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    公權(quán)失信原因及其對(duì)策探析

    2013-02-01 04:50:34魏長(zhǎng)領(lǐng)方蘭欣
    關(guān)鍵詞:公權(quán)誠(chéng)信權(quán)力

    魏長(zhǎng)領(lǐng),方蘭欣

    (鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院,河南 鄭州450001)

    公權(quán)誠(chéng)信是誠(chéng)信社會(huì)的基礎(chǔ),從而決定了公權(quán)失信危害范圍廣、影響程度深。學(xué)術(shù)界關(guān)于公權(quán)失信問題的研究,或囿于政府誠(chéng)信與誠(chéng)信政府,或?qū)栴}歸結(jié)為技術(shù)手段,或強(qiáng)調(diào)主體內(nèi)在修養(yǎng)。本文擬從德性與規(guī)范相統(tǒng)一的視域,通過對(duì)公權(quán)失信含義及其成因的分析,提出解決公權(quán)失信的對(duì)策,以期為公權(quán)誠(chéng)信建設(shè)提供智力支持。

    一、公權(quán)失信及其危害

    公權(quán)是公共權(quán)力的簡(jiǎn)稱,“是人類共同體(國(guó)家、社團(tuán)、國(guó)際組織等)為生產(chǎn)、分配和提供‘公共物品’(安全、秩序、公交、通訊等)而對(duì)共同體成員進(jìn)行組織、指揮、管理,對(duì)共同體事務(wù)進(jìn)行決策、立法和執(zhí)行,實(shí)施決策、立法的權(quán)力”[1]。從應(yīng)然層面講,公共權(quán)力是真實(shí)代表、切實(shí)維護(hù)、合理分配公共利益的強(qiáng)制力量;從實(shí)際情況看,凡是以大眾同意的名義行使的權(quán)力就是公共權(quán)力。權(quán)力一旦以盧梭所說的“公意”為名義就構(gòu)成了公共權(quán)力強(qiáng)制約束力的合法性,“任何人不服從公意,全體就要迫使他服從公意”[2]。在民族國(guó)家形態(tài)下,政府是公共權(quán)力的現(xiàn)實(shí)主體。而在我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中,國(guó)有企事業(yè)單位作為政府力量的延伸,也是公共權(quán)力主體之一。

    公權(quán)失信是指公共權(quán)力不受規(guī)則約束地、不按章辦事地運(yùn)作[3]。公權(quán)失信是指公共權(quán)力主體為了個(gè)人、部門、團(tuán)體的私利,違背公共權(quán)力的公共性,弄虛作假,欺上瞞下,陽(yáng)奉陰違,違法亂紀(jì),不守承諾,形式主義泛濫,假大空盛行等,從而不能代表公共意志、不能維護(hù)公共利益,導(dǎo)致公共權(quán)力異化。

    由于公共權(quán)力面向社會(huì)大眾,并不指向特定的社會(huì)公眾利益,所以公權(quán)失信危害范圍廣,影響程度深。從影響范圍上看,公權(quán)信用是一個(gè)國(guó)家政令暢通、安定有序的前提條件。“政府信用貫穿于政府與公眾及社會(huì)的整個(gè)互動(dòng)關(guān)系之中,在一定意義上,政府信用是社會(huì)信用的核心,企業(yè)信用、個(gè)人信用以及整個(gè)社會(huì)信用,都是基于政府信用來推動(dòng)和發(fā)展的。”[4]政府作為社會(huì)誠(chéng)信的核心保證,一旦失去誠(chéng)信的價(jià)值底線,就會(huì)成為英國(guó)思想家霍布斯筆下的人們依賴而又無力抵抗的怪獸“利維坦”。公共權(quán)力失去信用,就會(huì)喪失最起碼的宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)能力,整個(gè)社會(huì)就會(huì)陷入信用危機(jī)。從影響程度上看,公共權(quán)力的應(yīng)然本質(zhì)是維護(hù)公共利益,是代表社會(huì)正義的力量,關(guān)乎社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。公權(quán)失信將會(huì)使權(quán)力主體跌入“塔西佗陷阱”(以古羅馬歷史學(xué)家塔西佗命名的政治學(xué)定律,指一旦失去信用以后無論是真是假都沒人相信),一旦失去民眾的信任,公共權(quán)力主體將不再具有合法性。

    二、公權(quán)失信成因

    公權(quán)失信的原因是多方面的,其中,公共權(quán)力主體誠(chéng)信信仰迷失是公權(quán)失信的主觀原因,公共權(quán)力主體間利益沖突是公權(quán)失信的價(jià)值根源,公共權(quán)力主體在實(shí)際運(yùn)行中缺乏有效規(guī)制與監(jiān)督是公權(quán)失信的外在原因。

    1.公共權(quán)力主體誠(chéng)信信仰迷失是公權(quán)失信的主觀原因

    信仰是人最基本、最深刻的精神活動(dòng),能從根本上影響人的精神生活和社會(huì)活動(dòng)。誠(chéng)信信仰是將自我托付于誠(chéng)信人格的堅(jiān)定和執(zhí)著,是誠(chéng)信行為的內(nèi)生保障動(dòng)力源,也是主體對(duì)自身人格素養(yǎng)的一種操持,是人生意義的源泉。沒有信仰的人就是沒有確定的內(nèi)在自我約束原則的人,沒有明確的內(nèi)在自律意識(shí)也就不可能成為黑格爾所說的自我持存的“特定的定在”,也就不會(huì)有一貫的操守與成熟的性格,正所謂“人而無信,不知其可”。公權(quán)失信的主觀原因在于誠(chéng)信信仰功利化、誠(chéng)信道德共識(shí)危機(jī)和誠(chéng)信道德意志薄弱。

    (1)誠(chéng)信信仰功利化。當(dāng)公職人員把誠(chéng)信服務(wù)和誠(chéng)信行政當(dāng)做自我行為的價(jià)值取向時(shí),人內(nèi)在的誠(chéng)信道德良知就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的評(píng)價(jià)心理機(jī)制,形成誠(chéng)信實(shí)踐的驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)人缺乏道德信仰,或者把道德進(jìn)行功利化運(yùn)用時(shí),誠(chéng)信也就變成了人們利益最大化的“理性的狡黠”。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)變的大背景下,公權(quán)誠(chéng)信被物化、工具化,講誠(chéng)信成了獲得更多利益或好處的砝碼,當(dāng)不誠(chéng)信成了升官發(fā)財(cái)?shù)慕輳綍r(shí),不講誠(chéng)信便成為常見的一種社會(huì)現(xiàn)象。

    (2)誠(chéng)信道德共識(shí)危機(jī)。但凡智商正常的公共權(quán)力主體都不會(huì)否認(rèn)行政誠(chéng)信的重要性,然而,現(xiàn)實(shí)中“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)效應(yīng)使得對(duì)倫理、道德、信仰的堅(jiān)守?fù)Q來的是‘流血又流淚’”[5]。誠(chéng)信道德共識(shí)遭破壞,誠(chéng)信信仰被動(dòng)搖。人一旦產(chǎn)生對(duì)誠(chéng)信信仰的動(dòng)搖,就像一個(gè)被扎破的氣球一樣只能是干癟癟地躺在俗世之上,缺乏超越之維。缺乏誠(chéng)信信仰的自我規(guī)制,人們就會(huì)為了利益而殘酷傾軋、惡性競(jìng)爭(zhēng)。在此情況下,作為政治代理人的政府因擁有信息優(yōu)勢(shì)有可能利用這種優(yōu)勢(shì)牟取私利。[6]

    (3)誠(chéng)信道德意志薄弱造成道德人格分裂,影響誠(chéng)信踐履。誠(chéng)信道德意志是主體自我誠(chéng)信人格定型的關(guān)鍵,也是誠(chéng)信踐履的精神動(dòng)因。因?yàn)?,“我們信仰什么和我們?duì)這些信仰又有什么樣的感覺,都影響了我們的性格形成;反過來,這些性格塑造了我們的行為方式”。[7](P75,78)堅(jiān)定的誠(chéng)信道德意志能夠促使個(gè)人保持自身人格的完整性、統(tǒng)一性。“有時(shí)候,我們說那些行為與信仰不一致的人是不正直的,他們是不可信賴的人,因?yàn)樗麄兊膬?nèi)部控制是如此之弱,以至于他們的行為都是易變的和前后矛盾的?!保?](P75,78)沒有誠(chéng)信道德意志內(nèi)在的導(dǎo)向、激勵(lì)與制約,各方面居于優(yōu)勢(shì)地位的公共權(quán)力就會(huì)成為社會(huì)中追逐利益的強(qiáng)大力量。而公共權(quán)力主體所謂的責(zé)任和使命,也將成為維系公共權(quán)力形式的遮羞布,公共權(quán)力主體的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)觀念也會(huì)在現(xiàn)實(shí)利益追逐中不斷消解。

    2.公共權(quán)力主體間的利益沖突是公權(quán)失信的價(jià)值根源

    有限的存在使人們之間產(chǎn)生依賴,一切人的行為最終都離不開特定的利益。無論是道德領(lǐng)域還是法權(quán)層面,誠(chéng)信都是調(diào)節(jié)人我利益關(guān)系的一種道德心理機(jī)制。失信的根本原因之一是利益訴求沖突中片面謀求自身利益的最大化。公權(quán)失信的價(jià)值原因在于公權(quán)利益分配不盡合理,在于公權(quán)集團(tuán)利益、個(gè)體利益與社會(huì)大眾利益的沖突。

    (1)公共權(quán)力現(xiàn)行利益分配格局不盡合理。從權(quán)力和個(gè)人收益的關(guān)系來看,公共權(quán)力持有人的工資、福利等各方面的收益(包括非法收益)往往是在權(quán)力有效期內(nèi)居于最高值,一旦失去權(quán)力,各種收益就會(huì)出現(xiàn)明顯的落差,即出現(xiàn)所謂的“有權(quán)不用,過期作廢”現(xiàn)象;從利益分配機(jī)制上看,公共權(quán)力現(xiàn)行的利益劃分缺乏累進(jìn)性的設(shè)計(jì),公共權(quán)力主體不會(huì)因?yàn)樽约旱恼\(chéng)信服務(wù)而獲得相應(yīng)的累進(jìn)性收入,即沒有誠(chéng)信行政的獎(jiǎng)勵(lì)性物質(zhì)利益期待。

    (2)公共權(quán)力存在集團(tuán)利益欲求。公共權(quán)力在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中一方面致力于擴(kuò)大社會(huì)總財(cái)富,另一方面也要求自身處境的改善和財(cái)富收入的不斷提升,而這兩者之間并不總是協(xié)調(diào)一致的,實(shí)際上一直都存在著激烈的沖突。因?yàn)椋魏喂矙?quán)力作為一種社會(huì)性的存在都有自身的特殊利益。這種特殊利益一般表現(xiàn)為公權(quán)部門利益。正如恩格斯說:“正因?yàn)楦鱾€(gè)個(gè)人所追求的僅僅是自己的、特殊的、對(duì)他們來說是同他們的共同利益不相符合的利益(普遍的東西一般說來是一種虛幻的共同體的形式),所以他們認(rèn)為這種共同利益是‘異己的’,是‘不依賴’于他們的,也就是說,這仍舊是一種特殊的獨(dú)特的‘普遍’利益,或者是他們本身應(yīng)該在這種分離的界限里活動(dòng)?!保?]公權(quán)部門利益的存在一旦失去必要的約束,必然導(dǎo)致公共權(quán)力主體鋌而走險(xiǎn)地去追逐自身利益的最大化。

    (3)公共權(quán)力代理人存在個(gè)體利益訴求。在現(xiàn)行利益分配體制下,公權(quán)代理人的“政績(jī)”是其職位升遷、收入增加、福利改善的重要條件。這就催生出大量的形象工程、獻(xiàn)禮工程、政績(jī)工程,以公權(quán)名義并拿著納稅人的錢而為私人謀利益。在公權(quán)代理人自身工作成績(jī)所呈現(xiàn)的個(gè)人受益與其社會(huì)服務(wù)對(duì)象受益之間存在著一定的差異。這實(shí)際上反映出公權(quán)代理人與社會(huì)大眾之間存在著一種利益沖突。誠(chéng)信作為人們之間協(xié)調(diào)利益的一種德性要求與外在規(guī)范,不斷經(jīng)受著各種利益集團(tuán)與個(gè)體的沖擊。利益沖突是公權(quán)失信的價(jià)值原因。

    3. 缺乏有效的規(guī)制與監(jiān)督是公權(quán)失信的體制原因

    誠(chéng)信是德性與規(guī)范的統(tǒng)一。公權(quán)失信一方面表明在現(xiàn)實(shí)利益作用下權(quán)力主體精神的迷失和修養(yǎng)的不足,即權(quán)力主體缺乏誠(chéng)信自律意識(shí);另一方面表明公權(quán)主體在公權(quán)運(yùn)行中缺乏有效的規(guī)制,即權(quán)力主體缺乏規(guī)范性的誠(chéng)信他律。

    (1)管理體制、權(quán)力制約機(jī)制不能有效防止公權(quán)失信。在誠(chéng)信社會(huì)中,失信行為的收益必定小于誠(chéng)信行為;而在失信泛濫的社會(huì)中,則會(huì)出現(xiàn)失信者收益大于誠(chéng)信者收益的怪象。鄧小平曾講到,“組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗保?]。當(dāng)前社會(huì)公權(quán)體系誠(chéng)信缺失往往在于現(xiàn)行的體制對(duì)公共權(quán)力制約不足,例如現(xiàn)行的財(cái)務(wù)制度、工資制度都存在不少問題,給一些公共權(quán)力主體專斷弄權(quán)提供了方便。

    體制設(shè)置過于理想化。在中國(guó),制度設(shè)計(jì)往往從人性善的角度進(jìn)行考慮。這種考慮在一定程度上反映了管理層人員的特殊素質(zhì)要求,但這種理想化的設(shè)計(jì)存在著諸多漏洞。在制度設(shè)計(jì)層面上,各個(gè)環(huán)節(jié)之間沒有形成有效的制衡和監(jiān)督。一些管理部門,沒有固定的章程和工作規(guī)范,完全依賴公共權(quán)力主體的個(gè)人自覺。然而,理想是豐滿的,現(xiàn)實(shí)是骨感的。把一個(gè)組織、一個(gè)機(jī)構(gòu)的合法化誠(chéng)信化運(yùn)行完全建立在理想化的個(gè)人修養(yǎng)上很容易出問題。

    在制度上缺乏有效的權(quán)力制衡設(shè)計(jì)。長(zhǎng)期以來為了保證行政效率,公權(quán)管理體系往往突出“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)鍵作用,卻沒有在管理體制上形成有效的權(quán)責(zé)機(jī)制。一些負(fù)責(zé)人假借集體名義獨(dú)攬大權(quán),遇到問題就讓集體扛、讓組織解決,自己卻不承擔(dān)任何責(zé)任。一些部門雖然避免了領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的獨(dú)斷專行,卻形成了集團(tuán)犯罪的模式:這些機(jī)關(guān)單位從上到下,財(cái)務(wù)從預(yù)算到結(jié)算,項(xiàng)目由審批到結(jié)項(xiàng)完全是部門內(nèi)部操作;沒有明確的職責(zé)分工,出了問題找不到責(zé)任人。在權(quán)責(zé)不相對(duì)應(yīng)的機(jī)制中,無形中增加了腐敗的機(jī)會(huì);在職責(zé)不明、權(quán)限不清的單位,往往會(huì)出現(xiàn)集體腐敗。

    (2)公權(quán)誠(chéng)信管理體系不完善。公權(quán)體系誠(chéng)信缺失的內(nèi)在原因是社會(huì)信用體系不完善。信用體系作為一種社會(huì)機(jī)制把各種與誠(chéng)信相關(guān)的社會(huì)力量和制度結(jié)合起來,共同促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信的完善和發(fā)展,制約和懲罰失信行為。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代公共權(quán)力的主要職能是管理和統(tǒng)治,沒有公權(quán)誠(chéng)信一說。改革開放后,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,公權(quán)職能由管制型逐漸向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,而我國(guó)精神文明建設(shè)滯后,全方位的公權(quán)誠(chéng)信體系沒有及時(shí)建立起來。

    政府權(quán)力部門行政誠(chéng)信體系不完善。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的急速轉(zhuǎn)型中,很多地方政府、管理部門在管理工作中未能從觀念和實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?!肮俦疚弧彼枷霛夂?,缺乏服務(wù)意識(shí)和服務(wù)理念,沒有相應(yīng)的誠(chéng)信管理規(guī)章制度,缺乏誠(chéng)信考核、評(píng)價(jià)、懲戒體系,這是公權(quán)失信的一個(gè)重要原因。

    國(guó)有企事業(yè)單位誠(chéng)信體系不健全。國(guó)有企事業(yè)單位因其特殊的地位而成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府力量的延伸。從國(guó)有企事業(yè)單位的內(nèi)部建設(shè)來看,普遍缺乏誠(chéng)信管理制度和誠(chéng)信文化,與社會(huì)誠(chéng)信要求發(fā)生沖突時(shí),企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)往往讓員工采取損公肥私的行為。沒有誠(chéng)信信息征集披露體系和誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系,員工無法有效地對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層形成制約,社會(huì)責(zé)任履行在實(shí)際中受到限制。由于缺乏完善的誠(chéng)信體系的監(jiān)督和懲戒,大量的腐敗案件和責(zé)任事故也就在所難免?,F(xiàn)實(shí)社會(huì)中“好人沒好報(bào)”所產(chǎn)生的“破窗效應(yīng)”對(duì)社會(huì)大眾的誠(chéng)信信仰產(chǎn)生了致命傷害。

    (3)公共權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督。沒有有效的監(jiān)督,就會(huì)出現(xiàn)“撐死膽大的,餓死膽小的”、“坦白從寬,牢底坐穿;抗拒從嚴(yán),回家過年”等反誠(chéng)信現(xiàn)象,從而使誠(chéng)信問題陷入惡性循環(huán)。如同“囚徒困境”一樣,在沒有有效監(jiān)管的情況下非合作性的競(jìng)爭(zhēng)是要出問題的。公權(quán)體系對(duì)權(quán)力監(jiān)督的不到位主要表現(xiàn)在以下兩方面。一是內(nèi)部監(jiān)督不完善。公共權(quán)力領(lǐng)域沒有形成對(duì)權(quán)力行使的有效監(jiān)督,權(quán)力不在陽(yáng)光下運(yùn)行就會(huì)滋生一系列的腐敗。監(jiān)督不規(guī)范、不公正,監(jiān)管方法單一,監(jiān)管工作信息化程度低,公權(quán)體系內(nèi)部沒有形成制度化的、有效的監(jiān)督機(jī)制,不能對(duì)組織內(nèi)部形成有效的監(jiān)管。二是內(nèi)外監(jiān)督不到位。人大和紀(jì)委的監(jiān)督職能沒有得到很好地落實(shí),同時(shí)黨內(nèi)監(jiān)督也沒有得到有效地發(fā)揮,廣大黨員的監(jiān)督權(quán)力不能有效地行使,再加上權(quán)力運(yùn)行的不透明,共同構(gòu)成了公權(quán)領(lǐng)域監(jiān)督缺失的原因。此外,由于特殊的國(guó)情,我國(guó)新聞媒體作為政府的“喉舌”堅(jiān)持以正面宣傳為主。出于部門利益和所謂的維護(hù)政府形象及社會(huì)穩(wěn)定的名義,一些地方主管部門同當(dāng)?shù)卣畬?duì)媒體的負(fù)面報(bào)道往往以高壓來防范。更有甚者,新聞媒體與公權(quán)合謀制造假輿論。一些新聞工作者職業(yè)操守缺失,在事故面前、在幕后黑手面前,為了自己的個(gè)人利益選擇了緘默,甚至幫助責(zé)任人制作假新聞推卸責(zé)任、欺騙社會(huì)。

    三、加強(qiáng)公權(quán)誠(chéng)信建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

    公權(quán)誠(chéng)信建設(shè)是提高公權(quán)公信力的重要保障,也是國(guó)家法律和社會(huì)大眾對(duì)公共權(quán)力的基本要求。提高公權(quán)公信力,實(shí)現(xiàn)公權(quán)誠(chéng)信化運(yùn)行應(yīng)當(dāng)從誠(chéng)信教育、制度建設(shè)和利益分配等方面入手。

    1.加強(qiáng)誠(chéng)信教育

    教育不是萬能的,卻是改變社會(huì)的最有力的武器。因?yàn)?,“教育體現(xiàn)著對(duì)人類生活最高境界的訴求,保留了對(duì)超越實(shí)利的、非功利的價(jià)值的追求,至少還可以寄希望于教育去使人對(duì)人在現(xiàn)實(shí)中的病態(tài)和畸形保持警覺,對(duì)人的純功利沖動(dòng)起到平衡和矯正作用?!保?0]教育的人性涵養(yǎng)功能和規(guī)訓(xùn)教化作用對(duì)于公權(quán)誠(chéng)信建設(shè)起著基礎(chǔ)性作用。通過教育,有助于社會(huì)大眾形成誠(chéng)信的社會(huì)共識(shí),進(jìn)而內(nèi)化為一種自我行為的約束力量,為公權(quán)誠(chéng)信構(gòu)建良好的社會(huì)環(huán)境。

    (1)要積極探索誠(chéng)信教育的動(dòng)力機(jī)制。應(yīng)將誠(chéng)信教育上升到公共權(quán)力部門的日常工作規(guī)范中。要加強(qiáng)誠(chéng)信意識(shí)教育,并把誠(chéng)信教育效果同日常工作評(píng)比相結(jié)合,形成誠(chéng)信教育的動(dòng)力機(jī)制。可以將員工的獎(jiǎng)金、福利與員工的誠(chéng)信學(xué)習(xí)和誠(chéng)信實(shí)踐掛鉤。在學(xué)習(xí)進(jìn)修、崗位晉升、榮譽(yù)評(píng)比中,讓一批守信、講信和宣傳誠(chéng)信的人切實(shí)得到實(shí)惠。

    (2)誠(chéng)信教育要從榜樣抓起。榜樣的力量是無窮的,誠(chéng)信教育的有效性往往在于榜樣與學(xué)習(xí)者之間的關(guān)聯(lián)度。要在行業(yè)中彰顯社會(huì)主義核心價(jià)值體系的感召力,形成一種誠(chéng)信的道德風(fēng)尚,需要突出宣傳一大批優(yōu)秀單位和典型人物。要在政府和企事業(yè)單位的基層工作崗位上遴選一大批誠(chéng)實(shí)守信的模范人物,把他們樹立為榜樣。這些榜樣的平民化、易接近的特征,可以有效調(diào)動(dòng)人們模仿學(xué)習(xí)的積極性,避免宣傳教育空洞無力。

    (3)誠(chéng)信教育可以從反面教材入手。從正面宣傳誠(chéng)信的價(jià)值和意義是道德引導(dǎo)的一個(gè)方面,但是對(duì)有些人來說,“不見棺材不掉淚”,血淋淋的事實(shí)更能起到教育警醒作用。可以通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體全方位對(duì)公權(quán)領(lǐng)域典型性的重大腐敗事件、失職瀆職事件、安全生產(chǎn)事故等進(jìn)行深刻的剖析,在全社會(huì)形成一種誠(chéng)信反思意識(shí)和反思文化。通過這種反思,讓誠(chéng)信文化和誠(chéng)信信仰植根于每個(gè)社會(huì)成員的日常生活中,深入到政府和企事業(yè)單位的日常管理中。

    2.完善公權(quán)制度建設(shè)

    加強(qiáng)制度建設(shè)是解決公權(quán)失信的關(guān)鍵。制度的不完善為公權(quán)異化提供了可乘之機(jī)。提高公職人員的誠(chéng)信意識(shí),加強(qiáng)管理部門的責(zé)任意識(shí),實(shí)現(xiàn)公權(quán)誠(chéng)信化運(yùn)行,要從制度上下工夫。

    (1)完善公共權(quán)力行政制度。行政權(quán)力作為公權(quán)的核心部分,其制度化水平嚴(yán)重影響著公共權(quán)力的信度。在公權(quán)行政制度設(shè)計(jì)理念上要充分考慮到人性的復(fù)雜,體現(xiàn)全面性與前瞻性,避免出現(xiàn)制度性的漏洞。在具體實(shí)踐中,要在保障權(quán)力上通下達(dá)的前提下不斷完善公共權(quán)力之間的制約和平衡架構(gòu),讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,讓權(quán)力按照具體的規(guī)章制度而不是部門領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意愿運(yùn)行;在公權(quán)領(lǐng)域中要強(qiáng)化行政權(quán)力的效果反饋機(jī)制建設(shè),對(duì)權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行效果進(jìn)行全過程的記錄、評(píng)價(jià)與考核。

    (2)加強(qiáng)公共權(quán)力法制化建設(shè)。法制化建設(shè)是公共權(quán)力誠(chéng)信化運(yùn)行的基本要求。公共權(quán)力的設(shè)置要有明確的法理依據(jù),公共權(quán)力的行使要遵守相關(guān)的法定程序。無論任何單位、任何個(gè)人都應(yīng)當(dāng)按法定程序辦事。此外,對(duì)公共權(quán)力誠(chéng)信效果的獎(jiǎng)懲要法制化。要制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲條例,對(duì)公權(quán)誠(chéng)信形成制度性正向激勵(lì)。要嚴(yán)厲打擊和懲處以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等行為,對(duì)公共權(quán)力領(lǐng)域內(nèi)失職、瀆職行為追究法律責(zé)任,不斷加強(qiáng)公共權(quán)力法制化建設(shè),以法制來保障公共權(quán)力主體責(zé)任的明確性。

    (3)優(yōu)化利益分配機(jī)制。實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的誠(chéng)信化運(yùn)行需要優(yōu)化現(xiàn)行的利益分配機(jī)制,形成“德福統(tǒng)一”的利益分配體系。通過績(jī)效考核、民意評(píng)測(cè)把公權(quán)領(lǐng)域的福利待遇同部門與個(gè)人的信用掛鉤;通過信訪檢舉和內(nèi)外監(jiān)督將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”,防止公權(quán)尋租與私用,壓縮潛規(guī)則獲利的空間。只有理順利益分配機(jī)制,孕育誠(chéng)信文化的制度環(huán)境才能夠真正形成。

    3.建立健全公權(quán)誠(chéng)信體系

    要保障公共權(quán)力誠(chéng)信運(yùn)行就必須建立有效的誠(chéng)信信息征集披露體系、誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系和失信約束懲戒體系,全方位地對(duì)失信行為進(jìn)行監(jiān)督和制裁。

    (1)建立健全誠(chéng)信信息征集披露體系。在傳統(tǒng)社會(huì)中,人們因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活方式的限制長(zhǎng)期聚族而居,形成的是一個(gè)流動(dòng)性非常低的熟人社會(huì)。這種熟人社會(huì)是誠(chéng)實(shí)守信等道德原則和規(guī)范產(chǎn)生效力的有利環(huán)境。如今,隨著生產(chǎn)、生活方式的徹底改變,人口流動(dòng)越來越頻繁,家庭結(jié)構(gòu)越來越簡(jiǎn)單,人的個(gè)體化特征越來越明顯,誠(chéng)信的外在約束機(jī)制越來越弱化。在此情勢(shì)下,要形成公權(quán)誠(chéng)信的正效應(yīng)規(guī)范機(jī)制,必須加強(qiáng)誠(chéng)信信息系統(tǒng)建設(shè),并對(duì)失信問題予以披露。信息的公開是防止權(quán)力尋租和防治腐敗的有效路徑。遏止失信行為,祛除人們不當(dāng)獲利的投機(jī)心理,“要達(dá)到最為理想的狀態(tài),世界上沒有什么方法能夠比用實(shí)施檢驗(yàn)不道德行為更有效”[11]。過往活動(dòng)的記錄是個(gè)人誠(chéng)信與否的最佳裁判。為此,要建立公共權(quán)力檔案信息系統(tǒng),在公共權(quán)力組織內(nèi)部穩(wěn)步推進(jìn)誠(chéng)信信息記錄與聯(lián)網(wǎng)共享,使每一個(gè)公權(quán)部門、每一個(gè)公職人員的活動(dòng)都記錄在冊(cè)。為保證誠(chéng)信信息征集和披露工作的有效開展,要建立健全誠(chéng)信信息收集披露的相關(guān)法規(guī)和程序,不斷完善和更新誠(chéng)信信息披露和查詢系統(tǒng)。

    (2)完善誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系。誠(chéng)信體系的建立需要相應(yīng)的導(dǎo)向機(jī)制。建立公共權(quán)力誠(chéng)信評(píng)價(jià)機(jī)制,就是要進(jìn)行以誠(chéng)信為標(biāo)準(zhǔn)的行政考核評(píng)價(jià),通過以誠(chéng)信考核為核心的評(píng)價(jià)機(jī)制的引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)公權(quán)誠(chéng)信體系建設(shè)。

    在此,要注意確保誠(chéng)信評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和公正性。信用評(píng)價(jià)體系要避免政府的直接操作,因?yàn)椤罢诮?guó)家信用管理體系中的作用,應(yīng)是協(xié)助建立失信約束和懲罰機(jī)制并監(jiān)督行業(yè)規(guī)范發(fā)展,而不應(yīng)參與主辦誠(chéng)信機(jī)構(gòu),否則就失去了征信服務(wù)的中立、公正、客觀的性質(zhì)”[12]。公權(quán)領(lǐng)域的誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系建設(shè)需要通過獨(dú)立的作為第三方的信用評(píng)估機(jī)構(gòu)來完成。要加強(qiáng)信用評(píng)估機(jī)構(gòu)人員的資質(zhì)審查和資格考核。

    (3)強(qiáng)化誠(chéng)信懲戒體系。建立公權(quán)失信懲戒體系是建立健全公權(quán)誠(chéng)信體系的重要環(huán)節(jié)。建立誠(chéng)信懲戒體系,就是要在全社會(huì)形成強(qiáng)有力的監(jiān)督懲戒規(guī)范,讓失信行為得到應(yīng)有的懲罰。凡是上了“黑名單”,或者存在不良信用記錄的部門、企事業(yè)單位和個(gè)人,在日常的考核、評(píng)比中要實(shí)行一票否決制,提高對(duì)失信部門和個(gè)人的監(jiān)管,必要時(shí)限制其活動(dòng)權(quán)限。在失信懲戒機(jī)制的作用下讓公權(quán)部門和個(gè)人為失信行為付出沉重的代價(jià),以此來消除憑借失信獲利的僥幸心理。

    四、結(jié)語

    公共權(quán)力關(guān)系著社會(huì)大眾的共同福祉,實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力誠(chéng)信運(yùn)行是維護(hù)公共利益、保障個(gè)體利益與實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的最基本要求。通過對(duì)公共權(quán)力失信原因的分析,我們可以在一定程度上確認(rèn)公共權(quán)力的誠(chéng)信化運(yùn)行離不開權(quán)力主體的內(nèi)在道德修養(yǎng)和職業(yè)倫理操守,更離不開公權(quán)頂層設(shè)計(jì)上的制約與平衡,離不開整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系的建立和完善,也離不開社會(huì)大眾的有效監(jiān)督。要用有力的誠(chéng)信教育培育公權(quán)誠(chéng)信,不斷完善制度設(shè)計(jì)以防范、打擊公權(quán)失信,打造“德福統(tǒng)一”的利益分配局面以引導(dǎo)、激勵(lì)公權(quán)誠(chéng)信,建立健全誠(chéng)信管理、評(píng)價(jià)、懲戒體系對(duì)公權(quán)進(jìn)行全方位的監(jiān)管。在文化、制度、利益三個(gè)層面形成公共權(quán)力誠(chéng)信化運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力和外在保障,應(yīng)當(dāng)成為公權(quán)誠(chéng)信建設(shè)的路徑原則。

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