農民市民化的新議程

□ 陽盛益

當前，合理應對城鄉(xiāng)、區(qū)域間的大規(guī)模人口流動事關我國新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的全局。自“十一五”以來，促進農民工市民化日益成為各級政府的重要政策目標，并形成了中央出政策、地方爭創(chuàng)新的互動格局。黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，再次要求加快戶籍制度改革，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。但是，已有農民工市民化政策仍具有突出的生存型社會政策特征，地方政府推進農民工市民化進展緩慢。面對我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標，如何順應新時期農民工群體新特征、新趨勢，實現(xiàn)農民工市民化政策轉型，切實推進農民市民化已迫在眉睫。

農民市民化“是指在我國現(xiàn)代化建設過程中，借助于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推動，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)農民在身份、地位、價值觀、社會權利以及生產(chǎn)生活方式等各方面全面向城市市民的轉化，以實現(xiàn)城市文明的社會變遷過程”①文軍:《農民市民化:從農民到市民的角色轉型》，《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》，2004年第3期。。基于我國農民的職業(yè)差異和地域差異，農民市民化的對象可分為農民和農民工，前者職業(yè)是農民，包括本地從事農業(yè)生產(chǎn)的農民和被征地拆遷的農民，而后者職業(yè)是工人，從事二三產(chǎn)業(yè)，包括外出農民工和本地農民工。他們都屬于本文考察范疇。

一、新時期農民工的新問題

實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農民市民化，既是現(xiàn)代化國家的標志，也是所有發(fā)展中國家的奮斗目標。在絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家，由于農村人口城鎮(zhèn)化與農業(yè)剩余勞動力非農化的同步，在現(xiàn)代化進程中工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農民市民化也實現(xiàn)了同步發(fā)展。在中國，農民市民化始于農民工這一特殊群體。據(jù)統(tǒng)計，2011年我國農民工總量為25278萬人，包括15863萬外出農民工和9415萬本地農民工①中華人民共和國國家統(tǒng)計局:《中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2012年。，前者占2011年城鎮(zhèn)就業(yè)人員的44．17%和城鎮(zhèn)常住人口的23%，后者占鄉(xiāng)村就業(yè)人員的23．24%。他們已成為支撐我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要力量，加快了我國從農業(yè)國家向工業(yè)化國家的成功轉型，以及“轉型中國家”向“城市化國家”的過渡?？梢哉f沒有農民工的貢獻，就沒有今天的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，也沒有未來的高度城鎮(zhèn)化。

另一方面，我國快速的城鎮(zhèn)化因農民工問題而遭受質疑，被認為是“偽城市化”、“不完全城市化”、“半城市化”、“虛城市化”。原因在于農民工在為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出巨大貢獻的同時，卻長期無法同等享受到城市市民才有的就業(yè)、培訓、社會保障、子女教育、住房等公共服務和社會福利，處于“經(jīng)濟上接納、政治上排斥”的境況，是“一個游離于城市的邊緣弱勢群體”②郁建興、陽盛益:《城市政府在農民工市民化進程中的作用》，《學習與探索》，2008年第1期。。據(jù)中農辦主任陳錫文的保守估計，如果扣除在城鎮(zhèn)就業(yè)但未享受市民待遇的農民工及其家屬，現(xiàn)有城鎮(zhèn)化率將降低10至12個百分點。③陳錫文:《工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速下的“三農”問題》，《農村實用技術》，2011年第1期。進入新世紀以來，農民工問題日益引起政府重視，問題也有所緩解，但比較最近10年不同階段農民工問題，仍可看到農民工就業(yè)服務、公共服務、社會保障、子女教育、住房保障體系構建步履艱難，保護農民工合法權益的長效機制尚未形成，農民工“進得了城、但留不下”的問題仍很突出，農民工管理制度尚未從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割體制的影響。

特別值得關注的是，新時期農民工本身的一些新變化、新特征也給農民工政策帶來新要求、新挑戰(zhàn)。一是隨著農民工就業(yè)形式更趨穩(wěn)定，農民工希望定居城市的意愿明顯增強，其流動模式已由候鳥式的雙向流動向定居式的鄉(xiāng)城單向流動轉型。調查表明至少有58．8%的農民工打算在城鎮(zhèn)定居，其中40．2%的農民工打算在務工所在城鎮(zhèn)定居，只有15．6%的人明確表示愿意回農村定居④國務院發(fā)展研究中心課題組:“十二五”時期推進農民工市民化的政策要點》，《發(fā)展研究》，2011年第6期。。“八成農民工即便不放開戶口也將長期留在城鎮(zhèn)”⑤。專家稱我國失地農民約4千萬，愿回鄉(xiāng)民工不足1成。http://www．sina．com．cn新京報網(wǎng)，2011年10月31日。。二是農民工“家庭化”流動比例越來越大，由以前男勞動力外出“獨闖”向夫妻同時外出務工以及攜帶子女全家外出轉變。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，在2009年外出農民工中，舉家外出農民工達2966萬人，占全部外出就業(yè)農民工(14533萬)的20．4%。三是新生代農民工群體成為農民工的主力，他們的市民化更具緊迫性。據(jù)統(tǒng)計，2009年我國新生代農民工總數(shù)達到8487萬，占當年全部外出農民工總數(shù)的58．4%，已經(jīng)成為農民工的主體。⑥國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室:《新生代農民工的數(shù)量、結構和特點》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)，2011年3月11日。與第一代農民工相比，他們受教育程度相對較高，外出目的正在由“尋求謀生”向“追求平等”轉換，加之這個群體自小就脫離農村、遠離農業(yè)，對農村生活的認同感較低，因而市民化訴求遠超第一代農民工。新生代農民工中，16－25歲的41．4%沒有承包地，36．4%沒有宅基地;25－30歲的35．4%沒有承包地，33%沒有宅基地。愿意回農村定居的新生代農民工只有7．7%。⑦專家稱我國失地農民約4千萬，愿回鄉(xiāng)民工不足1成。．http://www．sina．com．cn新京報網(wǎng)2011年10月31日。而且60%的新生代農民工缺乏基本的農業(yè)生產(chǎn)知識和技能，其中24%的從來就沒干過農活，他們的城市流動具有不可逆轉性。⑧國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室:《新生代農民工的數(shù)量、結構和特點》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)，2011年3月11日。有研究指出，如果他們的訴求長期得不到實現(xiàn)，面臨的種種困擾得不到有效解決，必將不利于社會穩(wěn)定，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，不利于穩(wěn)定、健康、和諧的婚姻家庭關系的形成。⑨全國總工會新生代農民工問題課題組:《關于新生代農民工問題的研究報告》，2010年6月。四是近年來部分城市出現(xiàn)的外來人口和本地人口的沖突事件對以往的農民工社會管理模式提出了挑戰(zhàn)。從根源上看，它與長期以來流動人口只有“進口”，卻沒有“融合”的制度安排，只有被管理沒有被服務的制度供給緊密相關。

如果說農民市民化包括職業(yè)轉變、城市定居和融入城市文明三個階段的話，那么上述分析表明已實現(xiàn)職業(yè)轉移后的農民要實現(xiàn)在城市定居和融入城市文明的道路依然漫長。毫無疑問，農民工問題已成為我國城鎮(zhèn)化的最大難題。

二、農民市民化的國家政策轉型

在我國，早在1984年12月，全國農村工作會議就提出要建立新型的社會主義城鄉(xiāng)關系，強調今后城市要打開城門，農村要打開“寨門”，要總攬城鄉(xiāng)經(jīng)濟全局，努力消除城鄉(xiāng)之間的各種壁壘。上世紀90年代，黨和政府多次提出要引導農村富余勞動力的轉移①如1993年11月11日——14日中共十四屆三中全會審議并通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的決定》，1994年4月15日國務院印發(fā)的《國家八七扶貧攻堅計劃》，1994年6月8日，國務院批轉國家體改委《關于1994年經(jīng)濟體制改革實施要點》，1994年11月的中央經(jīng)濟工作會議，1998年10月12日－14日，黨的十五屆三中全會審議并通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》都有相關規(guī)定。。盡管如此，在進入新世紀之前，從中央到各級地方政府關注的大多是農民工勞務的經(jīng)濟價值，鮮有從政策層面重視農民工的公共服務與社會保障。政府不僅沒有在社會政策上積極支持進城農民工，反而是嚴格限制、控制，甚至采取歧視性對策對待進城農民工，國務院及其部門頒發(fā)的政策文件都重在管理、控制，而非服務②參見《關于嚴格控制民工盲目外出的緊急通知》(1989年)、《關于勸阻民工盲目去廣東的通知》(1991年)、《農村勞動力跨省流動就業(yè)暫行規(guī)定》(1994年)、《關于加強流動人口管理工作的意見》(1995年)。。進城農民工被視為“盲流”，經(jīng)常受到行政部門的無端盤查、清退、收費、罰款;在政府管理上，政出多門、缺少協(xié)作、行動反復、制度缺失、管理混亂，嚴重侵害農民工權益。

進入新世紀以來，隨著科學發(fā)展觀與構建和諧社會的新執(zhí)政理念確立，以及建設社會主義新農村與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全面實施，農民工問題越來越受到中央政府的高度重視，農民工政策成為“三農”政策中的最大亮點。從政策文本來看，農民工政策在新世紀以來黨和國家層面重要報告和政策文件中都得到高度關注，包括“十五”以來的三個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、2002年以來的歷年政府工作報告、2004年以來的多個中央一號文件、以及國務院及其部門出臺的數(shù)十個針對農民工問題的政府文件等等。縱觀國家層面關于農民工的政策文件和行動，中央政府的農民工政策及其行動已發(fā)生以下轉型。首先，從政策體系與政府理念上看，進入新世紀以來連續(xù)且密集的制度設計與多層次的政策體系表明，農民工市民化政策體系和管理體制開始逐步確立并不斷完善，這體現(xiàn)了中央政府對農民工問題有著高度重視的政策態(tài)度與強力解決的政治愿望，特別是將解決農民工問題由一般政策提升到國家戰(zhàn)略，成為中央政府的一項戰(zhàn)略任務，凸顯了政府在解決農民工問題、推進農民工市民化進程中的責任自覺。其次，從政策內容和關注重點來看，中央已確立將推進農民工市民化作為解決農民工問題、實現(xiàn)農民市民化的著力點。特別是進入“十二五”時期以來，農民工政策導向已經(jīng)從重視發(fā)展勞務經(jīng)濟向重視市民化轉型。在政策重心上實現(xiàn)了從解決農民工的就業(yè)、職業(yè)安全、工資保障等生存型政策向解決農民工的職業(yè)教育與發(fā)展、社會保障、落戶定居、融入城市社區(qū)等發(fā)展型政策轉型，強調要給予農民工市民待遇，其政策趨向有明顯的“從問題取向、福利取向走向發(fā)展取向和社會整合趨向，從生存型的社會政策走向發(fā)展型的社會政策”③潘澤泉:《中國農民工社會政策調整的實踐邏輯——秩序理性、結構性不平等與政策轉型》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2011年第5期。的特征。第三，中央政府不僅重視農民工制度體系的制定，而且開始重視從體制機制改革上推進農民工問題的解決，如“國務院農民工工作聯(lián)系會議”和“農民工工作司”的相繼成立，都表明從制度單一推進到制度與體制共同推進的整體性治理機制。當然，相比較而言，在市民化的目標群體上，中央政府較為重視的是農民工的市民化，特別是進城農民工的市民化，而對農村務農農民的市民化關注不夠。

三、農民市民化的地方經(jīng)驗:重慶、廣東案例

近年來，不少地方政府在不斷加強和完善農民工公共服務與社會保障的同時，也開始實施戶籍制度改革，積極探索農民市民化新路徑。從各地已有的農民市民化探索的創(chuàng)新內容和路徑來看，按照農民屬地來源，可以大致地分成兩種模式，一是本地農民工市民化，二是異地農民工市民化。前者的地方創(chuàng)新以重慶、成都、嘉興等地的戶籍制度改革為代表，后者的地方創(chuàng)新以廣東、上海、寧波等地的積分入戶制改革為代表。

1、農民(工)就地市民化的重慶實踐

重慶市是中國唯一的省級行政單位統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。2008年底，重慶市有農村勞動力1491萬人。到2009年底，累計已轉移農村勞動力814．7萬人，占農村勞動力總數(shù)的54．1%①重慶市農業(yè)委員會:《從進城打工到返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè) 重慶農民工城鄉(xiāng)雙向流動》，http://www．cqagri．gov．cn/detail．a(chǎn)sp?pubID=414936 2010－5－11，2011－10－15下載。，其中約有400萬在重慶市內。如何讓本地農民工能夠在城鎮(zhèn)獲得更穩(wěn)定就業(yè)與生活?這是推動重慶市政府推進戶籍改革的重要原因。

2010年1月，重慶市對戶改作出部署。6月24日市委三屆七次全委會決定以解決農民工戶口為突破口，推進戶籍制度改革。7月28日，正式啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革工作。根據(jù)《關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》(渝府發(fā)〔2010〕78號)，其改革總體思路概括起來就是“三分”:一是把握各類人群特點，分群體實施，重點推動符合條件的農民工特別是新生代農民工轉戶進城;二是規(guī)范設定準入標準，分梯次轉移，促進人口在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)合理分布;三是總體設計改革方案，分階段推進，其中，2010－2011年重點推進300多萬有條件的農村居民轉為城鎮(zhèn)居民，包括在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的200多萬農民工及其家屬、40萬失地農民和70萬農村籍大中專學生的戶口問題，形成科學有序的人口城鎮(zhèn)化機制。2012－2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農戶籍人口比重提升至60%，主城區(qū)聚集城鎮(zhèn)居民1000萬人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民600萬人，小城鎮(zhèn)聚集城鎮(zhèn)居民300萬人，形成自由互通、權益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。

通過建立相關的預警診斷模型，實時偵測和預警實際裝置可能正在發(fā)生的異常工況，預先提示操作員作出響應。常見的幾種預警診斷模型及功能如下:

改革初期，為了實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的階段性目標，重慶市出臺了社保、住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等10余項配套政策，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度之間的有效銜接，保障農民轉戶的平穩(wěn)過渡。從入戶條件來看，重慶本市農民可以通過購買商品房、務工經(jīng)商和投資繳稅等途徑進城轉戶。與此同時，改革對農村居民整戶轉為城鎮(zhèn)居民提出了“335”政策體系，即3年過渡、3項保留和5項納入。所謂3年過渡，指對農村居民轉戶后承包地、宅基地的處置，設定了3年過渡期，允許轉戶農民最長3年內繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權及收益權，避免農民轉戶急轉身，使轉戶居民能盡快適應城鎮(zhèn)生活。所謂3項保留，包括保留林地的使用權、保留計劃生育政策、保留農村各項補貼。所謂5項納入，指農村居民轉戶后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，實現(xiàn)轉戶進城后“五件衣服”一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。然而，從初期的戶改進展來看，截至2010年9月，轉戶人數(shù)為150618人，日均轉戶僅3074人，效果并不理想。很多農民(工)擔心盡管改革方案將“依法自愿”作為宅基地退出的原則之一，但轉戶的農民(工)擔心3年后可能必須在城市戶口和農村土地中二者擇其一，保留土地則需將戶籍轉回農村，留在城市則需交出土地等農村資源。因此，這意味著轉戶后的農民工將面臨著失去承包地、宅基地和林地的可能。

針對改革初期面臨的困境與質疑，重慶市政府調整了戶改政策，強調堅持不許下達指標任務、不許轉戶與利益掛鉤、不許強迫轉戶、不許強迫退地、不許用工歧視等“五個不許”的工作標準;農民轉戶不與承包地、宅基地掛鉤，農民工的土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權是否退出，何時退出，由轉戶農民自行決斷。隨后又出臺涉及戶口遷移、城市待遇、農村土地處置利用、保留農村權益政策在內的一系列戶改新政策，形成了較為系統(tǒng)的戶改制度體系。這些政策文件，立足于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和保護進城農民工權益，強調自愿原則，堅持轉戶居民平等享受各種權益，體現(xiàn)了綜合配套、整體推進的改革思路。改革政策的及時調整和推進力度的加大，使得重慶后期的戶改速度大大加快。截至2011年12月3日，重慶市已經(jīng)成功辦理農轉城3013586人，整戶轉移767209戶，平均每天轉戶6331人，第一階段300萬的轉戶任務得以實現(xiàn)。

重慶戶籍改革實現(xiàn)了以農民工新生代為轉戶主體的目標，如有條件的農民工群體及新生代轉戶達190．2萬人，占轉戶總數(shù)的63．1%。②重慶戶籍制度改革進展情況。http://www．cq．gov．cn/wszb/DialoguePage．a(chǎn)spx?ID=73重慶市政府網(wǎng)，2011年12月4日。因為有300余萬人的轉戶，重慶市戶籍意義上的城鎮(zhèn)化率在一年多時間里由29．2%提升到37．7%，提高了8．5個百分點。但是，從轉戶農民所在的主城區(qū)、區(qū)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)分布看，轉戶人數(shù)比例是27:26．3:46．7。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)較之于主城區(qū)、縣市區(qū)在基礎設施、公共服務、社會福利、非農就業(yè)等條件上的巨大差異，這樣的轉戶分布結構不僅有違重慶提出的戶改要以主城區(qū)和區(qū)縣城為主的改革初衷，也不利于農民非農就業(yè)和市民化待遇的改善，還不利于城鎮(zhèn)化質量的提升。另外，重慶不僅是農民工的重要輸出地，也是外來農民工的重要輸入地①2011年重慶全市外來人口已達到121萬，《2011年重慶市1%人口抽樣調查主要數(shù)據(jù)公報》，重慶市統(tǒng)計局網(wǎng)，2012年2月5日。，但在此輪戶改中，其關注焦點是本市農民工，而對外來農民工的市民化則鮮有關注。

2、農民工異地市民化的廣東實踐

改革開放以來，作為處在改革前沿的廣東，流動人口總數(shù)一直位居全國之首，2010年增至3667萬人，外省流入人口達2021．6萬。②趙揚:《今年18萬農民工望積分入戶》，《南方日報》，2011年8月3日。圍繞如何解決農民工的權益和公共服務問題，以及進城務工的農村勞動力的城鎮(zhèn)入戶問題，廣東省各級政府進行了積極探索。2010年6月7日，廣東省政府出臺《關于開展農民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見(試行)》，指導全省以積分入戶制方式解決進城農民工城鎮(zhèn)入戶問題。所謂積分入戶制，就是指對農民工學歷、技能、參加社保情況、居住年限、社會貢獻等指標進行量化評分，當積分達到規(guī)定值時，即可申請在城鎮(zhèn)落戶。其積分指標由省統(tǒng)一指標和各市自定指標兩部分構成。符合積分入戶條件的農民工，可選擇在就業(yè)地鎮(zhèn)(街)或產(chǎn)權房屋所在地鎮(zhèn)(街)申請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷。

以中山市為例，全市常住人口312．09萬人，其中從市外流入常住人口有165．25萬人，外來人口比重由2000年的46．52%提高到2010年的56．66%，超過戶籍人口。③中山市統(tǒng)計局:《中山2010年第六次全國人口普查公報》，《中山日報》，2011年6月2日。早在省政府出臺政策之前，中山市政府于2009年制定了《中山市流動人員積分制管理暫行規(guī)定》，并出臺了配套實施細則，在全國率先實行農民工積分制管理。根據(jù)上述規(guī)定和細則，農民工的計分標準由基礎分、附加分和扣減分組成?；A分指標包括個人素質、工作經(jīng)驗和居住情況三項內容。附加分指標包括個人基本情況、急需人才、專利創(chuàng)新、獎勵榮譽、慈善公益、投資納稅、計劃生育、衛(wèi)生防疫、登記管理、個人信用等十項內容?？蹨p分指標包括違法犯罪和其他違法行為兩項內容。農民工所得積分為上述分值的累計所得。積分累計達到一定數(shù)額的農民工，其計劃內生育的子女可享受義務教育階段入讀中山市公辦學校待遇，其本人、配偶或直系親屬在中山擁有合法固定住所的，可申請享受戶籍遷入中山市的待遇。農民工積分入戶采取限額指標形式下發(fā)到各鎮(zhèn)區(qū)，依據(jù)全市以及各鎮(zhèn)(區(qū))的人口、資源、環(huán)境的承載能力來設置合理的入戶入學分數(shù)線。各鎮(zhèn)區(qū)申請人則根據(jù)積分高低，需輪候享受入戶入學等相應待遇。

2010年1月，中山市開始受理農民工積分申請，確定了年度入戶3000名的指標，農民工積分制管理由此全面進入實施階段。從實際進展看，2010－2011年，全市共有8644名農民工申請入戶排名，其中共有4625名農民工取得入戶資格，9210名農民工子女入讀公辦中小學一年級待遇④數(shù)據(jù)來源:中山市流動人口管理辦公室2011年10月31日提供。。2012年度共受理15898人次農民工積分入學入戶申請，7599名農民工子女順利獲得入讀公辦學校資格，2540名農民工獲得積分入戶資格⑤中山市流動人口管理辦公室:《2012年度流動人員積分制受理工作圓滿結束》，中山市流動人口信息網(wǎng)，2013年1月4日。。從廣東全省看，自2010年以來，兩年間共有33．8萬流動人口獲得了廣東城市戶籍⑥羅麗娟、李華炎:《廣東33．8萬外來工積分入戶 跨越城鄉(xiāng)鴻溝》，《南方日報》，2012年10月15日。。

毋庸置疑，廣東省農民工積分制設計，是廣東省政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大背景下對推進農民工市民化進程的一次思考和嘗試，這無疑為“望穿秋水”的異地農民工的市民化開辟一種新途徑。但是，與重慶戶籍改革相比，廣東積分入戶制改革績效較低。首先，每年確定的指標之少與外來農民工之多形成鮮明反差，農民工市民化進程看似遙遙無期。其次，由于入戶門檻仍舊過高，農民工入戶積極性不高。據(jù)報道，中山市2010年2139名獲得積分入戶指標者，到2011年3月仍有一半的人沒有辦理入戶⑦舒泰峰:《廣東“積分入戶”得與失》，［EB/OL］．http://www．dooland．com/magazine/article_143308．html。第三，積分入戶制使處在底層的農民工實際入戶機會幾乎不存在。如在東莞市，2010年入戶者中，醫(yī)生、護士占了一半，教師占三分之一，農民工很少。⑧陳軍吉、夏倩、孫璐:《積分入戶，逼著城市前進》，《南方周末》，2011年07月28日。異地農民工市民化的理想與現(xiàn)實差距仍然懸殊。

四、地方政府推進農民市民化改革面臨的困境與約束

1、農民市民化困境

從戶籍和福利上講，實現(xiàn)農民市民化有三種途徑。其一是通過單純的戶籍制度改革，通過將農民的農村戶口改為城鎮(zhèn)戶口，成為戶籍意義上的市民。然而由于擔心缺乏就業(yè)工作保障，同時難以享受城市居民待遇，甚至還要以犧牲農民的承包地、宅基地等農村資產(chǎn)為代價，這種市民化并不受農民歡迎。與積分制存在的“高門檻、低福利、代價高”相對照的是，近年來隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展與城市區(qū)域的擴張，農村土地迅速升值，村集體經(jīng)濟分紅、征地補償、回遷安置房等給農民帶來較大收益，農村戶口的“含金量”不斷提高。與此同時，我國加大惠農力度，不斷完善社會保障制度，實施免費義務教育等，農村與城市的生活水平差距日益縮小，城鎮(zhèn)戶口相對于農村戶口的“含金量”日益弱化，農村居民基于集體資產(chǎn)等收益考慮而拒絕轉出戶口，在浙江等沿海發(fā)達地區(qū)甚至已經(jīng)出現(xiàn)市民向農民的回流。因此，單純戶籍意義上市民化對農民工、乃至農民的魅力日衰。其二是通過不斷改善與提高進城農民工的就業(yè)與培訓、社會保障、子女教育、住房等原城市居民才能享受的基本公共服務與社會福利待遇，實現(xiàn)基本公共服務與社會福利均等化，逐步消除城鄉(xiāng)差距，從而實現(xiàn)農民工福利待遇市民化。然而，社會福利意義上的農民市民化，要么就是福利待遇低而失去對農民的吸引力，要么就是采取“物物交換”，以農民(工)財產(chǎn)權來換取城市福利，如積分制入戶的前提是以異地農民工的十多項要求為基礎，農民工必須達到一定的積分才能享受排名等候入戶的資格;重慶戶改初期提出的農民要想獲得城里的“五件新衣服”必須以其農村的“三件舊衣服”作為換取條件，這樣的戶改政策遭到了農民的反對，政府后來不得不放棄這一政策要求才較好地推進了戶改進程。農民市民化的矛盾焦點在于，一方面農民難以獲得作為城市公民身份的市民待遇，或者獲取市民待遇的成本過大，另一方面則是農民往往不愿輕易放棄農民的農村經(jīng)濟權利，從而形成了市民化進程中農民的公民身份與經(jīng)濟身份的雙重沖突，導致農民市民化進程緩慢。因此，單一地實施上述兩種市民化途徑，都難以取得良好效果。為此，農民市民化不僅應實現(xiàn)戶籍意義與福利意義上的市民化同步推進，而且需要認真衡量和處理好農民的社會身份與經(jīng)濟身份的利益平衡。這種整體型的市民化可以看作是農民市民化的第三條道路，是未來農民市民化的方向。

2、地方政府的約束

農民市民化之于政府，本應是政府職責所在。但是，地方政府推進農民市民化受到諸多條件約束。首先，農民市民化所需成本是制約地方政府解決農民工問題的障礙之一。據(jù)國務院發(fā)展研究中心課題組調研測算，包括義務教育、居民合作醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、民政部門的其他社會保障、城市管理費用以及住房等6項市民化成本在7．7萬到8．5萬元之間①國務院發(fā)展研究中心課題組:《農民工市民化——制度創(chuàng)新與頂層政策設計》，中國發(fā)展出版社2011年版，第244－253頁。。盡管這可以通過發(fā)揮市場、社會的作用來實現(xiàn)部分服務的供應，但是政府必須承擔起基本公共服務與社會保障的“兜底”功能②郁建興、高翔:《農業(yè)農村發(fā)展中的政府與市場、社會:一個分析框架》，《中國社會科學》，2009年第6期。。而任何公共服務和社會保障供給都需要有“真金白銀”的支撐，這些都將成為地方政府推動農民工市民化的成本，如果缺乏中央政府支持，地方政府將難以承受其成本之重。其次，現(xiàn)行以戶籍人口為統(tǒng)計口徑來設置城市管理與財政體制也是制約地方政府推進農民市民化的障礙。在現(xiàn)行財政體制下，教育、醫(yī)療、社保、城市設施等是按照戶籍人口統(tǒng)籌預算和管理的，外來農民工的公共服務供給還不是地方政府法定職責，所需經(jīng)費是地方政府的一筆額外開支，如果沒有中央政府的財政支持，地方政府要么就是心有余而力不足，巧媳婦難為無米之炊，要么就是沒有積極性，不愿管也不想管。因此，在重慶市戶改方案設計中，改革的重心是擁有重慶市戶籍的農民(工)，大量長期在重慶生活工作的非重慶戶籍農民工因其市民化的條件更加苛刻，無奈地成為此輪戶改的旁觀者。第三，土地問題也是制約城市政府推進農民市民化的重要因素。城鎮(zhèn)人口增加必然帶來對土地的需求。在現(xiàn)行體制下，土地整理與開發(fā)的范圍已經(jīng)由地級市范圍擴大到省域范圍，重慶在土地、林地確權的基礎上通過創(chuàng)新“地票交易”方式可以為城市接受進城農民工提供了土地供應保障。但是，對于跨省域的異地農民工市民化來講，目前還沒有建立起一種接納外省農民工和土地指標相掛鉤的機制，而且對于地方政府來說，也無力突破現(xiàn)行的法律規(guī)定，從而約束了地方政府推進外來農民工市民化的動力。如果不改變現(xiàn)行土地管理制度，農民工異地市民化將長期受限。第四，在現(xiàn)行的區(qū)域行政體制管理格局之下，如果不是全國的整體性推進，一地市民化的全面放開，特別是對外來農民工的市民化的放開，極容易形成政策洼地效應，將可能引致大量的外來農民工的涌入，最終可能導致地方政府無力承受大量新增市民所產(chǎn)生的各類公共服務與社會福利成本，從而迫使地方政府的改革步伐更加謹慎小心。這就不難理解“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”了。

五、從農民工市民化到農民市民化

1、構建基于公民權的農民市民化政策體系

按照T．H．馬歇爾的觀點，公民權(利)是給予那些一個共同體的完全成員的一種地位(status)，所有擁有這種地位的人就這種地位所授予的權利和義務而言是平等的①Marshall，Thomas Humphrey，“Citizenship and Social Class．”In T．H．Marshall＆ Tom Bottomore(eds．)，Citizenship and Social Class．London:Pluto Press．．1992．。由此看來，公民權代表一種平等原則，是每一個公民身份的本質體現(xiàn)。在現(xiàn)代民主憲政條件下，每一個公民都擁有平等的公民身份、享受平等的公民權利。因此，農民市民化是農民作為國民的公民權利的應然要求。然而在事實上，不少地方政府為吸引農民工進城所實施的戶籍改革和政策行動，并非從公民平等權出發(fā)。那些用農民的農村財產(chǎn)、諸多條件付出以換取城市戶籍與城市福利的政策，都難脫“以財產(chǎn)權換公民權”，以及“公共權力優(yōu)于公民權利”的嫌疑。那種置農民工農村權益于不顧，甚至假借城市戶口來換取農民的農村土地和權益的戶改政策，根本上扭曲了農民應有的公民權利，既不合理，也不具正當性。長期進城務工的農民工不能平等享受公民權利意味著我國公民權發(fā)展的匱乏和遲緩，實則是我國農民公民身份的缺失?！爸袊青l(xiāng)二元分割的戶籍制度至今仍把這個社會中占據(jù)人口絕大比例的農民群體排除在正當?shù)膰翊鲋?，這與公民權制度所倡導的每個人作為一個完整而平等的社會成員都應受到公平對待的精神幾乎背道而馳?！雹陉慁i:《公民權社會學的先聲——讀T．H．馬歇爾＜公民權與社會階級＞》，《社會學研究》，2008年第4期。如果沒有城鄉(xiāng)二元分化的傳統(tǒng)結構，如果沒有農民與市民之間的公共服務與社會福利的二元化，也就不會出現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中的農民市民化問題?？梢哉f恰恰是長期被忽略的農民市民化問題沒有得到解決，才使得進城農民工市民化問題如此突出和嚴重。這意味著新世紀以來中央政府確立的以農民工為重心的市民化應向全部農民的市民化整體推進，要讓“所有人口，無論是居住在城市還是農村，都能享受現(xiàn)代城市文明生活”③葛正鵬:《“市民”概念的重構與我國農民市民化道路研究》，《農業(yè)經(jīng)濟問題》，2006年第9期。。為此，政府應擯棄戶籍式的市民化改革，更應轉變要農民拿土地、宅基地等財產(chǎn)權換取城市福利的“物物交換”式改革，農民市民化政策應著力于消除影響身處城市和鄉(xiāng)村的不同成員的身份差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的公民基本權利與公共服務一體化，這是政治正義的實質要求。

2、農民市民化的下一步行動策略

農民與政府面臨的困境和約束表明推進農民市民化需要建立起整體性治理方略。公民權利則表明農民市民化不再是一種政府恩賜，而是政府的職責。在推進農民市民化進程中，政府是重要的行動者，要發(fā)揮政府在基本公共服務供給、制度供應和兜底功能中的主導作用。戶籍改革屬于中央事權，不意味著地方政府就無需承擔戶改中的相關責任，而是意味著應強化中央和地方政府的協(xié)作行動，其中，中央政府要著力于解決地方政府難以解決的有關全局的關鍵問題，化解地方政府難題，地方政府則應積極推進政策創(chuàng)新，尋求實現(xiàn)農民市民化的好路子。同時，也應積極發(fā)揮農民(工)在自主就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與社會參與中的主體作用，培育公民社會力量，促進農民工在城市政治生活和民主事務中的參與。還應積極發(fā)揮市場機制在農民就業(yè)選擇、要素流動、資源開發(fā)與資金籌集等方面的作用，促進資源的有效流動和高效配置。農民市民化的政策目標群體應由部分農民(即農民工)的市民化向全體農民(包括農民工和農民)的市民化轉型。農民市民化政策內容要著眼于從增進全民福利、提升人力資本、增進勞動力的國際競爭力、增強社會凝聚力、抗擊社會排斥的大局出發(fā)，實現(xiàn)農民市民化的可持續(xù)發(fā)展。政府既要重視政策內容的構建，更應重視政策的執(zhí)行性。基于上述思考，政府應在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中致力于以下幾方面的努力來加快農民市民化進程。

首先，應強調公民權利原則，切實改變戶籍改革中的“以物易物”的交換原則，構建起基于社會公正理念上的城鄉(xiāng)一體化的公共服務與社會福利分享機制。建立起以城市戶籍人口已經(jīng)享受的公共服務和社會福利為參照的農民(工)的公共服務與社會福利套餐，穩(wěn)步實現(xiàn)進城農民工和居村農民的市民化。將農民(工)經(jīng)濟身份與社會身份剝離，將農民工的社會身份及其相關的公共服務、社會保障、基層民主等權益“屬地化”，即隨戶籍遷移而遷移，將農民工的經(jīng)濟身份即相關的宅基地、土地承包、山林承包、集體資產(chǎn)收益分配等權益“永久化”、“市場化”，以減少農民市民化的顧慮。

第二，進一步健全農民就業(yè)促進體系，加強對農民的職業(yè)技能培訓，強化農民就業(yè)能力建設，增強農民工異地市民化活血功能。政府應注重對農民人力資本的投資，尤其是新生代農民工的投資，構建農民進入勞動力市場的支持體系。其中，中央政府應加大對農村勞動力和進城農民工的職業(yè)技能培訓的扶持力度，地方政府則應整合來自教育、勞動、農業(yè)等部門的培訓資源，強化培訓服務供給的整合機制，提高就業(yè)培訓服務績效。

第三，進一步盤活農村資產(chǎn)，積極推動農村的“內源發(fā)展”，增強市場機制在農民就地市民化中造血功能。其一要規(guī)范和完善農地承包經(jīng)營權流轉、抵押，做好集體土地所有權的確權登記頒證工作，奠定農地金融制度創(chuàng)新及農地金融業(yè)務開展的產(chǎn)權基礎。其二要深挖宅基地價值，實行其有償退出機制，建立其流轉市場，探索宅基地入市，將農村宅基地置換為城鎮(zhèn)建設用地，實現(xiàn)農民集中安置，多余的村集體建設用地可入市流轉，實現(xiàn)與城市國有土地“同地、同價、同權”。其三要深化集體資產(chǎn)股份制改革、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。通過科學量化資產(chǎn)，合理設置股權，把村級集體資產(chǎn)由“集體共有”變成“社員按份共有”，建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、運作規(guī)范、管理民主”的集體資產(chǎn)運行機制。

第四，推進農民工行使民主權利，提高農民工在城鎮(zhèn)社區(qū)生活的參與度，實現(xiàn)新市民真正地融入城市社會。城市政府要把社區(qū)建設成為開放包容、文明和諧的新型社區(qū)，發(fā)揮好社區(qū)的社會融合功能，組織動員社區(qū)各方面力量為農民工提供幫助和服務，改善農民工生活環(huán)境和條件，鼓勵農民工積極參與社區(qū)自治，維護好農民工合法權益，推動新市民參與社區(qū)的公共活動、建設和管理，發(fā)展與城市居民的交往、互信和互助，促進農民工與城市居民和睦相處。建立健全新市民依法參加城市社區(qū)民主選舉和管理的辦法，使新市民的利益有制度化的表達渠道。

第五，創(chuàng)新政府的管理體制機制和強化政府的問責機制，確保農民市民化政策得以落實。其一是加強政府部門、層級以及區(qū)域間政府的整體性治理體系建設，形成農民市民化的整體推進與均衡發(fā)展。當前，特別需要強化的是區(qū)域間政府的協(xié)調機制，主要是省際社會保障的轉移機制和省際人口流動與耕地易地占補平衡機制問題。其二是將涉及農民市民化的管理與服務工作納入政府績效管理體系，中央政府應確立農民市民化時間進程表，建立解決農民市民化考核指標體系，形成有效的激勵機制和問責體系。其三是推進農民公共服務供給的多中心治理格局，政府發(fā)揮好服務的供應、管理、資金與監(jiān)督的角色，而在公共服務的生產(chǎn)中引入多元參與和競爭機制，讓社會組織、市場力量成為推進農民市民化的重要力量，進而真正實現(xiàn)整體性的農民市民化政策在“國家主義、企業(yè)化思路以及平民主義范式的融合”①安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發(fā)展型社會政策》，社會科學文獻出版社2004年版，第51頁。。

唯有如此，我們才能有效促進農民市民化，真正“讓農民工成為歷史”②遲福林:《讓農民工成為歷史》，人民網(wǎng)，2011年1月19日。。這也是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的題中之義。