檢調(diào)對接法在處理群體性涉農(nóng)上訪案件中的運(yùn)用

文◎賀建禎

［基本案情］2011年4月初，合水縣板橋鄉(xiāng)板橋行政村孫旗自然村64名群眾聯(lián)名到慶陽市委政法委上訪，舉報(bào)稱該自然村孫旗峁退耕還林面積不清，自然村所報(bào)面積補(bǔ)助糧款去向不明;孫旗自然村及原店坊子行政村將孫旗峁10余畝荒地以600元承包給孫旗村民劉某20年，合同未經(jīng)村民大會通過，石油占路、油井占地補(bǔ)償款由村民劉某一人享受不公平；孫旗自然村個別群眾名下退耕還林不實(shí)等問題。舉報(bào)材料經(jīng)合水縣委政法委移交合水縣人民檢察后，承辦人深入農(nóng)戶，廣泛取證，堅(jiān)持依法辦案，注重化解矛盾，組織多部門到田間地頭召開案件查處情況反饋會，采用檢調(diào)對接的方法終于使這起群體越級涉農(nóng)上訪成功息訴罷訪。

檢調(diào)對接，也可稱為“檢察與調(diào)解相結(jié)合”或“檢察辦案與調(diào)解矛盾相結(jié)合”。它是檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)過程中，打破以往單純以辦結(jié)案件為目的的做法，自覺將執(zhí)法辦案與化解社會矛盾有機(jī)結(jié)合，同步進(jìn)行，以達(dá)到案結(jié)、事了、人和的一種工作理念和工作方法。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期。各類社會矛盾有集中爆發(fā)的態(tài)勢。傳統(tǒng)的執(zhí)法觀念已經(jīng)不能適應(yīng)新的社會形勢。既著眼長治久安、又實(shí)施成本低廉，既符合人本思想，又符合科學(xué)發(fā)展觀的檢調(diào)對接，自然成為檢察機(jī)關(guān)服務(wù)社會發(fā)展的首選。同時，我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，截止2009年底，農(nóng)村土地面積占全國總量的94.7%，農(nóng)業(yè)人口占全國人口總數(shù)的53.4%。所以“三農(nóng)”問題是我國穩(wěn)定與發(fā)展中最大的課題。為“三農(nóng)”發(fā)展服務(wù)，維護(hù)“三農(nóng)’穩(wěn)定，是作為國家機(jī)構(gòu)的檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)有之意。檢調(diào)對接作為檢察機(jī)關(guān)履行使命的利器，自應(yīng)在群體性涉農(nóng)上訪息訴罷訪方面發(fā)揮不可替代的重要作用。下文以辦理本文案例的一些心得為基礎(chǔ)，結(jié)合我院近年辦理此類案件積累的經(jīng)驗(yàn)，就辦案人員如何利用檢調(diào)對接依法息訴群體性涉農(nóng)上訪談幾點(diǎn)自己粗淺的看法。

一、緊緊圍繞舉報(bào)材料，全面查清案件事實(shí)

沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。全面查清舉報(bào)材料所反映的事實(shí)是處理問題的前提和基礎(chǔ)，沒有查清問題，就不能對整個上訪事件作出客觀、全面的判斷，就不能制定出合法、合理、科學(xué)、可行的處理方案。在對事實(shí)的掌握上差之毫厘，在最終處理問題的效果上往往就會謬以千里。為此，在調(diào)查階段，我們要重點(diǎn)注意以下幾個問題：

（一）正確對待舉報(bào)內(nèi)容不具體的問題

群體性上訪中群眾反映的問題，有一部分是比較具體的，辦案人員比較容易切入，及時展開調(diào)查。比如本文所舉案例中關(guān)于村民劉某600元承包10畝荒地20年的舉報(bào)。但也有相當(dāng)一部分舉報(bào)內(nèi)容是比較概括、籠統(tǒng)的。反映的僅是一些疑點(diǎn)，甚至是一些道聽途說。對這一部分內(nèi)容，我們要和舉報(bào)的比較具體的內(nèi)容一樣對待，認(rèn)真進(jìn)行核查，弄清事情真相。以便我們在反饋階段能夠一并對所有舉報(bào)問題做出答復(fù)和處理。切忌因?yàn)榕e報(bào)不具體就不去調(diào)查。實(shí)踐證明，大多數(shù)群體上訪之所以一次不能息訴，就是因?yàn)槿罕娕e報(bào)的事情沒有查完，或者淺嘗輒止，查的不深，查出的事實(shí)和證據(jù)不能讓群眾信服。群眾之所以舉報(bào)的不具體，絕大部分是因?yàn)樗麄儽旧碚莆盏男畔⒂邢?，故意編造誣告的情況是極少的。

（二）按照輕重緩急，科學(xué)安排調(diào)查步驟

我國農(nóng)民素有怕“打官司”的傳統(tǒng)，群體性上訪之所以釀成，就是因?yàn)槟撤N矛盾經(jīng)過一個較長時間的積累，達(dá)到了一個臨界點(diǎn)，農(nóng)民忍無可忍，才放下農(nóng)活走上上訪之路。所以涉農(nóng)群體性上訪的一個顯著特點(diǎn)是多數(shù)農(nóng)民情緒比較激動，短時間內(nèi)就想要個說法。故此類舉報(bào)受理后，我們不能眉毛胡子一把抓，而必須從舉報(bào)材料中甄別出舉報(bào)人最關(guān)注的焦點(diǎn)問題，優(yōu)先上手開展偵查。只有緊緊抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，才能取得事半功倍的效果。

（三）與舉報(bào)群眾保持聯(lián)系，依靠群眾開展工作

為了防止舉報(bào)群眾在檢察機(jī)關(guān)初查期間重復(fù)訪，或情緒失控采取其他過激行為。檢察機(jī)關(guān)辦案人員可以在不泄露案件機(jī)密的情況下，將調(diào)查工作進(jìn)展、階段性工作成果等情況向舉報(bào)人員進(jìn)行反饋。這樣既可以穩(wěn)定上訪人員的情緒，又可以及時聽取他們對偵查工作的意見和建議，以使我們的工作思路和工作方法更科學(xué)，更切合實(shí)際。當(dāng)調(diào)查工作遇到困難和阻力時，我們完全可以虛心向舉報(bào)群眾請教破解之法。只要我們真心為群眾辦事，就一定能夠得到人民群眾的大力協(xié)助和支持。工作實(shí)踐證明，群眾路線是我黨的執(zhí)政根基，同樣也是應(yīng)對群體性涉農(nóng)上訪的一劑妙藥。

（四）配足配強(qiáng)辦案力量，爭取在較短時間內(nèi)查清問題

群體性涉農(nóng)上訪往往都是案情復(fù)雜、工作量大、政策性強(qiáng)、牽扯面多、矛盾尖銳。辦案人員一句欠妥當(dāng)?shù)脑?，都有可能引發(fā)不可預(yù)料的后果。這就客觀上要求承辦此類案件的檢察官必須具有較高的政治素質(zhì)、較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力和比較豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)。為此，承辦群體性涉農(nóng)上訪案件的檢察機(jī)關(guān)，必須從全院抽調(diào)人員，配足配強(qiáng)符合條件的優(yōu)秀檢察官承辦此類案件。另外，實(shí)踐證明，上訪人數(shù)越多、上訪級別越高，群眾對解決問題的期望值越高，解決問題的心情越迫切。所以，檢察機(jī)關(guān)在組織好精兵強(qiáng)將，保證案件質(zhì)量的前提下，還必須以快制勝，爭取在較短時間內(nèi)做到案結(jié)、事了、人和。要注意防止由于調(diào)查時間拉得過長，致使上訪人員對檢察機(jī)關(guān)失去信心，出現(xiàn)在我們初查期間再次上訪或鬧訪的被動局面。

二、采取多種方法，將釋法說理、化解矛盾貫穿于辦案始終，為息訴罷訪打基礎(chǔ)

在傳統(tǒng)的執(zhí)法辦案模式中，辦案人員只顧按照法定程序埋頭辦案，只要能做到案結(jié)事了就萬事大吉。他們不去或很少考慮執(zhí)法的社會效果，也很少主動的去做矛盾化解工作，即使做了，也一般是在案件處理階段捎帶的進(jìn)行。這是由當(dāng)時的執(zhí)法理念所決定的。在當(dāng)前社會管理創(chuàng)新、社會矛盾化解與公正廉潔執(zhí)法共同成為政法機(jī)關(guān)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的大視野下，政法干警化解社會矛盾的意識就必須加強(qiáng)。具體到檢調(diào)對接模式下，就是要將調(diào)解和化解矛盾工作與執(zhí)法辦案工作有機(jī)結(jié)合，同步進(jìn)行。將釋法說理、化解矛盾貫穿于辦案始終。這樣就會大大提高群體性涉農(nóng)上訪息訴罷訪的幾率。貫徹好檢調(diào)對接理念需要我們做好以下幾點(diǎn)。

（一）矛盾化解從第一次接觸舉報(bào)群眾做起

辦案實(shí)踐告訴我們，調(diào)解與化解矛盾工作動手越早，效果越好，介入越遲，效果越差。在辦案中，舉報(bào)群眾第一次與我們見面時，一般對我們報(bào)的希望最大，對辦案人員關(guān)于舉報(bào)問題的法律性質(zhì)、舉報(bào)問題的解決途徑、對舉報(bào)行為的評價等表態(tài)最在意，印象最深刻。這正是我們做群眾工作的最佳時機(jī)。辦案人員一定要抓住時機(jī)，順勢而為。一是要明確表態(tài)，我們對舉報(bào)問題一定會一查到底，絕不敷衍塞責(zé)，以爭取他們的支持和信任。二是全面、客觀的介紹舉報(bào)內(nèi)容涉及的具體法律問題，以及檢察機(jī)關(guān)的管轄范圍，以案釋法，解答舉報(bào)人的疑惑和問題。凡是群眾咨詢的法律問題，我們一定要把它看成是一次難得的機(jī)會，舉一反三、深入淺出的進(jìn)行講解，幫助群眾正確的認(rèn)識問題，引導(dǎo)群眾依法維護(hù)自身權(quán)益。三是適時降溫潑水。在舉報(bào)人情緒平穩(wěn)的情況下，辦案人員對上訪人員提出的明顯不合理，甚至是違法的訴求，要大膽指出，并說清法律和政策依據(jù)，以理服人，促使上訪人的言行回歸理性。

（二）放低身段，耐住性子，認(rèn)真聽取群眾呼聲

上訪群眾一般都有一肚子怨氣，他們很想向辦案人員訴說。作為我們來說，也需要通過傾聽了解案情，尋找案件突破口，制定今后工作方案，所以我們一定要認(rèn)真聽取他們的陳述。同時上訪農(nóng)民由于受年齡、文化程度等因素影響，有的說話可能顛三倒四說不清，有的則喜歡反復(fù)強(qiáng)調(diào)怕檢察人員聽不清，還有一部分人可能會由于情緒激動而拍桌子爆粗口。遇到這種情形，我們一定要沉得住氣，要有耐心、要有容人的雅量，要讓他們把一肚子的苦水吐出來，一定要讓群眾把話講完。切忌盛氣凌人，高高在上，擺架子，打官腔，態(tài)度簡單生硬，甚至以權(quán)壓人，群眾是最反感這一點(diǎn)的。只有讓群眾切實(shí)感到他們得到了應(yīng)有的尊重，檢察官是真心真意為群眾辦事的，是他們可以信賴的貼心人，我們的調(diào)解才會有效果，才有可能息訴罷訪。

（三）抓住關(guān)鍵，積極接觸群眾代表，下大力氣做他們的思想工作

在群體性上訪中，群體中每一個成員在群體中的地位和作用并不完全相同。在群體中總有一個或數(shù)個起組織和主要作用的人，農(nóng)民叫他們?nèi)罕姶?。辦案實(shí)踐證明，其他人員對他們自己推舉的群眾代表是相當(dāng)認(rèn)可的。可以這樣說，上訪群體的進(jìn)退，整個上訪能否息訴罷訪，群眾代表起著決定性作用。要成功息訴罷訪，就必須下大力氣做他們的思想工作。如在上述案例中，群眾上訪材料的題目是“我們十年的退耕還林哪里去了”，舉報(bào)的核心是他們認(rèn)為孫旗自然村退耕還林板塊所在的孫旗峁總退耕面積是500多畝，而目前具體到人的面積總數(shù)為300多畝，有約200畝去向不明。辦案人員尋找500畝這一說法的來源，群眾都說是群眾代表丁某（原村文書）說的，并說丁參與過退耕還林報(bào)批，他說的話他們最信得過。后辦案人員從縣林業(yè)局調(diào)出衛(wèi)星掃描繪制的孫旗峁板塊圖出示給丁，該圖標(biāo)清孫旗峁板塊退耕總面積為300多畝，而不是丁說的500畝。這一做法使丁無言以對，當(dāng)場向辦案人員承認(rèn)他以前認(rèn)為是500畝的說法看來是錯誤的。此后，上訪群眾對孫旗峁退耕面積再無異議。辦案人員對丁某及其他7名群眾代表所做的工作，達(dá)到了釜底抽薪的效果，對整個上訪的成功息訴，起到了非常重要的作用。

（四）進(jìn)行息訴化解矛盾時決不能遺漏掉未被采取監(jiān)禁措施的被舉報(bào)人

在大多數(shù)情況下，我們化解矛盾及息訴工作專門針對上訪群眾進(jìn)行，而忽略了未被采取監(jiān)禁措施的被舉報(bào)人。但絕大多數(shù)群體性涉農(nóng)上訪卻恰恰是由于被舉報(bào)的村組干部以權(quán)謀私、作風(fēng)霸道引起。所以要徹底息訴罷訪僅僅做好舉報(bào)人工作還不夠，我們還必須幫助未被采取監(jiān)禁措施的被舉報(bào)人切實(shí)認(rèn)識到自己的錯誤，積極轉(zhuǎn)變作風(fēng)，謹(jǐn)言慎行，低調(diào)做人，以自己的言行逐步取得舉報(bào)群眾諒解。這樣我們針對舉報(bào)人所做的息訴就容易進(jìn)行，已成功息訴的上訪也不容易再次反彈。

三、按照不同性質(zhì)分別處理，做到事事有著落

喊破嗓子，不如做出樣子。上訪群眾最關(guān)心的就是他們舉報(bào)的事情查清了沒有，真相是什么，有問題的人員處理了沒有，他們的權(quán)益是否得到了保障。所以，檢察機(jī)關(guān)只有切實(shí)讓舉報(bào)群眾感到我們做到了事事有回音，件件有著落，才能成功息訴罷訪。

（一）把深挖村組人員職務(wù)犯罪放在首位，通過嚴(yán)厲打擊彰顯公平正義

我們提倡檢調(diào)對接，提倡息訴罷訪，絕不是和稀泥抹光墻，而是打擊犯罪與化解矛盾兩手都要抓，兩手都要硬。所以檢察機(jī)關(guān)要深挖細(xì)查群體性涉農(nóng)上訪后面的村組及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員涉農(nóng)職務(wù)犯罪，切實(shí)履行檢察職能。對查出的村組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用職權(quán)實(shí)施的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)，以及在退耕還林，征地補(bǔ)償、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等涉農(nóng)領(lǐng)域危害民生民利的職務(wù)犯罪，要一查到底，從嚴(yán)打擊，絕不姑息遷就。上訪群眾最信服的就是檢察機(jī)關(guān)依法抓了幾個腐敗分子。檢察機(jī)關(guān)辦案和打擊力度越大，息訴罷訪成功的概率就越高。如在上述案例中，我院鑒于上訪群眾對退耕還林意見最大，遂決定將孫旗自然村退耕還林作為重點(diǎn)進(jìn)行核查。辦案人員從2001年以來孫旗自然村在板橋信用社領(lǐng)款情況入手，先后到縣林業(yè)局、板橋鄉(xiāng)政府、板橋行政村、板橋信用社等單位調(diào)查取證，并多次深入孫旗自然村，上門接觸舉報(bào)群眾詢問原店坊子行政村村委會成員和有關(guān)證人。共調(diào)取各類表冊等書證100余份，做調(diào)查筆錄30余份。通過對孫旗自然村歷年退耕還林情況的認(rèn)真調(diào)查，終于查出孫旗自然村給村集體虛報(bào)退耕還林148.35畝，原店坊子行政村在孫旗峁給行政村虛報(bào)退耕還林50畝的事實(shí)，并將資金去向一一查清，向上訪群眾做了反饋，受到他們的充分肯定。此舉雖未揪出村組人員職務(wù)犯罪，但對整個案件的息訴起到了十分重要的作用。

（二）對不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)，不能一推了之

上訪群眾舉報(bào)的線索，屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的，我們要責(zé)無旁貸一查到底，將涉嫌犯罪人員繩之以法。但舉報(bào)線索中屬于公安、法院、國家行政機(jī)關(guān)等部門管轄的情況也大量存在。如上述板橋群眾上訪一事中關(guān)于“孫旗自然村及原店坊子行政村將孫旗峁10余畝荒地以600元承包給孫旗村民劉某20年，合同未經(jīng)村民大會通過，石油占路、油井占地補(bǔ)償款由村民劉某一人享受不公平”的舉報(bào)，就屬于民事案件?！皞€別群眾名下退耕還林不實(shí)”的舉報(bào)經(jīng)核查就屬于林業(yè)行政部門管轄。對這些不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的線索，我們一定要耐心的向舉報(bào)群眾講明原因，講清屬于哪個機(jī)關(guān)管轄，采取何種方式向這些部門舉報(bào)等細(xì)節(jié)，并盡量協(xié)助群眾維權(quán)。

四、合理延伸檢察職能，盡量滿足群眾正當(dāng)訴求

群體性涉農(nóng)上訪中群眾舉報(bào)的有些事項(xiàng)是否屬于檢察機(jī)關(guān)管轄，沒有現(xiàn)成的明文規(guī)定。按照以往做法，我們完全可以推給其他部門。但偏偏這些事情又直接牽扯群眾利益，上訪群眾先前找政府部門沒有得到很好解決和應(yīng)有的重視，群眾便寄希望于檢察機(jī)關(guān)。對于此類事情，如果我們通過溝通協(xié)調(diào)和努力可以解決，我們就應(yīng)當(dāng)積極地去奔走。這類事情如果解決的好，有時會收到意想不到的效果，對我們息訴罷訪十分有利。如在上述案例中，上訪群眾反映板橋鄉(xiāng)5年前在孫旗自然村修村道時占用24戶群眾土地，欠他們2萬余元青苗補(bǔ)償款，群眾多次催要未果，希望我們予以解決。后辦案人員在院黨組大力支持下，三次與板橋鄉(xiāng)政府、板橋行政村召開聯(lián)席會議進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，督促落實(shí)資金，終于將這筆2萬余元的青苗補(bǔ)償款一分不差的發(fā)到24戶群眾手里。一名群眾代表在現(xiàn)場反饋時激動地對辦案人員說：“你們檢察院確實(shí)是真心誠意為我們老百姓辦實(shí)事的，太謝謝你們了”。此事的成功辦理，極大地拉近了檢察人員與上訪群眾的距離，對成功息訴罷訪起到了重要作用。

五、辦案人員要公正廉潔執(zhí)法，確保檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力

在群體性涉農(nóng)上訪中，各種矛盾錯綜復(fù)雜，上訪群眾把受理他們案件的檢察機(jī)關(guān)看成是正義的化身而寄予厚望，承辦案件的檢察人員的公正廉潔性也自然成為群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。辦案實(shí)踐證明，被舉報(bào)的村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，總是想千方百計(jì)和我們辦案人員拉關(guān)系、套近乎，甚至送禮行賄。對此我們一定要保持高度警惕，要“長思貪欲之害，常懷律己之心”，筑牢拒腐防變的心理防線。在辦案中，我們要時刻注意自己的言行，自覺維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的形象和檢察官的榮譽(yù)，嚴(yán)格遵守辦案紀(jì)律，恪守檢察職業(yè)道德。如果我們在這方面放松警惕，輕者難逃瓜前李下的嫌疑，失去群眾對我們的信任，使他們對我們執(zhí)法的公正性產(chǎn)生懷疑，增加息訴罷訪的阻力。重者我們會隨時成為上訪群眾的舉報(bào)對象，使我們檢察機(jī)關(guān)失去執(zhí)法公信力、使息訴罷訪在檢察環(huán)節(jié)成為不可能。

六、借助多方力量，聯(lián)合開展調(diào)解，爭取社會效果和法律效果的最大化

上述案件辦理到最后階段，為了給上訪群眾一個全面的答復(fù)，增強(qiáng)調(diào)解效果、徹底化解矛盾，提高息訴罷訪的成功率。我院主動邀請板橋鄉(xiāng)司法所、板橋鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、縣林業(yè)局等6個單位和部門，深入孫旗自然村，在該村一麥場召開了一場職務(wù)犯罪預(yù)防及案件查處情況反饋會。辦案人員分別就群眾舉報(bào)問題調(diào)查過程、調(diào)查結(jié)果，處理結(jié)果及處理的依據(jù)等情況，詳細(xì)向?qū)O旗自然村全體村民做了反饋。并認(rèn)真回答了他們的提問。向他們發(fā)放檢察機(jī)關(guān)案件管轄范圍及職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳資料500余份?？h林業(yè)局工程師還就群眾在退耕還林政策方面的疑問向群眾作了詳細(xì)解說。事實(shí)證明，這種在大檢察、大調(diào)解及社會管理創(chuàng)新理念支撐下，聯(lián)合多部門上門開展的調(diào)解與化解矛盾工作效果良好，使該起群體性涉農(nóng)越級上訪至今再未出現(xiàn)重復(fù)訪，徹底息訴。

總之，實(shí)踐證明，檢調(diào)對接工作模式對于檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建和諧社會，化解社會矛盾，特別是在息訴罷訪群體性涉農(nóng)上訪或其他群體性上訪方面，具有十分明顯的優(yōu)勢和重大的現(xiàn)實(shí)意義。檢調(diào)對接工作模式因其具有工作方法剛?cè)岵?jì)，解決矛盾便捷徹底等特點(diǎn)，已日益成為檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的主要方式之一。利用檢調(diào)對接息訴罷訪群體性涉農(nóng)上訪的方法絕不限于以上幾種，本文只是結(jié)合辦案實(shí)例做了一些膚淺的探討。但我們可以肯定的是，隨著時間的推移，檢調(diào)對接在化解矛盾，息訴罷訪群體性上訪方面必將顯示出越來越強(qiáng)大的生命力。