解讀干部檔案的陽光管理之路

萬輝 朱海濤

近年來，隨著社會監(jiān)督的不斷加強，彈簧年齡、虛假學(xué)歷、注水履歷、不實身份等干部造假問題屢見報道，“三陪女”宣傳部長、“舞女”法官、司機局長、死刑犯開發(fā)區(qū)主任、逃亡嫌犯黨校副校長等造假干部紛紛落馬獲刑，而政壇“神童”“神女”一經(jīng)公示則舉報不斷，見光就死，不僅引起了媒體的高度關(guān)注，也讓業(yè)內(nèi)外人士對加強干部人事檔案陽光管理呼聲如雷。

信息管窺：干部檔案的基本內(nèi)容及制度沿襲

干部檔案也就是人們常說的干部人事檔案，是指由具有干部檔案管理權(quán)的國家機關(guān)、企事業(yè)單位檔案室集中保存的以個人為單位的文字、表格以及其他各種形式的原始記錄，記述和反映檔案主體的學(xué)習(xí)及工作經(jīng)歷、德才水平以及工作表現(xiàn)等材料。

作為一種特殊的信息資源，小小的檔案材料承載著人生的奮斗歷程，濃縮了各個階段的成長軌跡。一般而言，一份完整的干部人事檔案主要由九大類基本元素組成，包括履歷材料，自傳及屬于自傳性質(zhì)的材料，鑒定、考察、考核材料，學(xué)歷、學(xué)位、學(xué)績、培訓(xùn)和評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)的材料，政審材料，加入黨、團組織的材料，獎勵及處分材料，工資福利、職務(wù)任免、參加各種代表會議和出國審查材料，以及其他可供組織參考、有保存價值的材料等。

我國目前沿襲的干部人事檔案管理制度，產(chǎn)生于延安整風(fēng)時期，具有特殊的歷史背景，而現(xiàn)行的人事檔案制度則產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代中期，實行的是嚴格的封閉式管理?！陡刹繖n案工作條例》《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》均明文規(guī)定，“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案”，此舉較好地防范了檔案借閱過程中的人為漏洞。

政策解讀：干部“三齡二歷一身份”必須真實準(zhǔn)確

干部檔案中的“三齡二歷一身份”（即年齡、工齡、黨齡、學(xué)歷、履歷、干部身份）是反映干部基本情況的重要信息，是組織人事部門選拔任用干部的重要依據(jù)。為了確保干部檔案的真實準(zhǔn)確，組織人事部門對“三齡二歷一身份”的認定有著嚴格的標(biāo)準(zhǔn)。

1.關(guān)于出生年月認定。根據(jù)中組部、人事部、公安部《關(guān)于辦理干部（離）休手續(xù)時認定出生日期問題的通知》（組通字［1990］24號）和相關(guān)政策，以檔案中記載的時間為準(zhǔn)。如發(fā)現(xiàn)涂改或填寫兩個以上出生年月的，一般以干部人事檔案中最早形成材料填寫的出生時間為準(zhǔn)，如本人能夠提供原始出生證明的，以原始出生證明為準(zhǔn)，現(xiàn)有戶口或身份證只作參考。對于曾經(jīng)因參軍、參加工作等將年齡改動的，凡再要求改回的，一律不予辦理。

2.關(guān)于參加工作時間認定。招工、招干參加工作的，以招工、招干登記表批準(zhǔn)的參加工作時間為準(zhǔn)。大中專院校畢業(yè)分配參加工作的，以參加工作進編核定時間為準(zhǔn)。大中專院校畢業(yè)后，經(jīng)公開考試錄用參加工作的，以錄用審批表中批準(zhǔn)的時間為準(zhǔn)。部隊轉(zhuǎn)業(yè)或退伍的干部、戰(zhàn)士參加工作時間以批準(zhǔn)入伍的時間為準(zhǔn)。

3.關(guān)于入黨時間認定。黨的十二大以前入黨的，有預(yù)備期的，按當(dāng)時黨章關(guān)于預(yù)備黨員預(yù)備期開始日期的規(guī)定認定。無預(yù)備期的，按上級黨委批準(zhǔn)入黨日期認定。十二大以后入黨的黨員，按支部大會通過其為預(yù)備黨員的日期認定。

4.關(guān)于學(xué)歷認定。以畢業(yè)證和學(xué)校學(xué)籍材料為準(zhǔn)。學(xué)籍材料包括招生管理部門簽發(fā)的報考、錄取審批表與就讀學(xué)校簽發(fā)的畢業(yè)生登記表。材料不全或缺少材料，不承認學(xué)歷，只作為干部學(xué)習(xí)經(jīng)歷。要求更改學(xué)歷的，憑畢業(yè)證、學(xué)位證向所在單位申請，填報干部學(xué)歷變更申請表，經(jīng)所在單位同意、教育主管部門查證、組織人事部門認定，方可確認。

5.關(guān)于履歷認定。主要是學(xué)習(xí)經(jīng)歷和工作經(jīng)歷的認定。學(xué)習(xí)簡歷以小學(xué)為起點，直至最高學(xué)歷，包括參加電大、函大、夜大、職大或自學(xué)考試等學(xué)習(xí)的經(jīng)歷，取得學(xué)位的同樣要一并注明。工作經(jīng)歷從參加工作開始，包括招工、招干、參軍、機關(guān)事業(yè)單位考試錄用等，在同一單位職務(wù)、職稱及部門發(fā)生變化的也是履歷的重要內(nèi)容，因脫產(chǎn)學(xué)習(xí)間斷的，要寫明情況，前后要銜接，不得出現(xiàn)空段，“文化大革命”中因冤、假、錯案間斷的，可表述為“文化大革命”中受沖擊或受迫害。

6.關(guān)于干部身份認定。干部身份的來源包括8種途徑：第一，國家計劃內(nèi)大中專畢業(yè)生（以《派遣證》為標(biāo)志，包括計劃內(nèi)統(tǒng)招、定向、自費、委培）。第二，2001年以前經(jīng)地市級政府人事部門批準(zhǔn)錄用為國家干部的人員（以《錄用干部審批表》為標(biāo)志）。第三，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部（以軍隊任職、轉(zhuǎn)干材料和《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部審批表》為標(biāo)志）。第四，解放前參加革命的擔(dān)任干部職務(wù)的人員（以相關(guān)檔案材料為標(biāo)志）。第五，解放初自然形成的干部（以任職材料為標(biāo)志）。第六，被轉(zhuǎn)為公辦的原民辦教師（以《民辦轉(zhuǎn)公辦審批表》為標(biāo)志）。第七，上世紀(jì)70年代末經(jīng)地方革命委員會批準(zhǔn)招錄的教師（以《教師錄用審批表》為標(biāo)志）。第八，經(jīng)地市級政府人事部門或廳級以上系統(tǒng)人事部門批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為干部的工人（以《工人轉(zhuǎn)干審批表》為標(biāo)準(zhǔn)）。凡是沒有經(jīng)過以上程序的，均不具有干部身份。

問題解析：加強干部檔案信息審核認定

縱觀媒體曾經(jīng)報道過的“三假”干部，無一不是在檔案作假上做足了文章。官至共青團石家莊市委副書記的王亞麗，“除了性別是真的，其身份、年齡、履歷、檔案均涉嫌造假”；騙取江西省吉安地區(qū)行署副專員職務(wù)的周葉，是一名僅有小學(xué)文化程度的農(nóng)民；已經(jīng)當(dāng)上內(nèi)蒙古集寧市市委副書記的郭愛宏，其實只是內(nèi)蒙古某單位一個普通職工；騙得廣東省揭陽市普寧華僑管理區(qū)政法委書記的蔡登輝，實際上只是韶關(guān)市的一個個體老板；曹忠武自從進入國家干部隊伍后，一路作假，僅僅6年時間就當(dāng)上了全國特產(chǎn)經(jīng)濟開發(fā)中心主任，官至正司局級；金華稅案嫌犯史寶月一路逃亡13年，變身“高山青”，竟然當(dāng)上了張家港市委黨校副校長……如果在這些“假干部”的使用過程中對人事檔案進行認真細致的嚴格審核，這些官場丑聞也許就不會發(fā)生！

日常工作中，檔案人員在對干部檔案信息的審核中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)材料不完備和填寫內(nèi)容不規(guī)范。

基礎(chǔ)材料不完備集中反映在四個方面：一是入黨材料不完備。不少干部曾在多個單位工作，但入黨時所在的單位并沒有將他們的入黨申請書、轉(zhuǎn)正申請書等材料放入個人檔案。二是學(xué)歷材料不完備。由于干部取得學(xué)歷的學(xué)校不一樣，各個學(xué)校對入檔材料的要求不同，導(dǎo)致某些干部檔案中的學(xué)歷材料不齊備，且無法補辦。三是工齡材料、工資表不完備。有的干部的工齡材料沒有及時歸檔；由于政策原因，個別工資表中有空白年份，工資資料不齊全。四是表彰及考核資料不完備。對受部隊團以上嘉獎、地方縣處級以上綜合表彰的，相關(guān)資料應(yīng)納入個人檔案，但不少單位對此重視不夠。機關(guān)事業(yè)單位工作人員年度考核表缺失現(xiàn)象更是十分普遍。

填寫內(nèi)容不規(guī)范集中表現(xiàn)在三個方面：一是“三齡兩歷”填寫隨意。個別干部的“年齡越填越小，參加工作時間越填越早，文化程度越填越高”。二是“三齡兩歷”涂改現(xiàn)象較為嚴重。少數(shù)人員檔案涉及出生時間、參加工作時間多處涂改，同一檔案材料前后不一致。三是檔案用紙規(guī)格不一。雖然規(guī)定檔案材料統(tǒng)一使用16開辦公用紙，但現(xiàn)行的公文材料和高等院校印制的學(xué)歷材料絕大部分都是A4紙，直接導(dǎo)致入檔材料大小不一，即使裁剪，也難免出現(xiàn)偏差。

針對上述問題，檔案管理專業(yè)人士結(jié)合工作實踐，提出了干部檔案信息審核認定的“四要訣”，即“嚴”“細”“準(zhǔn)”“慎”。

突出一個“嚴”字。一是實行調(diào)入干部人事檔案審查制和學(xué)歷變更審批制。對擬提拔干部和擬調(diào)入干部先調(diào)檔審核，把“三齡兩歷一身份”作為審查重點，確保在檔材料的真實性。二是嚴格按照有關(guān)規(guī)定，對干部“三齡兩歷”信息進行認定。對已形成的入檔材料，查準(zhǔn)核實后，經(jīng)本人認可，形成認定材料，加蓋檔案部門公章后再裝入本人檔案。三是嚴把歸檔材料收集關(guān)，確保應(yīng)歸檔材料齊全完整。

狠抓一個“細”字。一是對干部人事檔案中記載的“三齡兩歷”信息進行全面、慎重、細致的審查和登記。根據(jù)檔案中的原始記載，反復(fù)核對干部的檔案材料，逐一審核出生日期的記載，發(fā)現(xiàn)有不一致的地方，立刻做好詳細記錄，并認真填寫《干部出生日期需認證人員登記表》。二是把好歸檔材料鑒別關(guān)，做到歸檔材料真實可靠、準(zhǔn)確翔實。對新接收的信息資料，逐頁逐項核對，保證材料完整、齊全、內(nèi)容真實。發(fā)現(xiàn)材料缺少形成日期、本人署名、單位印章等情況的，應(yīng)及時退回補齊手續(xù)再接收。對信息材料凡是有疑問、有差錯的，尤其是成套材料，立即組織調(diào)查，核實清楚。對涂改檔案的，要查清責(zé)任，并對篡改內(nèi)容及時予以糾正。

注重一個“準(zhǔn)”字。一是摸清情況，全面掌握信息認定的標(biāo)準(zhǔn)。對年齡較大、參加工作較早、檔案情況復(fù)雜的干部，除認真審核檔案原始資料外，應(yīng)向相關(guān)單位查找較早的原始材料或證明作為依據(jù)，并及時與本人溝通，綜合分析各種資料，確保萬無一失。二是相互印證，完善資料鑒別制度。對“三齡兩歷”問題加以認真核實，如對年齡的確定可采取檔案中最早的記載、表中的記載和身份證三方統(tǒng)一的原則，對出現(xiàn)前后年齡不一致的情況，可根據(jù)檔案中的最早記載反復(fù)推測，合理排除各種因素，從而確定最終的年齡。

強化一個“慎”字。一是出生日期有一處描筆的，可采取與本人談話核實、填寫“三齡”審核確認登記表、個人簽字、組織認證的程序完成確認工作。二是有一處涂改造成前后記載不一致的，如《入團志愿書》《入學(xué)登記表》或《入伍登記表》等，可反復(fù)核查檔案材料，認真分析邏輯關(guān)系，本著科學(xué)合理的態(tài)度，對此類人員以檔案中出現(xiàn)次數(shù)最多的年齡記載為依據(jù)進行認定。三是多處涂改的，應(yīng)當(dāng)及時與本人見面談話核實，由個人上報出生日期更改情況說明并出具原始戶籍證明，提交組織研究后認定。

信息公開：干部檔案“陽光之路”該怎么走

隨著政府信息公開條例的頒布施行以及公民對知情權(quán)的認知，對干部人事檔案信息進行適度公開的話題愈發(fā)引人矚目，觸目驚心的案例更給我們敲響了“揭開干部檔案神秘面紗”的警鐘。

其實，公開干部人事檔案并非政策禁區(qū)，現(xiàn)在各級黨委對新任用干部都要進行任前公示，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的簡歷在網(wǎng)上也可以隨時查找。事實上，只要對涉密的內(nèi)容加以屏蔽，對包括“三齡兩歷一身份”在內(nèi)的基礎(chǔ)信息對外公開，有百利而無一弊。

筆者認為，就檔案的形成和利用而言，一是要擴大檔案形成程序的透明度，不論是當(dāng)事人自己填寫有關(guān)材料，還是單位或主管人員填寫有關(guān)材料，應(yīng)盡量做到公開透明；二是社會、個人和用人單位之間應(yīng)形成相互監(jiān)督、相互制約的互動機制，嚴格杜絕檔案材料“弄虛作假”或“故意不作為”兩種極端行為，最大限度地保障干部人事檔案內(nèi)容的真實性；三是要履行嚴格的審查手續(xù)，可以設(shè)立人事檔案事務(wù)所等專門的評估機構(gòu)，定期或不定期監(jiān)測人事檔案材料的真實性和合法性，并對個人或單位就材料真假提出的異議做出權(quán)威性鑒定；四是要制定嚴格的處罰措施，對篡改檔案、危害檔案、歪曲事實的行為，給予嚴厲的制裁，并上升到法律層面，依法追究當(dāng)事者的法律責(zé)任。

《公務(wù)員法》明確規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)“具有良好的品行”，應(yīng)當(dāng)“模范遵守憲法和法律”，不得“弄虛作假，誤導(dǎo)、欺騙領(lǐng)導(dǎo)和公眾”?！缎姓C關(guān)公務(wù)員處分條例》第22條規(guī)定，“弄虛作假，誤導(dǎo)、欺騙領(lǐng)導(dǎo)和公眾，造成不良后果的，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分?！?/p>

2012年3月，山西省委組織部出臺了以干部“三齡兩歷一身份”為重點、對擬提拔或調(diào)整干部實行干部任前檔案審核制度，提出對干部本人檔案涂改造假的，追究干部本人責(zé)任；對審核不嚴或違反規(guī)定認定“三齡兩歷一身份”的，追究主管負責(zé)人及相關(guān)人員責(zé)任。此舉進一步表明了組織部門打擊干部人事檔案作假的決心。

筆者呼吁，查處“假干部”，打擊真靠山，讓造假者、護假者受刑獲罪、身敗名裂，還干部檔案的權(quán)威性，實乃當(dāng)務(wù)之急！

（作者單位：江蘇省東臺市北海路8號市人社局）