我國失能老人照護(hù)保險的缺失與應(yīng)對

呂學(xué)靜

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京 100192）

1 我國失能老人現(xiàn)狀

全國老齡委辦公室發(fā)布的第一部全面總結(jié)和評估老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的藍(lán)皮書——《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》顯示：中國老年人口基數(shù)大，人口老齡化進(jìn)程快，老年人慢性病患病率高。老齡事業(yè)面臨的主要問題包括：應(yīng)對人口老齡化的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃滯后；政府、市場、社會多元主體共同應(yīng)對人口老齡化的體制尚未形成；養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障水平還比較低；農(nóng)村老齡事業(yè)發(fā)展明顯滯后。

1.1 “未富先老”日益凸顯

隨著1952年和1953年出生的人口進(jìn)入老年期，中國迎來了第一個老年人口增長高峰，60歲以上老齡人口達(dá)1.94億人，占總?cè)丝诘?4.3%。老年人口的高齡、失能（生活不能自理）和空巢化將進(jìn)一步加劇應(yīng)對人口老齡化的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性。截至2012年底，80歲及以上高齡老年人口達(dá)2273萬人，失能老年人口3600萬人，慢性病患病老年人口0.97億人，空巢老年人口0.99億人。2025年之前，高齡老年人口將保持年均增長100萬人。

由于人口老齡化超前于現(xiàn)代化，“未富先老”和“未備先老”日益凸顯，老年人面臨著貧困、疾病、失能、服務(wù)、照料、精神關(guān)愛等諸多困難和問題。一是貧困和低收入老年人數(shù)量仍然較多，2012年約有2300萬人。二是城鎮(zhèn)老年人口的宜居環(huán)境問題突出，七成以上的城鎮(zhèn)老年人口居住的老舊樓房沒有安裝電梯，高齡、失能和患病老年人出行舉步維艱。三是農(nóng)村老年人留守現(xiàn)象突出，2012年約有5000萬人。

1.2 失獨失能照護(hù)更難

由于計劃生育一代陸續(xù)開始進(jìn)入老年期，無子女和失獨（喪失獨生子女）老年人越來越多。2012年中國至少有100萬個失獨家庭，且每年以約7.6萬個的數(shù)量持續(xù)增加。

失能老人是指生活不能自理，必須依靠他人照料的老年人。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，失能通常用6 項指標(biāo)評定：吃飯、穿衣、洗澡、上下床、上廁所、室內(nèi)走動等。其中1-2 項做不了的為輕度失能，3-4 項做不了的為中度失能，5-6 項做不了的為重度失能。我國目前失能老人中，84.3%的為輕度失能，中度和重度失能的比例分別為5.1%和10.6%。而老人一旦失能，不僅是個人的痛苦和尊嚴(yán)的喪失，也將給其家庭和子女帶來沉重負(fù)擔(dān)，更是老齡化社會中最具災(zāi)難性的過程。由此可見，龐大的失能老年群體，特別是完全失能老年群體的照護(hù)問題將日益嚴(yán)峻。

1.3 失能老人照護(hù)專業(yè)性要求高

失能老人照護(hù)的專業(yè)性、技術(shù)性強，他們大多患有兩種以上慢病，不但需要日常生活護(hù)理，還需要正常的健康維護(hù)、精神慰藉，以及醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理和臨終關(guān)懷等服務(wù)；失能老人照護(hù)內(nèi)容復(fù)雜，伴隨老年人體能的每況愈下，所需照護(hù)服務(wù)的內(nèi)容與日俱增，配套事項繁多，對專業(yè)照護(hù)要求也將日趨復(fù)雜，如喂飯甚至進(jìn)行管飼、協(xié)助如廁甚至需要導(dǎo)尿、臥床不起需要預(yù)防壓瘡等；失能老人照護(hù)的連續(xù)性強，如患病老人在接受手術(shù)治療后需要康復(fù)干預(yù)，可能需要家庭病床服務(wù)或住進(jìn)護(hù)理院。所以，正規(guī)、專業(yè)、連續(xù)性是失能老人照護(hù)最顯著的特點。

2 專業(yè)照護(hù)的缺失

失能老人是社會各類群體中最困難、最需要照護(hù)的群體。但因“未備先老”等種種原因，老人照護(hù)服務(wù)體系嚴(yán)重缺失。

2.1 家庭照護(hù)難以為繼。原因在于：人口壽命不斷延長導(dǎo)致老人預(yù)期失能時間相應(yīng)延長；家庭規(guī)模不斷縮小，導(dǎo)致照顧失能老人的力量日益弱化，隨著計劃生育一代特別是獨生子女一代逐漸進(jìn)入中年，4-2-1 結(jié)構(gòu)家庭日益增多，再加上年輕人由于求學(xué)、就業(yè)等原因的人口流動，使得空巢家庭比例不斷上升，2013年將突破1億人大關(guān)，家庭照護(hù)人手極度缺乏。

2.2 機構(gòu)照護(hù)難以接納。截至2012年底，養(yǎng)老床位數(shù)已達(dá)到390萬張，每千名老年人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到20.5 張，社區(qū)各類服務(wù)床位數(shù)已達(dá)到17.6萬張。18個省市建立高齡老年人生活補貼制度，22個省市建立起養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能的培訓(xùn)、鑒定和評估系統(tǒng)初步建立。但有調(diào)查顯示，在養(yǎng)老機構(gòu)收住對象的定位上，近一半的機構(gòu)表示只接收生活能自理老人或以接收自理老人為主，不收住失能老人。城市中有將近三分之二的養(yǎng)老機構(gòu)，對老人入住不以失能作為限制條件。從資源供給看，近50人擁有1 張養(yǎng)老床位，供需矛盾非常突出，條件好的養(yǎng)老機構(gòu)常年“一床難求”。更應(yīng)引起注意的是，城市收住完全失能老人的養(yǎng)老機構(gòu)主要是民營機構(gòu)，而很多政府辦的養(yǎng)老機構(gòu)更傾向收養(yǎng)健康、生活能夠自理的老人。

2.3 照護(hù)費用難以承受。目前，城市失能老人專業(yè)照護(hù)費用一般每月4、5 千元，多則上萬元，而一般城鎮(zhèn)企業(yè)退休老人的平均養(yǎng)老金每月僅在2000元左右?！?010年中國城鄉(xiāng)老年人追蹤調(diào)查報告》顯示：城鎮(zhèn)老年人入住可承擔(dān)費用1016元，農(nóng)村老年人可承擔(dān)費用172元。同時，由于我國沒有建立長期照護(hù)社會保險制度，除了“五?！崩先撕汀叭裏o”老人外，絕大部分失能老人入住養(yǎng)老機構(gòu)的照護(hù)費用都是由老人自己或子女承擔(dān)。隨著城市房地產(chǎn)價格的上漲，長期照護(hù)費用將日益增長，老人長期照護(hù)成本高昂，多數(shù)家庭很難承擔(dān)。

2.4 照護(hù)經(jīng)費難以到位。在醫(yī)學(xué)上,照護(hù)按照生活依賴程度分為完全照護(hù)依賴、大部分照護(hù)依賴和部分照護(hù)依賴三類。部分照護(hù)依賴型服務(wù)人員的年均照護(hù)費用在5000元以上。按此標(biāo)準(zhǔn)計算，全國僅生活不能完全自理的3600萬老人的護(hù)理費用就在1800億元以上?，F(xiàn)實是各級政府和社會力量對養(yǎng)老服務(wù)的資金投入十分有限，城鄉(xiāng)用于照護(hù)失能老人的機構(gòu)設(shè)施嚴(yán)重不足，中西部地區(qū)幾乎空白。不僅如此，現(xiàn)有機構(gòu)受資金、場地、人員限制，服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，發(fā)展面臨諸多瓶頸。

2.5 照護(hù)人才難以穩(wěn)定。按照1：3 的失能老人養(yǎng)護(hù)比例，我國需要1200萬名養(yǎng)老護(hù)理員。目前，全國從業(yè)人員不足百萬，取得養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格證書的只有2萬人，照護(hù)服務(wù)隊伍數(shù)量短缺和質(zhì)量不高已成為制約老年照護(hù)事業(yè)可持續(xù)的重要因素。

3 應(yīng)對照護(hù)短缺的政策措施

3.1 建立老年長期照護(hù)社會保障制度勢在必行。從我國老年人口規(guī)模、失能老人規(guī)模、空巢老人規(guī)模和慢病老人規(guī)模及其不斷加快加重的發(fā)展趨勢看，建立以長期照護(hù)服務(wù)社會保險為主、商業(yè)保險為輔，照護(hù)救助和照護(hù)津貼相結(jié)合的制度體系，形成政府、企業(yè)、個人多方負(fù)擔(dān)的多層次長期照護(hù)保障制度勢在必行。一是為貧困老年人建立一個獨立的社會照護(hù)救助制度，資金全部由財政負(fù)擔(dān)。二是為非貧困老年人建立社會照護(hù)保險制度，資金實行財政、單位和個人共同負(fù)擔(dān)，它是一種社會保險制度，實行強制性參加。三是鼓勵較高收入的老年人參加自愿性的商業(yè)照護(hù)保險制度，資金由個人負(fù)擔(dān)，以便提高他們的保障水平。通過這三個制度的建立，分別為不同收入水平的老年人提供相應(yīng)的照護(hù)服務(wù)，避免政府承擔(dān)無限責(zé)任和家庭無責(zé)任等問題的發(fā)生。目前上海正在探索建立失能老人長期照護(hù)補貼辦法，從制度上解決失能老人的長期照護(hù)服務(wù)費用問題，以化解老年失能風(fēng)險。

3.2 創(chuàng)造失能老人居家專業(yè)照護(hù)條件。一是通過調(diào)整醫(yī)療保險家庭病床結(jié)算政策，將部分老年照護(hù)費用納入報銷范圍，北京等地已開始探討把在養(yǎng)老院的醫(yī)療室看病費用納入醫(yī)療保險報銷范圍。二是定期舉辦失能老人照護(hù)培訓(xùn)班，對有需要的人員包括家庭成員進(jìn)行免費培訓(xùn)，以提高家庭的護(hù)理能力。三是開發(fā)居家上門照護(hù)服務(wù)等“小型、快捷、靈活”的服務(wù)項目。日本的居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)項目就很多，包括上門生活照護(hù)、洗浴、康復(fù)訓(xùn)練、醫(yī)療護(hù)理、護(hù)理用品租借等。

3.3 優(yōu)先發(fā)展失能老人專門照護(hù)機構(gòu)。積極興建以長期護(hù)理為基本服務(wù)內(nèi)容的養(yǎng)老院；按照國家老齡委關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)60%的床位應(yīng)用于失能老人的要求，現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)要盡快將普通床位轉(zhuǎn)化為老年照護(hù)床位，將主要服務(wù)對象定位為失能老人；鼓勵社會力量大力興辦為老齡社會服務(wù)的機構(gòu)，為失能老人提供專業(yè)化、規(guī)范化的長期照護(hù)服務(wù)。

3.4 注重提升養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)照護(hù)能力。發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的養(yǎng)老機構(gòu)，改善和提高現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)的失能老人照護(hù)能力，鼓勵在老年養(yǎng)護(hù)機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)，并列為醫(yī)保定點單位；充分利用現(xiàn)有醫(yī)療資源，在基層醫(yī)療單位附近新建各類養(yǎng)老機構(gòu)，提高醫(yī)療機構(gòu)的專業(yè)照護(hù)服務(wù)能力；以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為依托，開設(shè)老年長期照料病床，充分發(fā)揮現(xiàn)有社區(qū)康復(fù)護(hù)理站作用，提供門診醫(yī)療和長期照料等服務(wù)。

3.5 加強專業(yè)照護(hù)隊伍的培養(yǎng)。增加護(hù)工人數(shù)，穩(wěn)定護(hù)工隊伍，重點解決護(hù)理員工資過低問題，改變護(hù)理員難留又難招的現(xiàn)狀；逐步推行養(yǎng)老護(hù)理員護(hù)士化，吸引護(hù)理、康復(fù)技術(shù)等衛(wèi)生技術(shù)和健康服務(wù)類大中專畢業(yè)生進(jìn)入養(yǎng)老機構(gòu)從事專業(yè)護(hù)理服務(wù)；大力培養(yǎng)養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)技術(shù)人才，財政應(yīng)大力資助有關(guān)醫(yī)學(xué)院校加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、護(hù)理、營養(yǎng)和心理等與失能老人照護(hù)服務(wù)相關(guān)的專業(yè)人才；返聘部分退休的醫(yī)護(hù)人員到養(yǎng)老院從事適當(dāng)?shù)尼t(yī)療服務(wù)工作，提供技術(shù)指導(dǎo)，承擔(dān)培訓(xùn)任務(wù)。

3.6 構(gòu)建醫(yī)療、護(hù)理、生活照料相互銜接，分級管理的服務(wù)體系。失能老人專業(yè)照護(hù)的核心理念是持續(xù)照顧。建立從醫(yī)院到養(yǎng)老院、臨終照護(hù)機構(gòu)，乃至社區(qū)衛(wèi)生站、家庭病床的衛(wèi)生和福利連續(xù)照護(hù)體系。國家和政府應(yīng)該根據(jù)老年人的不同需求制定長期照護(hù)的分級管理制度，即不同照料對象應(yīng)得到長期照護(hù)機構(gòu)提供的不同的服務(wù)。

[1] 謝永利.“銀發(fā)中國”亟待發(fā)展多元化養(yǎng)老機構(gòu)[N].公益時報,2010-10-26.

[2] 單佳慧.建立與社區(qū)服務(wù)相結(jié)合的護(hù)理保險—從日本介護(hù)保險得到的啟示[N].中國保險報,2010-11-30.

[3] 裴曉梅,房莉杰.老年長期照護(hù)導(dǎo)論[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010.

[4] 唐詠.去碎片化：中國老年長期照護(hù)政策的整體化路徑[J].深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2012(5):86-91.

[5] 鐘仁耀.老年長期照護(hù)服務(wù)機制建設(shè)的對策[N].中國保險報,2012-05-24.

[6] 黨俊武.長期照護(hù)服務(wù)體系是應(yīng)對未來失能老年人危機的根本出路[J].人口與發(fā)展,2009(4).