護(hù)國(guó)家權(quán)力是否還和以前一樣舉足輕重值得探討。

領(lǐng)土承載國(guó)家的觀念，同樣受到國(guó)際關(guān)系理論的質(zhì)疑。后者主張，由于各國(guó)能力存在不對(duì)稱性，應(yīng)超越領(lǐng)土局限，拓寬國(guó)家主權(quán)概念范圍[10]220。絕大部分國(guó)際關(guān)系理論的基本前提是：權(quán)力不對(duì)等，造成統(tǒng)治者管轄被統(tǒng)治者的現(xiàn)象。等級(jí)關(guān)系、霸權(quán)關(guān)系，以及他治關(guān)系(heteronymous)是國(guó)際秩序的主要方式[12]170。等級(jí)學(xué)說(shuō)認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)中，由于國(guó)家能力不均衡，迫使一些國(guó)家接受非對(duì)稱指導(dǎo)規(guī)則安排，其結(jié)果是強(qiáng)國(guó)成為超級(jí)大國(guó)，弱國(guó)屈從于強(qiáng)國(guó)[11]194-211。隨著國(guó)力差距拉大，指導(dǎo)變成強(qiáng)令從而形成霸權(quán)[13]。他治關(guān)系學(xué)說(shuō)以要素稟賦不均勻分布為基礎(chǔ)，構(gòu)建概念性框架[14]8-86；它鼓勵(lì)自由貿(mào)易，強(qiáng)調(diào)從全球交換中獲得利益，作為國(guó)家從事跨國(guó)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)[14]8-86。然而，由于貿(mào)易要素分布不均，弱勢(shì)一方比強(qiáng)勢(shì)一方更容易吃虧[20]17-52，強(qiáng)國(guó)仍然可以向弱國(guó)行權(quán)，這與等級(jí)和霸權(quán)關(guān)系極為類似。非洲殖民地國(guó)家和外國(guó)列強(qiáng)的關(guān)系，充分表現(xiàn)了在他治體系下，主權(quán)高于領(lǐng)土的現(xiàn)象。當(dāng)代，非洲國(guó)家已經(jīng)獨(dú)立多年，但仍然嚴(yán)重依賴外國(guó)政治和文化輸入以維持生存。殖民地國(guó)家的領(lǐng)土完整，在抵御外來(lái)列強(qiáng)的政治和文化入侵方面，似乎并沒(méi)有起到什么作用。以上論述表明，主權(quán)高于領(lǐng)土的現(xiàn)象，是國(guó)際力量非對(duì)稱性發(fā)展的必然結(jié)果。在國(guó)際關(guān)系意義上，主權(quán)和領(lǐng)土彼此的影響力存在消長(zhǎng)關(guān)系，這取決于當(dāng)事國(guó)對(duì)內(nèi)和對(duì)外的能力狀況。

三、結(jié)語(yǔ)

以上研究了土地和領(lǐng)土、領(lǐng)土和國(guó)家地位的彼此相關(guān)關(guān)系，對(duì)領(lǐng)土完整和土地所有權(quán)的相互關(guān)系提出了質(zhì)疑。經(jīng)過(guò)論證，這些所謂相互關(guān)系在理論上和實(shí)踐中都存在著種種缺陷。進(jìn)而，國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)一體化的觀念，也一樣削弱了以上所謂的相關(guān)性。在土地和領(lǐng)土方面，資本市場(chǎng)早就實(shí)現(xiàn)了財(cái)富擁有方式多元化，土地對(duì)政治權(quán)利的意義被極大弱化。在領(lǐng)土和國(guó)家地位方面，經(jīng)濟(jì)全球化促使各國(guó)革新其傳統(tǒng)的國(guó)境觀念。這些革新，來(lái)源于各國(guó)希望將國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)深深納入全球經(jīng)濟(jì)體系的意愿。一個(gè)國(guó)家和世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越深入，就越愿意將外國(guó)投資者利益納入政策決策過(guò)程中。簡(jiǎn)言之，經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的持續(xù)一體化，或許就是近年來(lái)維持國(guó)際房地產(chǎn)投資繁榮的主要因素。

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