美國環(huán)境外交的國家利益透視——以《京都議定書》為例

李淑文

(中國傳媒大學(xué)思政部，北京 100024）

自《京都議定書》誕生以來，美國近幾屆政府經(jīng)歷了從克林頓政府的積極倡導(dǎo)，到小布什政府的消極退出，再到奧巴馬政府的務(wù)實(shí)應(yīng)對(duì)的過程。透過美國近幾屆政府對(duì)《京都議定書》態(tài)度上一波三折的變化過程，折射出了美國環(huán)境外交的深層動(dòng)因——國家利益，維護(hù)國家利益是美國環(huán)境外交不可撼動(dòng)的底線。

1 《京都議定書》

1992年5月22日，聯(lián)合國的環(huán)境與發(fā)展大會(huì)在巴西首都里約熱內(nèi)盧舉行，大會(huì)通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。

由于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》沒有規(guī)定具體的減排指標(biāo)，因此1997年12月11日又在日本的東京召開了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的第三次締約方大會(huì)，締約方經(jīng)過談判，達(dá)成了《京都議定書》，全稱為《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》，為各締約方規(guī)定了具有法律約束力意義的減排指標(biāo)?！毒┒甲h定書》以1990年各締約方的溫室氣體排放為基數(shù)，規(guī)定在2008－2012年間，發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放量平均要比1990年減少5.2%。各減排國的具體指標(biāo)為:美國減排7%，歐盟減排8%，日本減排6%，加拿大減排6%，俄羅斯、新西蘭、烏克蘭穩(wěn)定1990年的排放水平。歐盟各國分?jǐn)偭?%的平均指標(biāo)，其中德國減排21%，丹麥減排21%，英國減排12.5%，荷蘭減排6%，希臘增排25%，葡萄牙增排27%，愛爾蘭增排13%。發(fā)展中國家不參加減排。這是歷史上第一個(gè)具有法律意義的減少溫室氣體排放的文件。同時(shí)《京都議定書》引入了三種靈活機(jī)制:聯(lián)合履約(JI）、排放權(quán)貿(mào)易(ET）、清潔發(fā)展機(jī)制(CDM）。

《京都議定書》的生效條件規(guī)定有二:一是要有55個(gè)《框架公約》的締約方簽字批準(zhǔn)，二是55個(gè)締約方中的發(fā)達(dá)國家1990年的溫室氣體排放總量要≧發(fā)達(dá)國家締約方的55%。美國1990年的溫室氣體排放量占發(fā)達(dá)國家的36.1%，但布什政府拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》，使得《京都議定書》的生效條件滿足不了條件二，俄羅斯1990年的溫室氣體排放量占發(fā)達(dá)國家的17.4%，由于此國2004年11月18日向聯(lián)合國遞交了加入文件，才使得《京都議定書》絕處逢生，于2005年2月16日生效。

2 美國政府與《京都議定書》

2.1 克林頓政府簽署《京都議定書》

克林頓總統(tǒng)執(zhí)政期間，美國政府及時(shí)調(diào)整了環(huán)境外交政策，簽署了《生物多樣性條約》;支持并資金援助聯(lián)合國的人口數(shù)量控制方案，僅1994年的援助費(fèi)用就達(dá)數(shù)億美元;承諾遵守《蒙特利爾公約》，積極承擔(dān)二氧化碳的減排義務(wù);參加了歷次聯(lián)合國氣候變化締約方會(huì)議，雖然談判過程一波三折，但見證了《京都議定書》從制定→修改→簽約的全過程，并在其中發(fā)揮了重要作用。但遺憾的是克林頓政府并未積極做工作爭取國內(nèi)反對(duì)派的支持，考慮到參議院通過該條約的可能性幾乎為零，根本沒提交國會(huì)審議，最終與《京都議定書》擦肩而過。

克林頓政府簽署《京都議定書》的原因分析:

(1）國家戰(zhàn)略調(diào)整?？肆诸D政府將環(huán)境安全納入了國家安全體系中，擴(kuò)大了國家安全的外延。

(2）外交政策調(diào)整。強(qiáng)調(diào)參與多邊外交，并通過多邊外交解決國際環(huán)境問題。試圖通過承擔(dān)國際環(huán)境責(zé)任成為世界環(huán)發(fā)事務(wù)的引領(lǐng)者。

(3）副總統(tǒng)戈?duì)柕摹昂诵淖饔谩?。戈?duì)栆恢敝铝τ诃h(huán)境事業(yè)，是克林頓政府中的環(huán)保主義者。

2.2 小布什政府拒絕《京都議定書》

小布什在競選總統(tǒng)期間，就表示反對(duì)《京都議定書》，在上任不久的2001年3月28日宣布退出《京都議定書》。小布什政府的退出理由有三:

2.2.1 經(jīng)濟(jì)理由

在2001年3月29日的記者招待會(huì)上小布什總統(tǒng)說道:“我們不打算接受有損我們的經(jīng)濟(jì)，并給美國勞動(dòng)者帶來傷害的計(jì)劃?！?/p>

此話道出了小布什政府拒絕《京都議定書》的經(jīng)濟(jì)理由有二:①執(zhí)行《京都議定書》有損于美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展;②執(zhí)行《京都議定書》會(huì)使大量勞動(dòng)者失去工作機(jī)會(huì)。據(jù)美國參議院估計(jì)，執(zhí)行《京都議定書》將使美國花費(fèi)4000億美元，喪失490萬個(gè)工作崗位，這將給美國的經(jīng)濟(jì)帶來極大影響。

2.2.2 國際合作理由

2001年3月，小布什在致函幾位參議員的信中說過，“我反對(duì)《京都議定書》，因?yàn)樗咽澜缟?0%的人口，包括人口大戶，如中國和印度，排除在減排義務(wù)之外，這將給美國經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重的危害?！保?］

這個(gè)理由是基于以下兩個(gè)方面的考慮:①以中國、印度為首的發(fā)展中國家不參與減排，這是對(duì)美國的極大不公正。②如果發(fā)展中國家參與減排，將會(huì)大大降低美國沉重的減排負(fù)擔(dān)，減小其對(duì)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。

2.2.3 科學(xué)理由

小布什政府認(rèn)為:科學(xué)界對(duì)氣候變化的研究目前還沒有定論，所以溫室氣體會(huì)導(dǎo)致氣候變暖的科學(xué)根據(jù)是有疑問的。疑問體現(xiàn)在兩方面:①氣候變暖與二氧化碳的關(guān)系上。②氣候變暖產(chǎn)生的影響上。

2.3 奧巴馬政府務(wù)實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化

由于小布什政府在八年的任期內(nèi)對(duì)國際環(huán)境事務(wù)采取的不合作態(tài)度，國際社會(huì)對(duì)奧巴馬政府給予了厚望。2008年11月，奧巴馬在競選時(shí)就鄭重承諾過，美國將重新回到國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候問題的軌道。奧巴馬上臺(tái)后，美國政府從3個(gè)方面改變了小布什政府的環(huán)境政策:

2.3.1 啟動(dòng)碳排放的總量控制系統(tǒng)

碳排放總量控制的遠(yuǎn)期目標(biāo)為:在2020年前將溫室氣體排放降低到1990年的水平，并到2050年再減少80%，且每年有具體指標(biāo)。

2.3.2 提出新能源的發(fā)展規(guī)劃

強(qiáng)調(diào)新能源和低碳對(duì)美國未來競爭力的影響，提出的具體目標(biāo)為:在未來十年中，在可再生能源領(lǐng)域投資1500億美元，從而為美國創(chuàng)造500萬個(gè)綠色就業(yè)機(jī)會(huì)，到2012年，美國10%的電力將來源于可再生能源;到2025年，這個(gè)比例則將提高到25%［2］。

2.3.3 倡導(dǎo)多邊主義解決環(huán)境問題

在解決環(huán)境問題的路徑上，要重新回到克林頓政府的多邊主義軌道，同時(shí)督促中國、印度等第三世界國家在環(huán)境領(lǐng)域承擔(dān)更大的責(zé)任與義務(wù)。

關(guān)于第三點(diǎn)，已在2009年的哥本哈根會(huì)議、2010年的坎昆會(huì)議上有所體現(xiàn)，但在這兩次環(huán)境會(huì)議上，美國并未在溫室氣體減排方面做出新的承諾。

如果以上措施得到落實(shí)，那么意味著奧巴馬政府應(yīng)對(duì)氣候變化的政策在后京都時(shí)代又重新走近了《京都議定書》。然而美國政府要想真正實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)依然任重而道遠(yuǎn)。

3 美國環(huán)境外交的國家利益透視

推動(dòng)美國環(huán)境外交發(fā)展的深層動(dòng)因，正如漢斯·摩根索所說:“國家利益是判斷國家行為體唯一永恒的標(biāo)準(zhǔn)”［1］，也印證了美國前國務(wù)卿康多莉扎·賴斯的答案:“政策的制定應(yīng)該從國家的利益出發(fā)，而不是考慮虛幻的國際社會(huì)效益?！保?］

3.1 經(jīng)濟(jì)利益

經(jīng)濟(jì)是決定國際競爭力的核心要素，這是歷屆美國政府的共識(shí)，也是美國社會(huì)衡量政府政績的重要標(biāo)準(zhǔn)，美國政壇變數(shù)再多，經(jīng)濟(jì)在國家諸多政策中的核心地位從未撼動(dòng)過。1997年12月，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三次締約國會(huì)議在日本京都召開之前，美國參議院以95:0通過了一項(xiàng)議案，申明參議院不會(huì)通過任何損害美國經(jīng)濟(jì)或?qū)l(fā)展中國家排除在外的條約，作為給美國代表團(tuán)東京之行的“臨別贈(zèng)言”。

小布什政府拒絕《京都議定書》的經(jīng)濟(jì)原因解讀:

雖然《京都議定書》給美國規(guī)定的減排份額是比1990年減少溫室氣體排放7%，但由于美國的溫室氣體排放基數(shù)大，所以如果要達(dá)到目標(biāo)，所承擔(dān)的減排總量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于他國。按美國自己的估算，其成本高達(dá)國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，要減少490萬個(gè)就業(yè)崗位。根據(jù)麻省理工學(xué)院的估算，歐盟的減排費(fèi)用約為300億美元，日本的減排費(fèi)用約為340億美元，而美國的減排花費(fèi)要達(dá)380億美元。所以在美方看來，執(zhí)行《京都議定書》是成本巨大又收效不顯著的活動(dòng)。因此2002年布什政府宣布了替代方案《晴朗天空與全球氣候變化行動(dòng)》，該方案規(guī)定的減排難度明顯小于《京都議定書》對(duì)美國減排義務(wù)的規(guī)定。

《京都議定書》是具有法律約束力的國際合約，按規(guī)定不履行合約要有懲罰性措施，議定書規(guī)定如果在2012年前，締約國沒有完成減排指標(biāo)，在2012年后的減排義務(wù)將增至到1.3倍。如果美國執(zhí)行《京都議定書》，依美國現(xiàn)有的排放狀況，必然會(huì)受到懲罰。所以拒絕《京都議定書》，美國不但規(guī)避了經(jīng)濟(jì)義務(wù)，而且還規(guī)避了懲罰義務(wù)，這與美國的大國地位無論如何也是不匹配的。

奧巴馬的氣候新政理念是通過提高能源利用效率以及發(fā)展可再生能源，建立清潔能源結(jié)構(gòu)，特別提出設(shè)立1 500億美元的“清潔能源發(fā)展基金”，創(chuàng)造500萬個(gè)綠色就業(yè)機(jī)會(huì)，奧巴馬的通過“新能源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”帶動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)增長，同樣也游離不了經(jīng)濟(jì)的考量。

3.2 政治利益

由于不同政府代表著不同的資本利益集團(tuán)，所以不同政府的施政綱領(lǐng)會(huì)有所不同，這是各界政府政策變化的原因。

政治立場也是小布什政府改變環(huán)境政策的深層原因。布什家族出身石油行業(yè)，能源集團(tuán)支持了小布什的競選資金，所以其執(zhí)政過程要向給予過慷慨資助的能源集團(tuán)以政策上的回報(bào)，要維護(hù)能源集團(tuán)的利益。而如果履行了《京都議定書》，必然削減能源消費(fèi)使能源集團(tuán)的利益受損。所以從布什政府的政治立場分析，退出《京都議定書》是順理成章的。

3.3 領(lǐng)導(dǎo)地位

隨著環(huán)境問題成為全球的焦點(diǎn)，美國的大國地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力及其價(jià)值觀決定了一定會(huì)積極謀取全球環(huán)境領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。

克林頓政府簽署《京都議定書》，一方面是迫于國際輿論的壓力，試圖改變老布什政府在國際環(huán)境合作領(lǐng)域的不合作態(tài)度，另外謀取在氣候、環(huán)境等非傳統(tǒng)領(lǐng)域的話語權(quán)與決策權(quán)也是重要原因。

小布什政府雖然退出了《京都議定書》，但并不想退出環(huán)境領(lǐng)域的大國領(lǐng)導(dǎo)地位，環(huán)境外交仍通過局部合作體現(xiàn)其大國的主導(dǎo)意圖，如成立了包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、新西蘭等國的“傘形集團(tuán)”等區(qū)域合作活動(dòng)。

奧巴馬在競選時(shí)也說過:“我的總統(tǒng)任期將標(biāo)志著美國在氣候變化方面擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的新篇章?！?/p>

3.4 國家安全

2001年“9.11恐怖襲擊事件”之后，氣候問題VS國家安全，在美國政府的價(jià)值天平上，自然要向國家安全傾斜。這也就不難解讀當(dāng)《京都議定書》危機(jī)到國家安全了，小布什政府義無反顧地即刻退出的權(quán)益之計(jì)了。

美國軍隊(duì)是美國最大的化石燃料使用者，所以在《京都議定書》簽署之前，軍方就表示出極大的憂慮。根據(jù)美國國防部的評(píng)估，如果軍方因?yàn)樘紲p排的需要而削減10%的燃料消耗的話，對(duì)陸軍而言，將會(huì)導(dǎo)致每年減少3 218萬km的坦克訓(xùn)練，并因此較大地降低裝甲機(jī)械化部隊(duì)的部署速度;對(duì)海軍而言，將會(huì)因碳減排而每年削減2000個(gè)航行日的訓(xùn)練和行動(dòng);對(duì)空軍而言，將會(huì)被迫每年減少21萬飛行小時(shí)的訓(xùn)練和行動(dòng)［3］。

其實(shí)在京都的談判過程中，軍方就派出代表要求將軍事行動(dòng)的碳排放納入《京都議定書》的豁免范圍。而事實(shí)上《京都議定書》僅對(duì)符合聯(lián)合國憲章的軍事行動(dòng)所排放的溫室氣體給予豁免，克林頓政府時(shí)期由于美國外交政策的調(diào)整以及副總統(tǒng)戈?duì)柕摹昂诵淖饔谩?，安全問題沒有成為左右政府簽署《京都議定書》的路障。

［1］周放:布什為何放棄實(shí)施京都議定書［J］.全球科技經(jīng)濟(jì)嘹望，2001，(10）.

［2］奧巴馬承諾將帶領(lǐng)美國簽署全球氣候變化協(xié)議.2009－03－11.http://env.people.com.cn/GB/8947105.htm.

［3］ Proceedings and Debates of the 105th Congress，Second Session，May 20，1998，144 Cong.Rec.H3505—01.