重大突發(fā)事件應(yīng)急管理聯(lián)動機制建設(shè)路徑探析

曹海峰

目前我國突發(fā)事件呈現(xiàn)出發(fā)生頻率高、影響跨度廣、造成損害大的特點。重大突發(fā)事件一旦發(fā)生，往往會超出某一行政區(qū)域和部門的應(yīng)對能力范圍，在多個區(qū)域造成重大危害，需要各方通力協(xié)作甚至舉全國之力加以應(yīng)對。而在目前我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制下，危機應(yīng)對和化解過程中最為核心的應(yīng)急資源往往又分散于各級政府部門、部隊和企業(yè)等不同的單位。如果沒有有效的聯(lián)動機制予以事先規(guī)范，在突發(fā)事件發(fā)生后很難快速高效地調(diào)集各類物資，調(diào)遣各方力量進行應(yīng)對?？茖W合理地構(gòu)建跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機制具有重要的實踐指導意義，也是當前應(yīng)急管理研究關(guān)注的重點。

近年來，多學者對應(yīng)急管理聯(lián)動機制相繼開展了研究并取得了諸多成果。這些成果多聚焦于區(qū)域間的應(yīng)急聯(lián)動機制探討①②，包括城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)③、應(yīng)急通信④、應(yīng)急聯(lián)動指揮架構(gòu)⑤等方面的研究，或者是將研究主題集中于特定類型突發(fā)事件的應(yīng)急資源聯(lián)合調(diào)度與協(xié)調(diào)機制⑥。總體來看，目前尚缺乏關(guān)于應(yīng)急聯(lián)動機制方法創(chuàng)新方面的研究，特別是從系統(tǒng)角度將不同區(qū)域、不同部門、軍隊地方、央企地方之間的重大突發(fā)事件聯(lián)合行動機制視作一個整體的研究亟須進一步深入探討。本論文基于橫向和縱向兩個維度，對當前我國應(yīng)急聯(lián)動機制方面存在的問題進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出了應(yīng)急聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建思路和應(yīng)急聯(lián)動機制的建設(shè)路徑。

一、我國重大突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動存在的突出問題

目前我國對突發(fā)事件的應(yīng)急管理主要是遵循分類管理、分級負責、屬地管理、條塊結(jié)合的基本原則，以行政管轄權(quán)為基礎(chǔ)，以專業(yè)劃分為依據(jù)，對各類事件進行條塊分割式的響應(yīng)和處置。在應(yīng)對跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的重大或超常規(guī)突發(fā)事件時，“條”與“塊”之間由于缺乏有效的溝通渠道和順暢的聯(lián)動機制，條塊結(jié)合往往相對松散，難以在有限時間內(nèi)開展高效的協(xié)調(diào)聯(lián)合行動，與重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的要求還存在一定的差距。當前，我國應(yīng)急管理聯(lián)動機制還存在以下若干方面的突出問題。

1.應(yīng)急管理聯(lián)動的參與主體協(xié)同不足

從應(yīng)急聯(lián)動的參與主體來看，一方面，在我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制中，地方政府與同級別的其他地方政府部門在突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)作方面缺乏明晰的制度規(guī)定和具有可操作性的聯(lián)動程序，往往依靠更高層級的政府部門在事發(fā)后臨時對各方資源和救援力量進行調(diào)配。另一方面，地方政府與垂直管理的中央部門、駐地軍隊和武警、駐地中央企業(yè)等部門和單位之間，在應(yīng)急管理過程中還存在一定的協(xié)調(diào)聯(lián)動盲區(qū)。各地區(qū)、各部門和各單位之間的應(yīng)急管理合作帶有一定的隨意性，信息和資源在危機情境下難以實現(xiàn)高效整合，很多情況下還存在反應(yīng)效率低下、溝通協(xié)調(diào)不暢、處置能力不足等問題。各個主體在突發(fā)事件應(yīng)急管理的模式上仍是以條狀管理為主，各自負責業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急處置或為突發(fā)事件處置提供必要的資源支持，各主體間缺少常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機制，條與塊之間的結(jié)合相對較為松散。應(yīng)急聯(lián)動方面還沒有形成法律化、制度化和規(guī)范化的體系，職責邊界不清和權(quán)限交叉的問題未得到根本解決，尚未形成高效的資源共享和信息溝通機制。各部門和各單位往往只重視轄區(qū)范圍內(nèi)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的危機處置，對各自所擁有的處置權(quán)限和所掌握的處置資源往往又不愿放權(quán)，造成危機發(fā)生后各方力量難以高效整合在一起，一定程度上與危機管理統(tǒng)一領(lǐng)導、高效集中的原則相悖。在2012年12月31日發(fā)生的漳河水污染事件中，由于長治市政府在“污染不出邊界就不用上報”的錯誤認識指導下，未能及時上報省政府和環(huán)保部，也未及時通報下游城市，造成了污染范圍的進一步擴大。⑦這一事件充分說明了地方政府在突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動方面以自我為中心、重視局部利益的狹隘認識仍然存在，各區(qū)域、各部門之間在應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)方面還有很大的提升空間。

2.應(yīng)急管理聯(lián)動的隊伍資源整合不夠

從應(yīng)急聯(lián)動的核心要素來看，主要表現(xiàn)在應(yīng)急隊伍之間的協(xié)調(diào)溝通不暢和應(yīng)急資源的配置效率不高兩個方面。目前我國的綜合應(yīng)急救援隊伍或?qū)I(yè)應(yīng)急救援隊伍都是按地域和專業(yè)進行劃分和管轄的，分屬于不同地區(qū)和不同部門。這些隊伍平時相互間缺乏必要的溝通與合成演練機制，往往在突發(fā)事件發(fā)生時臨時整合在一起，常出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合不暢的情況，難以形成高效的救援合力。同時，我國目前實行的是分災(zāi)種、分部門的應(yīng)急資源管理模式，應(yīng)急資源分屬不同的部門儲備和管理，相互間缺乏資源共享與互補的機制。在這一模式下，各部門按照專業(yè)進行應(yīng)急資源儲備，各管一攤，應(yīng)急資源配置成本太高，各地區(qū)各部門間存在重復投入和資源浪費情況。由于一個部門并不掌握其他地區(qū)和部門的資源儲備情況，在應(yīng)對突發(fā)事件時往往會出現(xiàn)資源需求與供給脫節(jié)的情況，難以在第一時間準確找到所需的應(yīng)急資源。

3.應(yīng)急管理聯(lián)動的保障支撐缺乏長效機制

從應(yīng)急聯(lián)動的保障支撐上看，主要表現(xiàn)在缺乏細化的制度化規(guī)定和沒有順暢的信息溝通機制兩大方面。重大突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動機制在法律、法規(guī)和規(guī)章等層面缺乏明確和細化的規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》、各地方政府的應(yīng)急管理法規(guī)以及國務(wù)院各部門專業(yè)法規(guī)和規(guī)章中，有關(guān)跨區(qū)域、跨部門應(yīng)急管理聯(lián)動的條款多為原則性規(guī)定，尚缺少實質(zhì)性的具體操作程序。由此導致在重大事件的救援過程中各部門、各單位之間的合作權(quán)限不明確，合作多為一事一議，隨意性較大，救援合力難以發(fā)揮。而在突發(fā)事件應(yīng)急信息管理方面，各地區(qū)、各部門之間的溝通不足，缺少必要的信息互動和共享機制。目前我國應(yīng)急管理體制中的信息流可分為縱向信息流和橫向信息流?？v向上，突發(fā)事件信息主要是從基層逐級向上級政府部門報告，盡管目前關(guān)于突發(fā)事件的報告要求在各種法律法規(guī)中都有明文規(guī)定，但在應(yīng)急管理實踐中，基層政府出于自我保護的本能仍抱有僥幸心理，不時出現(xiàn)遲報、漏報甚至謊報、瞞報等“應(yīng)付”情形而貽誤時機，造成縱向“信息鎖閉”。橫向上，地方政府與垂直管理的中央派駐機構(gòu)、駐地中央企業(yè)之間的信息交流非常有限，有的地方甚至缺乏必要的溝通渠道。各部門不愿放棄對突發(fā)事件信息的主導權(quán)和優(yōu)先權(quán)，造成各部門和地方政府間信息無法共享，信息出現(xiàn)條塊間的分割從而無法形成整體合力，進而形成橫向“信息隔閡”。⑧

當前我國應(yīng)急聯(lián)動過程中存在的上述突出問題對探索新的應(yīng)急聯(lián)動模式提出了迫切要求。所以必須重新審視應(yīng)急聯(lián)動的主體架構(gòu)，探討聯(lián)動機制的有序整合路徑。

二、我國重大突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動的主體架構(gòu)選擇

“應(yīng)急聯(lián)動”有廣義和狹義之分。廣義上講，應(yīng)急聯(lián)動是政府與社會之間的聯(lián)動，即政府與企業(yè)、各種非政府組織、媒體和公民個體之間的聯(lián)動。狹義的應(yīng)急聯(lián)動是指政府各部門之間、政府與部隊、政府與相關(guān)單位之間的聯(lián)動，即常說的“體制內(nèi)”各部門和單位之間的聯(lián)動。本文所提的應(yīng)急聯(lián)動是指狹義概念上的聯(lián)動。

完整的應(yīng)急聯(lián)動主體架構(gòu)應(yīng)當是以地方政府為中心，由縱向的上級政府、下級政府部門，以及橫向的同級地方政府、中央各部委及其派駐機構(gòu)、駐地軍隊和駐地中央所屬企事業(yè)單位等共同形成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動結(jié)構(gòu)模式。在這一網(wǎng)狀模式中，各主體遵從一定的聯(lián)動規(guī)則和要求，在應(yīng)急管理過程中各自扮演不同的角色，發(fā)揮不同的作用，聯(lián)合開展行動或提供支撐，共同完成重大突發(fā)事件的應(yīng)對與處置。本研究的各聯(lián)動主體中，地方政府居于中心位置。以省級地方政府為例，在應(yīng)對重大突發(fā)事件時，對上，需要處理好與中央政府和各部委在應(yīng)急資源調(diào)配、應(yīng)急隊伍調(diào)動、應(yīng)急信息共享等方面的關(guān)系。同時還要處理好地方與垂直管理的各部委派駐機構(gòu)之間的關(guān)系，掌握派駐機構(gòu)的資源配置情況，平時要加強溝通，戰(zhàn)時要形成救援合力。橫向上，要處理好與相鄰省區(qū)之間的關(guān)系，尤其是牽扯到處置跨地區(qū)、跨流域或者跨行業(yè)的重大突發(fā)事件時，相鄰省區(qū)間的溝通協(xié)作就顯得尤為重要。另外，橫向上駐地軍隊和駐地中央企事業(yè)單位也是需要重點加強聯(lián)動的對象。在一些巨災(zāi)或者重大自然災(zāi)害的救援救助中，駐地軍隊和央企往往能夠發(fā)揮自身救援資源豐富、人力隊伍強大、溝通渠道暢通等方面的優(yōu)勢，對地方政府而言是不可或缺的重要支持力量。對下，要重點處理好與下級政府的信息渠道暢通問題，還要掌握各地區(qū)資源的分布狀況，確保應(yīng)急狀態(tài)下的政令暢通和各方力量的自由調(diào)度。必要時可根據(jù)需要進行全省范圍內(nèi)的應(yīng)急資源調(diào)配，提高利用效率，為突發(fā)事件處置贏得先機。

從目前我國的應(yīng)急管理實踐來看，應(yīng)急聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)表現(xiàn)出“血脈不暢”的特點，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動中存在的突出問題是聚焦于各主體間的聯(lián)結(jié)渠道和結(jié)點銜接不夠順暢，這也成為當前制約我國重大突發(fā)事件應(yīng)急管理水平提升的一個關(guān)鍵因素。未來進一步完善我國的應(yīng)急聯(lián)動機制，應(yīng)當從宏觀上強化制度化建設(shè)，并著重從縱向和橫向兩個維度加強渠道建設(shè)，打通信息結(jié)點，整合應(yīng)急資源，形成各方統(tǒng)一協(xié)調(diào)、聯(lián)合行動、協(xié)同應(yīng)急的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動框架。

三、重大突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機制有序整合的路徑

針對前文述及應(yīng)急管理聯(lián)動方面存在的突出問題，我們認為，當前完善聯(lián)動機制、促進有序整合的核心工作是如何處理好“聯(lián)”與“動”的關(guān)系。這里的“聯(lián)”指的是各主體在協(xié)同應(yīng)急過程中需要共同遵循的一系列規(guī)則，包括各種政策、法規(guī)和制度，以及與之配套的組織保證等;而“動”則是指各主體所開展的各項應(yīng)急管理活動，這些活動包括了突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復與重建等應(yīng)急管理全過程。本文提出先“聯(lián)”后“動”的應(yīng)急管理聯(lián)動機制的有序整合路徑，即先用法律法規(guī)和政策制度等形式明確各主體進行“聯(lián)合”的規(guī)則，然后各方按照既定的準則開展應(yīng)急管理“活動”，信息溝通渠道和資源配置模式在這一過程中則發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

1.規(guī)則先行、組織保障:應(yīng)急聯(lián)動的核心基石

現(xiàn)階段我國各部門、各單位在面對重大突發(fā)事件時，各主體參與救援的權(quán)力和責任邊界不夠明晰，尚缺乏統(tǒng)一的制度性規(guī)定，目前也未成立專門機構(gòu)對重大突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動予以協(xié)調(diào)，應(yīng)急聯(lián)動缺乏組織保障。當前各級政府應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機構(gòu)(應(yīng)急管理辦公室)普遍存在“信息報告有余，協(xié)調(diào)聯(lián)動不足”的現(xiàn)狀，在應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)方面尚缺乏權(quán)威性和凝聚力。因此，亟須進一步明確和細化各個主體在重大事件應(yīng)急管理聯(lián)動時應(yīng)遵循的規(guī)則，加強頂層設(shè)計并成立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，進一步明確不同災(zāi)種、不同等級突發(fā)事件發(fā)生后各方有序參與應(yīng)急救援的權(quán)責關(guān)系。

第一，從宏觀上編制《國家綜合應(yīng)急聯(lián)動框架》及其規(guī)范。綜合框架應(yīng)明確重大突發(fā)事件應(yīng)急活動的總體參與方式、職責權(quán)限和運行模式，從總體上規(guī)定“誰來做，做什么，怎么做”的問題，界定各有關(guān)主體在聯(lián)合開展應(yīng)急管理活動時的職責和權(quán)限。綜合框架及其規(guī)范應(yīng)成為《突發(fā)事件應(yīng)對法》和其他應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)的重要補充，是全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模突發(fā)事件聯(lián)合應(yīng)對的指導依據(jù)和規(guī)范準則。

第二，各地方、各行業(yè)、各部門應(yīng)以綜合聯(lián)動框架為指導，完成各自的應(yīng)急聯(lián)動子系統(tǒng)規(guī)范體系。可重點采用雙邊或多邊協(xié)議的形式，規(guī)范自身與其他部門的權(quán)責邊界、資源共享機制和信息互通渠道。如美國各州之間簽署的《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》(EMAC)，以法律契約形式將跨州應(yīng)急聯(lián)動中的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)機構(gòu)和整體化協(xié)作流程等核心內(nèi)容進行了規(guī)定。⑨阪神地震后，日本42個都道府縣和2000多個市町村簽訂了72小時相互援助協(xié)議，聯(lián)合開展大規(guī)模防災(zāi)救災(zāi)的形式深入到了基層組織，⑩各地方政府部門通過簽署《全國都道府縣在災(zāi)害時的廣域救援協(xié)定》及其他地方間的互助協(xié)議，在全國范圍內(nèi)建立起了重大突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動體系。目前我國部分地區(qū)和部門已進行了跨界應(yīng)急聯(lián)動方面的嘗試，并收到了良好的效果。例如，省(區(qū))際間的聯(lián)動協(xié)議《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地九省(區(qū))應(yīng)急管理合作協(xié)議》、民政部與國家開發(fā)銀行關(guān)于巨災(zāi)救援和災(zāi)后重建方面的部際間協(xié)議等。但是，我們還需要借鑒國外較為成熟的應(yīng)急聯(lián)動做法，進一步將這些成果擴展至更廣的區(qū)域、部門和行業(yè)之間，使其成為全國范圍內(nèi)更具普適意義的準法律規(guī)范，同時還應(yīng)詳細約定各主體間應(yīng)急聯(lián)動的協(xié)調(diào)機構(gòu)、協(xié)作流程、管理規(guī)程與合作內(nèi)容等協(xié)議要件。

第三，要將各項規(guī)則落實到各級應(yīng)急預(yù)案中，通過預(yù)案對各主體進行職責細化和行動規(guī)范，使其成為各主體聯(lián)合參與重大突發(fā)事件應(yīng)急活動的指南和準則。例如，美國在聯(lián)邦預(yù)案《國家響應(yīng)框架》(NRF)下專門配套出臺了支持附件，對突發(fā)事件應(yīng)對中各個參戰(zhàn)部門的職責邊界和協(xié)作關(guān)系做出了明確規(guī)定。同時，還在全國響應(yīng)框架以下出臺了專門針對預(yù)防、保護、減除、響應(yīng)和恢復五個階段的《跨部門操作預(yù)案》，對關(guān)鍵任務(wù)與職責、所需人力、物力和資源等進行了詳細的描述和界定，成為指導應(yīng)急管理各階段跨部門工作的具體方案。當前，在我國應(yīng)急聯(lián)動法律法規(guī)尚不完全健全的情況下，可以考慮在預(yù)案中對各個主體的參與規(guī)程和步驟進行詳細規(guī)定。國家層面的總體預(yù)案偏向于“類法律”規(guī)范，側(cè)重于重大災(zāi)難發(fā)生時對各個主體進行統(tǒng)一調(diào)度和協(xié)調(diào)，對如何參與聯(lián)動提出規(guī)范性要求。各地區(qū)、各行業(yè)的突發(fā)事件預(yù)案則偏向于“類技術(shù)”規(guī)范，除了對自身的救災(zāi)職責、救援程序、應(yīng)急資源等核心要素進行規(guī)范以外，還應(yīng)主要側(cè)重于明確與橫向相關(guān)部門單位的資源獲取途徑和信息溝通渠道。同時，還要加強平時各部門和各單位間的聯(lián)合應(yīng)急演練和溝通協(xié)調(diào)。各方在平時就應(yīng)開展經(jīng)常性的互動應(yīng)急演練，建立起順暢的溝通渠道，特別要注重加強地方政府與部隊和駐地企事業(yè)單位之間的互聯(lián)互通，注重關(guān)鍵信息的共享和優(yōu)勢力量的互補。

第四，要從機構(gòu)上強化應(yīng)急聯(lián)動的組織保障。從歐美發(fā)達國家應(yīng)急管理的實踐來看，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)在大規(guī)?？鐓^(qū)域重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理聯(lián)合行動中發(fā)揮著越來越重要的作用，其綜合協(xié)調(diào)功能也在實踐中呈現(xiàn)出不斷強化的趨勢。如美國在開展大規(guī)模突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)合行動時，由聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)及其設(shè)在全國10個應(yīng)急管理區(qū)的分支機構(gòu)——緊急事務(wù)管理辦公室負責全國范圍內(nèi)聯(lián)邦與地方的應(yīng)急協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)活動，各州也設(shè)有州長緊急事務(wù)辦公室，負責本轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急事務(wù)管理以及與外部的應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)。當前我國各級政府應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)(應(yīng)急管理辦公室)的主要職能多集中于應(yīng)急值守、信息報送、預(yù)案指導等方面，在協(xié)調(diào)各方力量聯(lián)合開展應(yīng)急活動方面的話語權(quán)尚有待進一步提高，各級政府應(yīng)急辦還普遍存在級別不高、權(quán)威性不夠的突出問題。針對上述問題，可以考慮提高國務(wù)院和各級地方政府應(yīng)急管理辦公室的行政級別，賦予其更為充分的指導、組織和協(xié)調(diào)職能，提升其在應(yīng)急管理聯(lián)動中的話語權(quán)和權(quán)威性。在應(yīng)急聯(lián)動方面，重點加強各級政府應(yīng)急管理辦公室在頂層設(shè)計、綜合協(xié)調(diào)、資源調(diào)配、信息匯總與溝通平臺等方面的職責。應(yīng)急辦還必須配備足夠的人員、設(shè)備，加強各種應(yīng)急平臺建設(shè)，確保其協(xié)調(diào)聯(lián)動的職能落實到位。同時，各級政府應(yīng)急辦還應(yīng)注重加強對應(yīng)急聯(lián)動相關(guān)機構(gòu)的實際指導?？煽紤]通過派員參加相關(guān)部門應(yīng)急管理機構(gòu)的理事會、指導委員會等多種形式，切實強化應(yīng)急辦在跨界應(yīng)急聯(lián)合行動中的指導和協(xié)調(diào)作用。最終使應(yīng)急辦真正成為各級政府開展應(yīng)急管理聯(lián)合活動的神經(jīng)中樞，從機構(gòu)上為應(yīng)急聯(lián)動提供牢固的組織支撐。

2.信息溝通、資源配置:應(yīng)急聯(lián)動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

信息是應(yīng)急聯(lián)動的生命線，是各方力量聯(lián)合參與應(yīng)急活動的驅(qū)動力。因此，信息溝通渠道在應(yīng)急聯(lián)動機制中扮演著至關(guān)重要的角色。一方面，要進一步完善信息溝通和共享的渠道?？v向上，以構(gòu)建更加順暢的信息報告渠道為目標，進一步完善各級政府突發(fā)事件信息報告法規(guī)制度，重點細化上下級政府部門在重大突發(fā)事件聯(lián)合行動中各自在信息報告、收集、研判和發(fā)布等方面的責任義務(wù)。完善信息報告外部監(jiān)督和內(nèi)部考核機制，徹底消除“信息鎖閉”的情形，建立起以縱向信息“上傳下達”為核心的上下級信息聯(lián)動機制。橫向上，重視各地區(qū)、各部門、各行業(yè)間常態(tài)下的信息溝通渠道建設(shè)。由各地方政府應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機構(gòu)牽頭，以協(xié)議或制度等方式建立起固化的應(yīng)急信息共享渠道，實時互通有無，注重風險信息通報，避免信息出現(xiàn)條塊間的隔離，杜絕橫向“信息隔閡”，建立起以橫向“信息共享”為核心的跨界信息聯(lián)動機制。另一方面，要進一步整合各地區(qū)、各部門、各行業(yè)的應(yīng)急信息平臺。目前由于我國不同地區(qū)、不同部門之間的應(yīng)急平臺缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各平臺的系統(tǒng)功能和軟件支持技術(shù)不能完全兼容，跨地區(qū)、跨部門的應(yīng)急平臺仍處于各自為政的松散狀態(tài)。未來，可考慮從國家層面加強頂層設(shè)計，整合各級各類信息平臺，建立統(tǒng)一的信息溝通和共享規(guī)則，制定統(tǒng)一的技術(shù)標準和運行細則，徹底打破部門和行業(yè)間的信息平臺藩籬。由各級政府應(yīng)急辦或其他專門機構(gòu)負責對各類信息平臺進行功能整合，使其真正發(fā)揮作為應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的結(jié)點連接作用。

應(yīng)急資源是開展各項聯(lián)動活動的根本支撐，是各主體參與應(yīng)急聯(lián)動的有形載體。在跨區(qū)域、跨部門應(yīng)急管理聯(lián)動過程中合理高效地配置應(yīng)急資源，是應(yīng)急管理聯(lián)動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，完善應(yīng)急資源的協(xié)調(diào)與配置方式，實現(xiàn)資源信息的互通，確保資源調(diào)配渠道的暢通。今后，應(yīng)考慮在統(tǒng)一的標準化資源管理模式下，賦予應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)更高的資源協(xié)調(diào)配置權(quán)限，使其全面掌控和把握應(yīng)急資源的數(shù)量和分布狀況、應(yīng)急資源需求現(xiàn)狀、應(yīng)急資源的動用和補充情況，實現(xiàn)對資源的統(tǒng)一調(diào)配。同時還應(yīng)考慮出臺《跨界應(yīng)急資源互助指南》，建立起各方普遍遵循的資源配置制度規(guī)定和管理標準，明確資源提供方、資源使用方和資源協(xié)調(diào)方的責、權(quán)、利關(guān)系。要嚴格要求各聯(lián)動主體按照“資源需求要確切，資源獲取要及時”的原則，在統(tǒng)一領(lǐng)導下實現(xiàn)應(yīng)急資源的快速對接，并實現(xiàn)各方資源的互通有無和優(yōu)勢互補，從而達到資源利用效率的最大化。

第二，加強對應(yīng)急資源儲備的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)劃，構(gòu)建網(wǎng)格化的資源儲備格局，實現(xiàn)儲備模式由點到面、由單一到多元的轉(zhuǎn)變。目前我國應(yīng)急物資的儲備實行的是垂直管理的結(jié)構(gòu)，分災(zāi)種、分部門進行物資儲備管理。我國已初步建立起了應(yīng)急物資儲備的網(wǎng)絡(luò)體系，該體系包括10個中央級應(yīng)急物資儲備庫、31個省級儲備庫、251個地級儲備庫和1079個縣級儲備庫，此外還包括公安、消防、農(nóng)業(yè)、水利、地震等部門的專業(yè)應(yīng)急物資儲備庫。但也應(yīng)當看到，當前我國的應(yīng)急物資儲備歸不同部門管理，缺乏統(tǒng)一整合和協(xié)調(diào)機制，聯(lián)動難以形成合力。應(yīng)急儲備的物資種類過于單一，布局不盡合理，造成物資重復儲備與覆蓋盲區(qū)并存的情況，很大程度上成為各方參與應(yīng)急聯(lián)動的掣肘。應(yīng)進一步完善我國現(xiàn)有的應(yīng)急物資儲備體系，加強統(tǒng)一規(guī)劃，按照網(wǎng)格化的原則優(yōu)化儲備布局，實現(xiàn)中央儲備、地方儲備和部門行業(yè)儲備的優(yōu)勢互補和資源互通，避免重復浪費。進一步明確各主體的儲備責任，規(guī)范儲備制度和相關(guān)法規(guī)，在分類管理的基礎(chǔ)上注重更高層面上的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)。進一步完善跨部門的儲備物資信息共享渠道，建立儲備物資目錄管理信息系統(tǒng)，健全應(yīng)急物資的儲存、動用和補充程序，為重大突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動提供有力的支撐和保障。

總之，完善應(yīng)急管理聯(lián)動機制，實現(xiàn)先“聯(lián)”后“動”的有序整合，必須首先從政策和制度入手，明確各方聯(lián)動的基本原則，并以法規(guī)和預(yù)案的形式將規(guī)則加以細化，探索高效的信息溝通渠道和資源配置模式。在此基礎(chǔ)上，各主體應(yīng)高效有序地參與應(yīng)急管理活動，全面提升合成應(yīng)急與協(xié)同應(yīng)急能力。

注釋

①吳曉濤:《突發(fā)事件區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機制的內(nèi)涵與構(gòu)建條件》，《管理學刊》2011年第1期。②佘廉、蔣珩:《區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急聯(lián)動體系亟待建設(shè)》，《武漢理工大學學報》(社會科學版)2007年第2期。③唐偉勤:《我國城市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動模式探討》，《中國行政管理》2008年第3期。④龍珂、鄒光南、董坤:《災(zāi)害應(yīng)急通訊體制研究》，《電子設(shè)計工程》2011年第17期。⑤程歡:《長沙市應(yīng)急聯(lián)動指揮系統(tǒng)研究》，國防科學技術(shù)大學碩士學位論文，2011年，第31—33頁。⑥葛春景、王霞、關(guān)賢軍:《應(yīng)對城市重大安全事件的應(yīng)急資源聯(lián)動研究》，《中國安全科學學報》2010年第3期。⑦胡印斌:《污染信息上報阻滯的根源在哪里》，《中國青年報》2013年1月8日。⑧鐘開斌:《危機決策:一個基于信息流的分析框架》，《江蘇社會科學》2008年第4期。⑨呂志奎、朱正威:《美國州際區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作:經(jīng)驗及其借鑒》，《中國行政管理》2010年第11期。⑩劉亞娜、羅希:《日本應(yīng)急管理機制及對中國的啟示——以“3.11地震”為例》，《北京航空航天大學學報》(社會科學版)2011年第5期。