香港高校治理架構(gòu)及其啟示

● 查竟春

一、香港高校的治理架構(gòu)及其運(yùn)作

香港政府資助的高校包括香港大學(xué)、中文大學(xué)、科技大學(xué)、理工大學(xué)、嶺南大學(xué)、浸會大學(xué)、城市大學(xué)和教育學(xué)院8家，均根據(jù)特定法定條例組建，擁有自行評審和授予學(xué)位資格。條例規(guī)定大學(xué)是永久延續(xù)的法人團(tuán)體，明確了大學(xué)的宗旨，賦予其為貫徹其宗旨而做一切所需或所附帶事情的權(quán)力，并在院系和課程的設(shè)置、學(xué)位授予、學(xué)術(shù)水準(zhǔn)的監(jiān)控、學(xué)生的甄選、研究、教職員的聘任及薪酬福利、資源的內(nèi)部調(diào)配、投資和聯(lián)營、成立或參與成立法人團(tuán)體等方面賦予其相當(dāng)大的自由度。大學(xué)校董會等基本治理架構(gòu)、其他重要制度和程序等，亦在條例中明確規(guī)定。

在治理架構(gòu)上，不同院校略有差別，但普遍設(shè)有監(jiān)督、校董會及其他委員會、教務(wù)委員會、管理層、學(xué)院管治委員會，以及對校內(nèi)行政的制衡措施。

監(jiān)督是大學(xué)的首長，由香港特首出任，可以以大學(xué)的名義頒授學(xué)位及其他學(xué)術(shù)名銜，監(jiān)督可委任一人為大學(xué)副監(jiān)督，經(jīng)授權(quán)后代其行使監(jiān)督的權(quán)力并承擔(dān)職責(zé)。大學(xué)每年需向監(jiān)督提交一份校務(wù)報告。

校董會是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行使大學(xué)權(quán)力、執(zhí)行大學(xué)責(zé)任、貫徹大學(xué)宗旨、提名大學(xué)校長、處置大學(xué)資產(chǎn)、訂立大學(xué)合約、維持大學(xué)運(yùn)營、雇傭大學(xué)人員、提供大學(xué)設(shè)施、運(yùn)用大學(xué)資金、申請大學(xué)撥款、維護(hù)大學(xué)利益、提供大學(xué)服務(wù)等。校董會成員一般30-50名，其中大部分（包括主席）來自校外，均是在社會上具有相當(dāng)影響力的人物，如香港立法會議員、工商文化教育界知名人士等；來自校內(nèi)的董事則由校長、各學(xué)院院長以及一些著名教授組成。校董會成員以公眾、學(xué)生、員工及大學(xué)的整體利益為依歸，有責(zé)任向大學(xué)提供意見和協(xié)助，務(wù)求為大學(xué)謀福利及確保其持續(xù)發(fā)展。大學(xué)中最重要的決策均要通過董事會審定。如聘請校長，通常由校董會成員組成專門的遴選小組，在全世界范圍內(nèi)進(jìn)行公開招聘。根據(jù)需要，校董會可把一些權(quán)力委托校長和一些委員會執(zhí)行。

校董會委任常務(wù)委員會、物業(yè)委員會、財務(wù)委員會、審核委員會等若干委員會。委員會數(shù)目可按需要設(shè)定。各委員會按照校董會訂下的職權(quán)范圍執(zhí)行職務(wù)。校董會亦可以就個別重要事項(xiàng)設(shè)立臨時委員會或同類組織。校董會通常每年召開三次全體大會，其余時間則由常務(wù)委員會及各專門委員會行使相關(guān)職責(zé)。

學(xué)校絕大部分日常工作，尤其在學(xué)術(shù)、教學(xué)上的工作，都由教務(wù)委員會來處理。教務(wù)委員會是管治大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的最高組織。只要是在教務(wù)方面的決策，如策劃、發(fā)展與檢討學(xué)術(shù)課程，推進(jìn)和規(guī)管教學(xué)研究工作，錄取學(xué)生和組織上課、考試，管理教研設(shè)施和學(xué)生宿舍、學(xué)生福利事宜等，校董會都會尊重教務(wù)委員會的有關(guān)決定。教務(wù)委員會主席由校長擔(dān)任，成員包括副校長、學(xué)院和研究院長、圖書館館長、教授和學(xué)生代表等。根據(jù)工作任務(wù)類別，教務(wù)委員會可設(shè)立多個專門的委員會，教授們大多參與了各種委員會的工作。

學(xué)校管理層以校長為核心，由副校長、學(xué)院院長、系（中心）主任等組成，負(fù)責(zé)執(zhí)行政策、履行相應(yīng)職務(wù)責(zé)任并被問責(zé)。管理層在制定政策時，須通過各種委員會等正式及非正式渠道進(jìn)行咨詢，廣納意見。政策的執(zhí)行則由教務(wù)處、財務(wù)處、物業(yè)處等機(jī)構(gòu)的行政人員負(fù)責(zé)。

各學(xué)院由大學(xué)條例或校董會批準(zhǔn)設(shè)立，一般每間學(xué)院均設(shè)有院務(wù)委員會，分別負(fù)責(zé)校內(nèi)有關(guān)學(xué)院的教學(xué)及學(xué)術(shù)工作。此外，不少學(xué)校還設(shè)有校務(wù)委員會來負(fù)責(zé)學(xué)校的行政管理和日常運(yùn)作。

各大學(xué)均建立相關(guān)制衡措施，完善校內(nèi)監(jiān)督及對外披露制度。大學(xué)設(shè)有有效的內(nèi)部監(jiān)管制度，以監(jiān)察行政權(quán)力的運(yùn)用。大學(xué)須在每個財政年度后出版年報及經(jīng)審核的財務(wù)報表。為確保大學(xué)以高透明度及問責(zé)態(tài)度運(yùn)用資源，大學(xué)每年均委任校外核數(shù)師，負(fù)責(zé)審核大學(xué)的財務(wù)報表，并就大學(xué)的財務(wù)報告提供客觀和獨(dú)立的意見。校內(nèi)的稽核處和校外核數(shù)師須向?qū)徍宋瘑T會提交報告。審核委員會對大學(xué)的財務(wù)匯報程序、內(nèi)部稽核程序、內(nèi)部監(jiān)管制度及風(fēng)險管理的成效進(jìn)行獨(dú)立審核，確保核數(shù)師報告中的資料在大學(xué)的年度賬目適當(dāng)披露，并確保大學(xué)采取適當(dāng)行動及執(zhí)行監(jiān)管措施管理風(fēng)險。

二、香港政府與高校的關(guān)系

香港高校享有高度自主權(quán)。香港政府維護(hù)高校自治，不直接干預(yù)其行政事務(wù)，亦不直接為單個學(xué)校調(diào)配資源，而主要通過法規(guī)、政策、撥款和監(jiān)督等方式對高等教育進(jìn)行調(diào)控，同時在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過大學(xué)教育資助委員會（以下簡稱教資會）等中間機(jī)構(gòu)對受政府資助的院校實(shí)行間接的宏觀管理。

（一）政府對高等教育的調(diào)控措施。

1.法規(guī)手段。

香港高校依法定條例設(shè)立，大學(xué)條例由教育局提出，經(jīng)立法會審議通過，其修改亦需立法會批準(zhǔn)。各條例總體上規(guī)定了大學(xué)的權(quán)利、責(zé)任、架構(gòu)和制度，既保證了高校在管理方面的自治權(quán)，同時又使自治權(quán)建立在嚴(yán)明的法律范圍和規(guī)范的制度基礎(chǔ)上。

大學(xué)按法定條例運(yùn)作，香港政府沒有直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，但大學(xué)并非完全獨(dú)立于政府之外，政府的意志通過法律允許的方式實(shí)現(xiàn)。如條例規(guī)定，大學(xué)監(jiān)督由香港特首擔(dān)任，校董會主席及多數(shù)成員由特首任命，學(xué)校的賬務(wù)要公開透明，財務(wù)預(yù)算和決算要向特首或其指定人員報告。此外，政府通過賬目審查，定期由審計署署長向立法會和社會大眾公布報告書。

2.撥款手段。

香港政府不直接向大學(xué)撥款，但各高校總開支的約50%-60%來源于政府投入。由教資會負(fù)責(zé)大學(xué)經(jīng)費(fèi)撥款事宜，政府及立法會通過對撥款項(xiàng)目及總額度的審定對高等教育進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo)。教資會給予資助院校的撥款通常分為經(jīng)常補(bǔ)助金、非經(jīng)常補(bǔ)助金和其他專項(xiàng)資助。

經(jīng)常補(bǔ)助金包括教學(xué)用途撥款（約75%）、研究用途撥款（約23%）以及專業(yè)活動用途撥款。經(jīng)常補(bǔ)助金以三個學(xué)年為一周期核定，由教資會向行政長官提交撥款建議，政府詳細(xì)審閱撥款建議后，征詢立法會教育事務(wù)委員會的意見，然后向財務(wù)委員會申請通過所需款額。

非經(jīng)常補(bǔ)助金用以資助高校大型建設(shè)及較小型的維修工程，其撥款途徑需經(jīng)過雙重審批過程，即先由教資會評審，然后挑選合適的工程項(xiàng)目，呈交立法會作撥款考慮。

其他專項(xiàng)資助主要用于引導(dǎo)院校研究工作，推動學(xué)科發(fā)展。各項(xiàng)資助經(jīng)由教資會制訂的科學(xué)評估程序確定，只能用于教資會指定的活動范圍。各校財務(wù)支出需符合專業(yè)會計指引，經(jīng)獨(dú)立核數(shù)程序核實(shí)，向教資會呈交定期財政報告，并交代還未動用的資助余額。

3.政策手段。

香港政府近年來發(fā)展高等教育的基本戰(zhàn)略和政策考慮主要來源于兩個報告，一是由教資會成員、英國愛丁堡大學(xué)校長宋達(dá)能勛爵帶領(lǐng)一個督導(dǎo)委員會于2002年完成并發(fā)布的《香港高等教育報告》；二是由香港教育統(tǒng)籌委員會于2000年提出的香港教育制度咨詢報告《終身教育、全人發(fā)展》中有關(guān)高等教育發(fā)展的建議。香港政府已經(jīng)提出和實(shí)施的戰(zhàn)略和政策有：鼓勵私立高等教育發(fā)展和私人資助高等教育；鼓勵大學(xué)明確各自的角色和分工，合理定位、聯(lián)合和合作；逐年削減大學(xué)撥款，并制定具體削減額度；對副學(xué)士層次和研究生層次的教育，主要采用自負(fù)盈虧的方式運(yùn)作；鼓勵擴(kuò)大吸收社會捐贈，在政府高校撥款中單列10億元專項(xiàng)，與各大學(xué)獲得的社會捐贈實(shí)行1：1實(shí)額配套補(bǔ)助；社會對教育捐贈的免稅額度，由10%提升為25%；大學(xué)老師的薪酬標(biāo)準(zhǔn)與公務(wù)員脫鉤等。

4.其他手段。

由審計署對教資會撥款和大學(xué)使用政府撥款情況進(jìn)行審計和監(jiān)督；由廉政公署依據(jù)香港法律規(guī)定行使職權(quán)，負(fù)責(zé)防止和懲治貪污、賄賂和濫用職權(quán)；由申訴專員公署受理包括大學(xué)教師在內(nèi)的社會各界對行政不當(dāng)和待遇不公的投訴；由香港立法會履行的監(jiān)督職能。

（二）中間組織及其作用。

政府委托教育統(tǒng)籌委員會、教資會等中間組織，獨(dú)立承擔(dān)政府和大學(xué)之間的有關(guān)事務(wù)性工作。這些中間組織不具備政府的行政決策功能和大學(xué)的教育功能，但在香港高等教育運(yùn)作中發(fā)揮著重要作用。

教育統(tǒng)籌委員會是香港最高層次的、非法定的教育發(fā)展政策咨詢組織，主要任務(wù)是就香港教育整體發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策向政府提供意見；與政府合作，統(tǒng)籌和監(jiān)察整體教育的計劃和發(fā)展；與教育界及社會人士維持緊密聯(lián)系，鼓勵公眾對教育課題發(fā)表意見。

教資會是香港高等教育發(fā)展的核心單位，是一個非法定的咨詢委員會，其成員均以個人名義接受香港特首委任，向教資會提供獨(dú)立及客觀的專業(yè)意見。

教資會主要負(fù)責(zé)就受資助院校的發(fā)展及所需經(jīng)費(fèi)，向政府提供客觀公正的專家意見；向政府和社會大眾確保各教資會資助院校的運(yùn)作和教學(xué)活動，既保持優(yōu)良水準(zhǔn)，亦符合成本效益；借助其成員的專長和經(jīng)驗(yàn)，向各院校提供有關(guān)發(fā)展及學(xué)術(shù)事宜的意見，并在制度層面監(jiān)察院校的表現(xiàn)，促使院校達(dá)到更高水平。

“政府-中間機(jī)構(gòu)-高?！钡墓芾砟Ｊ?，使教資會等中間機(jī)構(gòu)成為了政府與高校之間的橋梁和“緩沖區(qū)”。一方面，高校不受政府的直接控制，保證了大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由。另一方面，政府通過中間機(jī)構(gòu)對高校撥款、評價考核等，實(shí)現(xiàn)對高校的宏觀調(diào)控，保障了行政部門關(guān)鍵職責(zé)的有效行使。中間機(jī)構(gòu)對教育發(fā)展、教育政策提供意見，對一些有待解決的教育問題進(jìn)行調(diào)查研究并提出解決辦法，使教育決策更加貼近實(shí)際和反映民意。教育行政當(dāng)局也可透過這些中間機(jī)構(gòu)聽到更加廣泛的意見和建議，有利于改進(jìn)工作，調(diào)整戰(zhàn)略。中間機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大量的事務(wù)性工作，使教育行政當(dāng)局從日常程序性工作中解脫出來，便于政府適當(dāng)超脫具體工作，有精力對重大問題進(jìn)行超前的戰(zhàn)略性思考。中間機(jī)構(gòu)直接面對服務(wù)對象，替政府分擔(dān)了來自社會各方面的壓力，并代替政府做了許多溝通和解釋工作。同時，政府保留了最終的裁判權(quán)，可以主動向中間機(jī)構(gòu)提出要求，甚至批評其中不合理的部分，在社會面前保持公正形象，保留了進(jìn)一步調(diào)整和發(fā)展的主動權(quán)。

三、香港經(jīng)驗(yàn)對大陸高校管理的啟示

（一）政府與高校關(guān)系的借鑒。

1.立法先行、以法治校。

香港每辦一所大學(xué)都要先立一部法例，界定大學(xué)與政府、大學(xué)與社會的關(guān)系，保障大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)力。一機(jī)構(gòu)一法，大學(xué)無須與其他機(jī)構(gòu)比照，既便于決策層、執(zhí)行層照章辦事，也方便政府部門和社會監(jiān)督。

2.中間機(jī)構(gòu)、間接管理。

香港政府主要采用法規(guī)、政策、監(jiān)督等調(diào)控手段，并通過教資會等中間機(jī)構(gòu)對學(xué)校的撥款、對特定研究項(xiàng)目的資助、對學(xué)術(shù)水平及其他質(zhì)素進(jìn)行評審，有效地引導(dǎo)學(xué)校實(shí)現(xiàn)政府的教育目標(biāo)。這種管理方式將管理責(zé)任從政府部門轉(zhuǎn)移到了獨(dú)立的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，減輕了政府部門壓力，實(shí)現(xiàn)了間接管理。借鑒上述做法，可考慮創(chuàng)新政府調(diào)控手段并改革高校撥款模式，建立相對獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的大學(xué)資助機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦學(xué)周期（三年或四年）內(nèi)大學(xué)經(jīng)費(fèi)撥付，并根據(jù)各大學(xué)辦學(xué)表現(xiàn)，決定資助多少，形成以績效為導(dǎo)向、適度競爭的大學(xué)資助模式。

3.社會參與、經(jīng)費(fèi)多元。

可借鑒香港做法，激勵社會各界參與高等教育事業(yè)和其他公益事業(yè)，逐步形成經(jīng)費(fèi)多元格局。一是通過配套撥款等方式，鼓勵大學(xué)多方面籌集經(jīng)費(fèi)，接收社會及個人的捐贈并善用其資源。二是通過設(shè)立教資會、高校理事會、各種咨詢委員會等公益性組織，并由社會各界有代表性人士參與資源調(diào)配、政策制訂和高校運(yùn)營管理等重大決策，既科學(xué)利用其卓越才能和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)改善高校的管理運(yùn)營水平，又充分融合不同利益主體的訴求，體現(xiàn)高等教育事業(yè)的公益性。

4.加強(qiáng)考核、完善監(jiān)督。

完善有效的考核和監(jiān)督體系，是大學(xué)獨(dú)立自主辦學(xué)的保證。要注重建立適合中國國情和本地特色的大學(xué)考核評價和監(jiān)督體系，由相對獨(dú)立于政府的中間機(jī)構(gòu)承擔(dān)考評和監(jiān)督等事宜。

（二）高校治理架構(gòu)的啟示。

1.大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由。

香港大學(xué)成功的關(guān)鍵是獨(dú)立辦學(xué)、自主管理，不受政府部門的行政干預(yù)或約束，確保大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由。大陸高校無論在學(xué)科設(shè)置、投資合作、采購合同訂立方面，還是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、人員聘用等方面，都由相應(yīng)的政府部門進(jìn)行具體規(guī)制和約束，行政控制色彩濃，缺乏自主發(fā)展的動力與活力。因此要賦予高校獨(dú)立完整的法人權(quán)力，使其享有充分的辦學(xué)自主權(quán)、運(yùn)營管理自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由，內(nèi)部外部均去行政化，免受行政干預(yù)。

2.法人治理、科學(xué)管治。

高校獨(dú)立自主運(yùn)營和發(fā)展的關(guān)鍵是大學(xué)內(nèi)部的民主管理。在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的總體要求下，大陸高校可探索建立法人治理結(jié)構(gòu)，形成在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，理事會決策及監(jiān)督，大學(xué)校長為首的行政團(tuán)隊獨(dú)立自主管理，以教授為核心的教務(wù)委員會決定學(xué)術(shù)事務(wù)，學(xué)院委員會及各種專業(yè)委員會積極發(fā)揮作用的治理架構(gòu)。理事會和各種委員會的成員組成、權(quán)責(zé)界定、任命程序、會議規(guī)則等都需要科學(xué)設(shè)計。同時，還需建立適當(dāng)?shù)母咝?nèi)部制衡機(jī)制。