李光耀時(shí)代新加坡選舉制度研究

王艷成

(遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院,遼寧 大連 116021)

選舉是當(dāng)代西方民主政治的核心要素，其意味著人民通過公開、公正和定期的選舉賦予政府統(tǒng)治的正當(dāng)性。當(dāng)下世界流行的憲政體制是用來規(guī)范一個(gè)國家的權(quán)力分配與運(yùn)作，而選舉制度則是界定行為者參與權(quán)的資格與程序，選舉制度影響著國家的政治脈絡(luò)、左右著政黨及候選人的競選策略與選民的投票選擇，進(jìn)而塑造政黨體系的形態(tài)，影響議會(huì)席次分配與權(quán)力版圖。新加坡作為二戰(zhàn)后新興國家，其國會(huì)選舉與組成一定程度上借鑒了英國議會(huì)民主制度，但同時(shí)也在其政治體制中保留了一些東亞傳統(tǒng)政治因素，由此形成了李光耀時(shí)代特殊的選舉制度。

一、李光耀時(shí)代選舉總體回顧

李光耀時(shí)代的新加坡國會(huì)大選，人民行動(dòng)黨長期占據(jù)國會(huì)多數(shù)，甚至囊括所有的席次。從表1可看出，在李光耀擔(dān)任總理期間的國會(huì)選舉中，六次中有四次(1968、1972、1976、1980年)沒有任何反對黨獲得席次，反對黨平均得票率約為 27%，反對黨的得票率與所獲席次完全不成比例。此外，存在人民行動(dòng)黨參選者在登記日即可宣告當(dāng)選的特別情況。例如1968 年的人民行動(dòng)黨在 58 個(gè)總議席中，有 51 席為無競選對手的狀況；1980 年有 37 席；1984 年有 30 席，于登記日即可宣告當(dāng)選，完全不象多黨參與的選舉。

表1 李光耀執(zhí)政期間歷屆選舉(1968—1988)[1,2]

然而，歷屆選舉并非沒有其他黨派的參與。據(jù)表2可知，從1968年到1988年，反對黨每次都有參與選舉，1980年與1988年各有8個(gè),1984年更高達(dá)9個(gè)，當(dāng)中也有獨(dú)立參選的候選人加入選舉。然而，從表中最后兩項(xiàng)“與人民行動(dòng)黨角逐的議席數(shù)”和“其他黨派所獲議席數(shù)”兩相對照后，可以明顯地發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)的極端比例，其中以1970年的57：0與1976年的53：0最為明顯，即代表在排除了人民行動(dòng)黨無人競爭而宣告自動(dòng)當(dāng)選的席次后，尚有57與53個(gè)議席將進(jìn)行投票選舉，但投票結(jié)果反對黨卻無法獲得任何一個(gè)席次，剩下所有的席位仍由人民行動(dòng)黨取得?？梢?，反對黨雖然都致力于參與選舉，卻無法獲得任何席位。

表2 國會(huì)選舉中其他黨派參與狀況(1965—1990)

二、李光耀時(shí)代獨(dú)特的選舉制度

(一)單選區(qū)制度

也可稱為小選區(qū)，其主要特色在于每個(gè)選區(qū)不論有多少人參選，只能選出一名代表，每位選民投1票，由選區(qū)內(nèi)得票最高的人當(dāng)選，不需要獲得過半數(shù)選民的支持，依據(jù)選票數(shù)之多寡決定當(dāng)選的方式，可分為相對多數(shù)決(relative plurality)及絕對多數(shù)決(absolute majority)[3]。新加坡采取的是相對多數(shù)決，即所有候選人中得最高票者當(dāng)選，不需要超過該選區(qū)有效票數(shù)的一半。一般而言，小選區(qū)對于大黨較為有利，因?yàn)榇簏h不論在政府政策、知名度與民眾號(hào)召力以及相關(guān)選務(wù)上，均能給予候選者最好的支持，且在單選區(qū)制度下，候選人為了要爭取中間選民的支持獲得當(dāng)選的最高可能性，政見訴求不會(huì)標(biāo)榜太強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)色彩或太偏激的言論，而是以多數(shù)選民較關(guān)切的公共事務(wù)、福利政策等做為選舉時(shí)的主要訴求。從新加坡1968年到1980年的4次選舉結(jié)果來看，單選區(qū)制度下人民行動(dòng)黨擁有絕對優(yōu)勢，其他勢力完全無法與之抗衡。

此外，雖然歷屆選舉中，反對黨所獲的得票率均不低，但所獲的席次卻往往和得票率不成比例，這也是單選區(qū)的另一項(xiàng)特色所致——贏者全拿(winner takes all)，只要一方的票數(shù)多于另一方，即能取得該選區(qū)的席次，這也從側(cè)面解釋了為何反對黨在得票率平均有兩成，但卻完全無任何一席，形成了極度失衡現(xiàn)象的原因。

再者，除了選制本身的設(shè)計(jì)外，從選民心理層面分析，選民們?yōu)榱瞬焕速M(fèi)選票，一般都會(huì)選擇把票投給當(dāng)選機(jī)會(huì)較大的政黨，這樣對反對黨的生存更為不利。其他國家為了彌補(bǔ)這個(gè)制度上的缺憾所造成的不公平現(xiàn)象，一般會(huì)有政黨比例代表制或其他制度，使得各政黨席次與其得票率相當(dāng)，能更加真實(shí)地反應(yīng)出民意，但新加坡卻沒有采用類似的制度。

(二)集選區(qū)制度

除單選區(qū)之外，新加坡采用了一個(gè)經(jīng)過特別設(shè)計(jì)的集選區(qū)制度。集選區(qū)的構(gòu)想由李光耀于1982年提出，為的是平衡各種族群在國會(huì)代表的比例，避免少數(shù)馬來西亞人及印度人的政治權(quán)利遭受損害。人民行動(dòng)黨觀察到在單選區(qū)制度下，少數(shù)族群的國會(huì)議員比例出現(xiàn)遞減的現(xiàn)象，其比例由1959年的35.39%下滑到的1984年的20.15%，共降低了15.24%，雖然新加坡各族群人口逐年增加，可是少數(shù)族群的國會(huì)議員比例不但未增加，反而日益趨減，造成國會(huì)中各族群比例差距懸殊。由此，政府認(rèn)為過去的選舉制度未能達(dá)到平衡多元種族的理想，因此推出集選區(qū)制度。

此外，1984年選舉后，人民行動(dòng)黨政府發(fā)現(xiàn)選民的投票傾向有種族因素的介入，也就是說各族群在投票時(shí)會(huì)傾向投給出身同一族群的候選人。因此，政府為確保少數(shù)族群候選人得以當(dāng)選進(jìn)入國會(huì)，代表傳達(dá)少數(shù)民族的意見，以避免少數(shù)民族人民的需求被忽略的現(xiàn)象[4]。人民行動(dòng)黨于1988年初建議采用集選制。經(jīng)廣征各界意見及國會(huì)聽證后，國會(huì)于5月18日通過《憲法》與《國會(huì)選舉法》修正案建立集選區(qū)制度，并于1988年國會(huì)選舉時(shí)首次實(shí)施單選區(qū)與集選區(qū)的混合選制[5]。

人民行動(dòng)黨認(rèn)為，實(shí)行集選區(qū)制度能夠保障少數(shù)族群在國會(huì)中有足夠的代表。作為一個(gè)多族群的國家，要求每一個(gè)政黨在參加集選區(qū)的選舉時(shí)，推出一個(gè)有少數(shù)族群代表的競選小組，可以保證少數(shù)族群的利益在國會(huì)中能夠得到對應(yīng)的反映。

集選區(qū)制度主要是將原本一部分的單選區(qū)合并成若干集選區(qū)，一個(gè)集選區(qū)中每個(gè)政黨必須提出多名候選人，3人一組須來自同一政黨，或是獨(dú)立人士的組合，但不可跨黨派聯(lián)盟；3人中必須有1名候選人屬于馬來人或其他種族的少數(shù)種族，多名候選人結(jié)成一個(gè)小組集體參加選舉，選民對各個(gè)政黨的候選人小組進(jìn)行集體投票，而非投給單一候選人，不論選區(qū)內(nèi)幾人一組，選民皆只有一票。同時(shí)規(guī)定，在集選區(qū)當(dāng)選的議員人數(shù)不能少于全體議員數(shù)的四分之一，但也不能超過半數(shù)。且集選區(qū)中五分之三必須是馬來集選區(qū)[6]，在馬來集選區(qū)競選的小組必須提出馬來族的議員[7]。

(三)非選區(qū)制(Non-Constituency Members of Parliament,NCMPs)

非選區(qū)議員(Non-Constituency Members)制度是新加坡國會(huì)于1984年7月26日通過的法案，該制度主要是保障反對黨人士在國會(huì)擁有席次。其內(nèi)容是在大選中，如果沒有任何反對黨候選人當(dāng)選議員，可以由選舉官根據(jù)得票率的高低提名選出3位(至多6名)，擔(dān)任非選舉區(qū)議員；若反對黨人當(dāng)選2位議員，則只能提名選出1位非選舉區(qū)議員；若反對黨人只當(dāng)選1位議員，則可以提名選出2位非選舉區(qū)議員。非選區(qū)議員享有與民選議員一樣的權(quán)利和特權(quán)，但對于財(cái)政預(yù)算案、憲法修正案、政府不信任投票及要求罷免總統(tǒng)等，只能發(fā)言辯論，不能參與投票,且規(guī)定其只有獲得15%以上的選票，才能依排序擔(dān)任非選區(qū)議員。

1981年新加坡安順區(qū)補(bǔ)選時(shí)，工人黨惹耶勒南成為國會(huì)第一個(gè)反對黨議員，這給了人民行動(dòng)黨很大的震撼。在檢討敗選的原因時(shí)發(fā)現(xiàn)，新一代選民希望國會(huì)中能有反對黨的聲音，因而將票投給了惹耶勒南。面對這樣的民意，人民行動(dòng)黨認(rèn)識(shí)到反對黨存在國會(huì)中的必要性，于是考慮在國會(huì)內(nèi)保障反對黨擁有席次，從而形成了后來的非選區(qū)議員制度。

然而，非選區(qū)制度卻在反對黨方面?zhèn)涫苤肛?zé)。他們認(rèn)為這個(gè)政策的推出對于反對黨及選民都是一種侮辱，是人民行動(dòng)黨的陰謀，旨在鼓勵(lì)選民不投反對黨的票，因?yàn)橐呀?jīng)為反對黨預(yù)留了三個(gè)議席，選民們便會(huì)認(rèn)為不必將票投給反對黨[8]。反對黨如果無法在大選中突破，就永遠(yuǎn)只能依靠非選區(qū)議員的名額，那么反對黨的空間將會(huì)日益減小，甚至最后淪為人民行動(dòng)黨的附屬。因此，1984年11月舉行的國會(huì)選舉中，工人黨和民主黨各當(dāng)選1名議員，根據(jù)《國會(huì)選舉修正法案》規(guī)定，反對黨尚可遞補(bǔ)1名非選區(qū)議員，但排第一順位的是工人黨候選人奈爾，第二順位是統(tǒng)一陣線主席陳志堅(jiān)，結(jié)果他們兩人均拒絕出任非選區(qū)議員[9]。

(四)官委議員制(Nominated Members of Parliament,NMPs)

在李光耀卸任總理前夕，1990年3月新加坡國會(huì)通過法案，同意在原先民選議員(83席)之外，另增設(shè)6席官委議員，任期兩年半，不得參加任何政黨。其作用在反映獨(dú)立且超黨派的觀點(diǎn)，讓更多的聲音能在國會(huì)內(nèi)表達(dá)。一直到1997年，新加坡國會(huì)通過《憲法修正案》，將官委議員由原有的6名增加到9名。且與非選區(qū)議員相同，其權(quán)力有所受限，對于財(cái)政預(yù)算案、憲法修正案、政府不信任投票及要求罷免總統(tǒng)等，不得提出動(dòng)議及參與投票[10]。

官委議員系由國會(huì)議員所組成的國會(huì)特別遴選委員會(huì)(Special Select Committee of Parliament)提名人選，通常是由6個(gè)職能組別的代表，包括工商界、工會(huì)、專業(yè)、社會(huì)與社區(qū)服務(wù)組織、大專學(xué)府以及媒體、藝術(shù)與體育組織負(fù)責(zé)提名。國會(huì)特別遴選委員會(huì)在考慮符合資格的人選之后，由總統(tǒng)任命產(chǎn)生。受提名的官委議員人選，必須在公共服務(wù)方面有杰出的表現(xiàn)、曾為新加坡爭光、在藝術(shù)與文學(xué)、文化、科學(xué)、商業(yè)、工業(yè)、專業(yè)、社會(huì)、社區(qū)服務(wù)或工運(yùn)等方面有杰出的表現(xiàn)。除此之外，根據(jù)《新加坡共和國憲法》第44(2)條文規(guī)定，受委托官委議員者必須符合以下條件：(1)新加坡公民；(2)獲提名時(shí)年齡在21歲以上；(3)名字在現(xiàn)行的選民名冊上；(4)獲提名時(shí)居住在新加坡，之前在新加坡累積的居住期不少于10年；(5)必須能夠積極參與國會(huì)議程以及能夠發(fā)言。獲提名的人選也必須能閱讀和書寫最少一種官方語文，即英文、馬來文、華文或淡米爾文。如果因失明或其他身因素導(dǎo)致失去這方面的能力，則屬例外；(6)獲提名者在憲法第45條條文下，必須具有擔(dān)任國會(huì)議員的資格[11]。

然而，這種制度卻也同樣引發(fā)許多爭議：首先，由于官委議員并非民選，所以不需要去迎合選民，其能夠在國會(huì)發(fā)揮多大的作用，完全取決于人民行動(dòng)黨政府的安排，因此大多與執(zhí)政黨保持良好的關(guān)系。其次，由于官委議員的產(chǎn)生并未經(jīng)過選舉，因此其在國會(huì)的發(fā)言只能代表自己，而非任何其他人或普遍民眾的意見，缺乏在國會(huì)發(fā)言的正當(dāng)性與代表性。因此，常被認(rèn)為是人民行動(dòng)黨利用官委議員做為其支持者進(jìn)入國會(huì)的后門。再者，在官委議員委任方面，出現(xiàn)了一個(gè)特殊的現(xiàn)象，就是會(huì)有半數(shù)曾經(jīng)或現(xiàn)任民間組織中的要職，即產(chǎn)生人民行動(dòng)黨利用官委議員吸收民間社會(huì)組織的成員，達(dá)到間接控制的目的。

三、選舉制度的特點(diǎn)及啟示

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)，新加坡的選舉體制是一種頗具特色的制度，其基本特點(diǎn)是：(一)充分運(yùn)用執(zhí)政黨歷史上形成的權(quán)威資源；(二)對選舉立法、選舉程序、選區(qū)劃分、選舉名額的精心設(shè)計(jì)；(三)成功的選戰(zhàn)策略；(四)將反對黨的活動(dòng)有效地限制在對執(zhí)政黨不可能造成任何實(shí)質(zhì)性的政治挑戰(zhàn)的范圍內(nèi)。在這種特色選制下，新加坡一方面既可以實(shí)行類似英國的政黨競選制以及世界上通行的多元民主，成為多元民主大家族的一員；另一方面，又能保持執(zhí)政黨的長期執(zhí)政，保持著政治持續(xù)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)繁榮的歷史記錄。正因?yàn)槿绱?，有些政治學(xué)者把新加坡的政治模式稱之為“選舉權(quán)威主義”：一方面新加坡政治體制具有所有多元民主政體的基本選舉程序與法律制度，另一方面又成功地享有了權(quán)威主義的政治權(quán)勢?？梢哉f，是一種介乎于權(quán)威主義與民主政治之間的特殊政體模式。它是一種在多元選舉制外殼下的權(quán)威政治，或者說是一種在權(quán)威性的政治資源壟斷下的民主政治[12]。

之所以形成上述“選舉威權(quán)主義”的政治形式，是由于英國對新加坡進(jìn)行了近一百年的殖民統(tǒng)治，其對新加坡的政治文化、政治制度都具有重大影響。新加坡便是在這種影響下，開始發(fā)展自治政府，并由此形成了具有西方議會(huì)民主政治特點(diǎn)的新加坡政體。另一方面，由于新加坡國民多為中國閩粵移民的后代，因此儒家文化中的“權(quán)威主義”對于新加坡具有巨大影響。新加坡在學(xué)習(xí)英國政體時(shí)不可能完整引進(jìn)，但可在移植的過程中對其做一些修正，使其既能最大符合英國的政治體制，同時(shí)又能符合新加坡當(dāng)?shù)氐恼挝幕?，形成了沒有英國的議會(huì)兩院制[13]、兩黨政治的由人民行動(dòng)黨壟斷國會(huì)的一黨威權(quán)體制。對此，李光耀曾說“我不相信民主一定是導(dǎo)致發(fā)展的因素”，“我相信一個(gè)國家在進(jìn)行發(fā)展時(shí)所需要的是紀(jì)律多于民主。民主洋溢，會(huì)導(dǎo)致無紀(jì)律和秩序混亂的局面，對發(fā)展產(chǎn)生不良的影響[14]?！?/p>

新加坡特有的“選舉權(quán)威主義”使新加坡沒有陷入到新民族國家中的民主紛亂當(dāng)中，這種單一政黨主導(dǎo)下的有限選舉民主奠定了新加坡社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的政治基礎(chǔ)，使之在20世紀(jì)六七十年代成為“亞洲四小龍”之一。

盡管中國與新加坡國情不同，中國共產(chǎn)黨與人民行動(dòng)黨在政治綱領(lǐng)、組織結(jié)構(gòu)等方面也存在較大差異，但是新加坡人民行動(dòng)黨所構(gòu)建的“選舉權(quán)威主義”政治非常值得中國借鑒。具體而言，在政權(quán)方面，中國可以借鑒其國會(huì)在社會(huì)發(fā)展中的作用，充分貫徹和發(fā)展好人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度作為中國的根本政治制度，在我國政治發(fā)展中居于核心地位，要充分利用好人大制度在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程中的穩(wěn)定器的作用，使人大能夠充分地反映人民意志、傾聽人民呼聲，也能夠不斷地加強(qiáng)和鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政方式。人大代表作為人民選舉出的代表廣大人民進(jìn)入政權(quán)機(jī)關(guān)行使權(quán)力的人員，其選舉必然要科學(xué)、規(guī)范、公開、公正，在此基礎(chǔ)上中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，具有無可比擬的優(yōu)越性，通過公開公平公正的選舉，使中國共產(chǎn)黨黨員能夠以合法方式將黨的意志貫徹到國家權(quán)力機(jī)關(guān)中，從而使中國共產(chǎn)黨的意志能夠在制度上成為國家意志。而在人民代表與選民的關(guān)系上可以借鑒其議員與選民的互動(dòng)機(jī)制，改革和發(fā)展我國人大代表與民眾的聯(lián)系。要充分利用21世紀(jì)的信息科技、互聯(lián)網(wǎng)資源，使人大代表在履職盡責(zé)上能夠以更多方式、更多選擇、更為便利為人民發(fā)聲，這既符合了我國人大代表的履職規(guī)定，同時(shí)更是符合了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨。加強(qiáng)和改善人大代表與民眾的聯(lián)系，能夠進(jìn)一步鞏固和夯實(shí)中國共產(chǎn)黨在底層的威望和形象，從而進(jìn)一步為黨和國家發(fā)展奠定根本保證，更好地使基層穩(wěn)定、政權(quán)穩(wěn)固、社會(huì)平穩(wěn)地向前發(fā)展。

習(xí)近平總書記在黨的十九大上提出了要建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)，而在實(shí)現(xiàn)偉大“中國夢”的過程中，政治建設(shè)尤為重要，既要不斷地鞏固和完善我國的人民代表大會(huì)制度、基層民主選舉制度，同時(shí)也要不斷地改革和發(fā)展我國現(xiàn)有的選舉制度，使之能夠與時(shí)俱進(jìn)，從而及時(shí)反映人民心聲，符合時(shí)代發(fā)展要求。因此，中國未來的政治建設(shè)中既要吸收中國以往固有的傳統(tǒng)政治資源，同時(shí)也要借鑒世界上成熟的政治實(shí)踐，而對這兩種思想資源的利用我國都可以借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)[15]。