我國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)探析

劉 璟 孫彩英 高玉斌

一、公共服務(wù)的概念

“公共服務(wù)”這一概念，最早是20世紀(jì)初由法國(guó)人萊昂迪莫提出，在他的《公法的變遷》一書(shū)中指出，“那些事實(shí)上掌握權(quán)力的人并不享有行使公共權(quán)力的某種主觀權(quán)力；恰恰相反，他們負(fù)有使用其手中的權(quán)力來(lái)組織公共服務(wù)，并保障和支配公共服務(wù)進(jìn)行的義務(wù)?！盵1]改革開(kāi)放以后，公共服務(wù)的概念被引入我國(guó)，目前，已被廣泛地使用，但對(duì)于政府公共服務(wù)的范圍與分類(lèi)在理論與實(shí)踐中一直存在爭(zhēng)議。通常的定義為：公共服務(wù)通常是指通過(guò)使用公共資源或公共權(quán)力，由政府部門(mén)提供，政府部門(mén)或政府部門(mén)授權(quán)的事業(yè)單位以及以合同形式外包的社會(huì)組織實(shí)施，由特定區(qū)域和特定群體的公民享受的滿足其基本生活需求，提升生活品質(zhì)和個(gè)人素質(zhì)的非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)。

公共服務(wù)包括基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)兩部分?；竟卜?wù)是指在特定的時(shí)空條件下，政府提供給公民的底線公共服務(wù)，通常包括公共安全、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、環(huán)境保護(hù)、公共信息、文體休閑和科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域；[2]非基本公共服務(wù)是指在特定的時(shí)空條件下，政府給特定的群體高層次的公共服務(wù)。基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，非基本公共服務(wù)可以隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而轉(zhuǎn)化成基本公共服務(wù)。

二、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展情況

西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在20世紀(jì)中后期逐漸發(fā)展起來(lái)，到20世紀(jì)80年代，在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域已經(jīng)得到普遍應(yīng)用，取得明顯的效果，并在實(shí)踐中不斷發(fā)展。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的方式來(lái)促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)成為這些發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展公共服務(wù)工作、提高政府行政能力的有效手段。2010年，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）在《2011—2015年戰(zhàn)略規(guī)劃》中，提出在標(biāo)準(zhǔn)制定中支持公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的需求，將提高支持公共政策的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值作為實(shí)現(xiàn)“全球愿景的十個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)”之一。

近些年，隨著我國(guó)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作得到了國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)化主管部門(mén)的重視，也取得了一些進(jìn)展。

在國(guó)家層面上，2009年國(guó)家出臺(tái)了GB／T 22421—2009《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》系列標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行了規(guī)范，充分發(fā)揮了標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)公共服務(wù)組織的支撐作用。[3]2010年國(guó)家出臺(tái)了《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》（項(xiàng)目編號(hào)：20080392－T－469），并于2010年10月開(kāi)始征求意見(jiàn)。此外，《行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》、《行政服務(wù)中心運(yùn)行規(guī)范》等六項(xiàng)涉及到公共服務(wù)領(lǐng)域的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也已正式立項(xiàng)。

在地方層面上，部分省、市、區(qū)也在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化的嘗試，并取得了一些經(jīng)驗(yàn)，下面提到的具有一定的代表性：

① 陜西省從2008年起開(kāi)始逐步建立養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，經(jīng)過(guò)近4年的探索，目前已經(jīng)涵蓋了基金、稽核、經(jīng)費(fèi)、信息、采購(gòu)、環(huán)境、能源、人力資源、設(shè)備設(shè)施、安全與應(yīng)急等工作領(lǐng)域，共建立標(biāo)準(zhǔn)205項(xiàng)，形成了一套層次清晰、結(jié)構(gòu)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系。[4]

② 山東省新泰市在2005年將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系以及《服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》引入到政府公共服務(wù)領(lǐng)域，建立了以服務(wù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、以服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為核心、以服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)為保障的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。[5]

③北京市東城區(qū)于2009年全力打造國(guó)家級(jí)城市公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)，建立了城市公共服務(wù)總標(biāo)準(zhǔn)體系、13個(gè)示范項(xiàng)目分標(biāo)準(zhǔn)體系和示范窗口、編制完成1 492個(gè)單位內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施了2 468個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，該示范區(qū)被列為國(guó)家級(jí)一類(lèi)試點(diǎn)項(xiàng)目。[6]

三、我國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的問(wèn)題分析

1.服務(wù)供給不均衡

目前我國(guó)的公共服務(wù)供給在不同地域、不同群體之間存在著嚴(yán)重的不均衡狀況，對(duì)于基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)也很難達(dá)成社會(huì)共識(shí)，沒(méi)有形成一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的、完善的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)很多比較模糊，因此造成政府部門(mén)僅著眼于現(xiàn)有工作流程和公共服務(wù)狀況的梳理，不去關(guān)注有效標(biāo)準(zhǔn)的制定和推行，致使很多地區(qū)的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)跟不上社會(huì)發(fā)展，低于公眾對(duì)于基本公共服務(wù)的需求，公共服務(wù)長(zhǎng)期處于不均衡狀態(tài)。

2.管理體制不健全

我國(guó)政府部門(mén)缺乏一套行之有效的標(biāo)準(zhǔn)化管理體制，政府部門(mén)權(quán)力行政的傳統(tǒng)思維模式根深蒂固，在公共服務(wù)當(dāng)中仍然擺脫不了“官本位”的思想，將自己定位為“管理者”的角色，服務(wù)的意識(shí)相當(dāng)?shù)?，因此在開(kāi)展公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作中，難以做到以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，政策制定和執(zhí)行在一定程度上具有隨意性，暗箱操作的行為時(shí)有發(fā)生，管理和服務(wù)工作的透明度較差，其模式和方法得不到公眾的了解和認(rèn)同。

3.保障措施不充分

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的政府部門(mén)一直不把標(biāo)準(zhǔn)化當(dāng)作一項(xiàng)科學(xué)研究工作，而僅僅看作是文件或規(guī)定的編寫(xiě)，對(duì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的定位不夠準(zhǔn)確，因此造成在政策、人才和經(jīng)費(fèi)等方面的保障均有所不足。實(shí)際上公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)人才的素質(zhì)要求很高，除了要掌握標(biāo)準(zhǔn)化方面的知識(shí)外，還需要有相應(yīng)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，了解該領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略以及國(guó)家的相關(guān)政策等，但我國(guó)目前十分缺乏此類(lèi)的專(zhuān)業(yè)化復(fù)合型的人才，而且政府提供的經(jīng)費(fèi)也無(wú)法支持現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)化工作人員進(jìn)行深入的研究。

四、完善我國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的對(duì)策

1.統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，縮小社會(huì)差距

在全國(guó)范圍內(nèi)推廣公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)的最低提供標(biāo)準(zhǔn)，作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)推廣，縮小基本公共服務(wù)在不同地域、不同群體之間的差距。需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，要經(jīng)過(guò)科學(xué)、合理的可行性研究和論證，必須符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，符合最廣泛的社會(huì)共識(shí)。同時(shí)，在推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進(jìn)程中，各級(jí)政府必須確定基本公共服務(wù)在不同時(shí)期和階段需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，保持連續(xù)性，使公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)能夠跟得上社會(huì)發(fā)展形式，切實(shí)起到實(shí)際的作用。

2.完善管理體制，規(guī)范行政行為

在建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系過(guò)程中，首先需要厘清各級(jí)政府各個(gè)部門(mén)的職能，對(duì)政府公共服務(wù)流程進(jìn)行梳理，從而明確政府各部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)流程、服務(wù)質(zhì)量等，明確責(zé)任主體，并且增強(qiáng)各部門(mén)間的協(xié)同合作能力，減少推諉扯皮的現(xiàn)象。還要建立與之相適應(yīng)的公共服務(wù)考核與評(píng)估體系，以便公眾對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的手段來(lái)規(guī)范政府的行政行為。

3.采取有效途徑，強(qiáng)化保障舉措

政府是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主體，因此取得政府領(lǐng)導(dǎo)特別是一把手的支持，對(duì)于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的順利展開(kāi)至關(guān)重要。需要結(jié)合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形式，使政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的真正價(jià)值，爭(zhēng)取資金和政策支持。相關(guān)管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等要加大對(duì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的宣傳、培訓(xùn)力度，讓公眾切實(shí)感受到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)帶來(lái)的好處，引起社會(huì)的關(guān)注和重視。同時(shí)還應(yīng)通過(guò)組建和完善公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化專(zhuān)家委員會(huì)的方式，加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)，從而提高公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的研究水平。

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)嶄新的課題，必然將經(jīng)歷一個(gè)不斷完善、不斷成熟的漸進(jìn)過(guò)程。目前我國(guó)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作還處于起步階段，需要進(jìn)行深入的探索和研究，以此來(lái)推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

[1] 黃恒學(xué)，張勇.政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究[M].北京：人民出版社，2011.

[2] 全國(guó)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì).服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南[M].北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2010.

[3] 徐婷.我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)研究[J].法制與社會(huì)，2012（3）.

[4] 李曉林.從公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐看精細(xì)化管理趨勢(shì)——以北京市公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)踐為例[J].中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化，2012（3）.

[5] 方華.新泰市行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐及啟示[J].法制與社會(huì)，2010（7）.

[6] 王瑞河.陜西：養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化“試水”[J].中國(guó)勞動(dòng)保障，2008（8）.