關(guān)于我國機構(gòu)編制法律管理的思考

● 朱維究 蘆一峰

機構(gòu)編制法定化是通過以法律規(guī)則為主體的制度設(shè)計，旨在保障政府機構(gòu)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)模精簡、運轉(zhuǎn)高效。在我國改革發(fā)展整個進程中，政府機構(gòu)編制法定化的命題貫穿始終，推動機構(gòu)編制法定化建設(shè)是深化行政管理體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》把“實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變”作為2020年將要形成的中國特色行政管理體制的重要組成部分。在加快改革步伐、攻堅破難的背景下，要理性思考“法”的剛性約束與機構(gòu)改革靈活性、變動性的關(guān)系，分步驟設(shè)計、分階段有效地推進機構(gòu)編制法定化進程，達成全面實施法律治理。

一、我國政府機構(gòu)編制管理法律制度沿革回顧與反思

回顧新中國成立以來機構(gòu)編制法律制度發(fā)展進程，既要汲取經(jīng)驗，又要反思不足。

第一，20世紀五十年代是行政組織法制建設(shè)的“高潮”。1954年，國務(wù)院組織法中明確列舉部委數(shù)額，并規(guī)定國務(wù)院直屬機構(gòu)也須經(jīng)全國人大批準才能設(shè)立。從國家部委到街道辦、派出所的組織均有法（包括行政法規(guī)）可依，基本上實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置法定、職責權(quán)限法定，對一些非常設(shè)機構(gòu)也有組織法來規(guī)范。

第二，組織法規(guī)則缺乏人員編制與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的規(guī)定。后續(xù)發(fā)布的一些命令、決定等規(guī)范性文件對人員編制與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定標準雖做出較為詳細的規(guī)定，但整體性和系統(tǒng)性不強，尚未形成完整的編制核定、審批、評估、監(jiān)督檢查體系。

第三，從20世紀八十年代政府機構(gòu)改革開始，政府部門組織法規(guī)始終缺位。隨著20世紀九十年代末以來機構(gòu)編制法制建設(shè)的加強，規(guī)范的機構(gòu)編制管理體系已基本成形。但總體看，仍缺乏系統(tǒng)、科學的法律規(guī)則約束，機構(gòu)編制管理剛性約束不足。

二、現(xiàn)階段我國政府機構(gòu)編制管理制度存在的問題

（一）憲法體制層面：行政機關(guān)享有相對大的行政組織權(quán)。

根據(jù)1982年憲法和國務(wù)院組織法，國務(wù)院享有相對較大的行政組織權(quán)限，人民代表大會的監(jiān)督權(quán)不足。主要體現(xiàn)在國務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)職責，自主決定直屬機構(gòu)、臨時機構(gòu)的設(shè)置與變更；國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)負責國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理的具體工作；國務(wù)院總理有權(quán)提出國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)立、撤銷或者合并（最終由全國人民代表大會決定）。對國務(wù)院行政組織權(quán)的行使尚缺乏嚴密的法律監(jiān)督機制。

（二）具體法律制度層面：行政組織法中核心規(guī)范缺位。

目前我國只有國務(wù)院組織法以及地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法分別規(guī)范中央和地方政府的組織事項，然而國務(wù)院與地方政府各部門的組織規(guī)范缺位，導(dǎo)致政府部門機構(gòu)的設(shè)置隨意性較大，在政府職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革過程中，增減撤并后仍出現(xiàn)職能交叉重疊、界限不清、管理體制不順等問題。

（三）機構(gòu)編制單行法規(guī)層面：立法質(zhì)量與實施效果有待提升。

從已有的兩部機構(gòu)編制行政法規(guī)和其他地方立法來看，把行政編制法律規(guī)范同行政組織法割裂開來，沒有體現(xiàn)行政組織法的一般原則和重要實體內(nèi)容；把行政編制管理僅作為內(nèi)部行政程序，缺乏立法機關(guān)的監(jiān)督。同時，規(guī)定大多過于原則，可操作性不強，監(jiān)督檢查和問責力度不夠，剛性約束不足。

（四）其他規(guī)范性文件層面：“三定”規(guī)定存在缺陷。

一是效力位階較低，監(jiān)督機制缺失；二是“三定”規(guī)定缺乏對執(zhí)行過程中評估與監(jiān)督制度的規(guī)定，也沒有相應(yīng)的法律責任條款，更未對部門間職能沖突的爭議解決機制作出規(guī)定，內(nèi)容不全面，嚴重影響“三定”規(guī)定的執(zhí)行效果；三是制定程序不完善。

三、域外政府機構(gòu)編制法定化制度設(shè)計與主要經(jīng)驗

縱觀日本、美國以及我國臺灣地區(qū)的行政組織與政府機構(gòu)編制管理制度，雖然具體的規(guī)則設(shè)計與運行機制各有特色，但它們是以法制手段管理政府機構(gòu)編制的三種比較典型的管理模式，它們的發(fā)展沿革與制度內(nèi)核體現(xiàn)出一些一般性規(guī)律。

第一，行政組織法定原則。行政組織的創(chuàng)設(shè)與組織須由立法機關(guān)明確授權(quán)，各層級政府機關(guān)及其內(nèi)部機構(gòu)均依據(jù)明確的組織法規(guī)，包括法律及行政命令設(shè)立和運作。

第二，機構(gòu)編制的靜態(tài)規(guī)范與動態(tài)約束相結(jié)合。建立起立法機關(guān)控制編制總額以及通過預(yù)算審批控制政府機構(gòu)編制的常態(tài)機制。

第三，機構(gòu)編制法定化與科學化相協(xié)調(diào)。在立法權(quán)監(jiān)督下通過科學配置機構(gòu)職能與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、以職位分類與預(yù)算經(jīng)費為基礎(chǔ)核定編制、重視事前論證和事后評估與監(jiān)督等制度銜接與配合，促使政府優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、提升人力效能。

第四，行政組織法制建設(shè)與行政改革良性互動、相得益彰。在行政改革過程中立法先行，完備的行政組織法與機構(gòu)編制管理法制體系為行政改革提供制度保障。

四、推進我國政府機構(gòu)編制法定化路徑探析

（一）法定化與科學化并舉是政府機構(gòu)編制法定化的主線。

推動政府機構(gòu)編制管理法定化，是深化行政管理體制改革的基礎(chǔ)性工作，要以健全法制為基礎(chǔ)，以政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，使機構(gòu)編制管理制度既符合行政法治的基本要求，又立足政府職責和公共管理實踐，符合行政管理的科學規(guī)律?！岸▎T”和“精簡”都不是目的，通過機構(gòu)編制法定化實現(xiàn)科學規(guī)范部門職能、合理設(shè)置機構(gòu)、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)才是根本目的。

（二）行政組織法制與公共財政（預(yù)算）法制是政府機構(gòu)編制法定化的支撐。

完整的機構(gòu)編制法律制度應(yīng)包括行政組織法制與公共財政（預(yù)算）法制兩類支撐性法律規(guī)范。如下圖所示：

（三）靜態(tài)規(guī)范與動態(tài)控制有機結(jié)合是政府機構(gòu)編制法定化的運行機制。

在“法定化”的總體框架與制度設(shè)計下，把靜態(tài)規(guī)范與動態(tài)控制有機結(jié)合作為政府機構(gòu)編制法定化的運行機制，逐步形成既有嚴格法律拘束力又不失靈活性的機構(gòu)編制管理制度。

靜態(tài)規(guī)范是指立法機關(guān)制定行政組織的“標準法”或“基準法”、政府的組織法規(guī)對機構(gòu)設(shè)置與人員配置從實體和程序兩方面對政府部門建制規(guī)模和員額總量進行控制。動態(tài)控制是指法定主體依據(jù)機構(gòu)編制管理法律規(guī)范中的權(quán)限、條件和程序，對機關(guān)業(yè)務(wù)開展過程中的機構(gòu)、人員等變動事項審查批準，實行動態(tài)管理和監(jiān)督。其中最有效的途徑是立法機關(guān)通過行使預(yù)算審批權(quán)控制政府每一年度的“進人”和“用人”，以核撥財政經(jīng)費為杠桿隨時監(jiān)控政府員額增減情況。

（四）健全監(jiān)督機制與強化問責力度是政府機構(gòu)編制法定化的法律保障。

一是黨對機構(gòu)編制管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。機構(gòu)編制法定化進程中，必須堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)和機構(gòu)編制管理部門要加強協(xié)作，形成合力，積極落實機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作；通過對《機構(gòu)編制違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》條文準確理解和適用，認真查處機構(gòu)編制違紀違法行為，并追究相應(yīng)的黨紀政紀責任或移交司法機關(guān)，使黨對機構(gòu)編制管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督落到實處。

二是人大對政府機構(gòu)編制的監(jiān)督。第一，開展機構(gòu)編制管理領(lǐng)域的執(zhí)法檢查工作。目前我國除行政機關(guān)組織法制不健全外，已有的機構(gòu)編制管理單行法規(guī)執(zhí)行力與實施效果欠佳，這就需要各級人大常委會根據(jù)各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法第22條規(guī)定，切實履行執(zhí)法檢查職權(quán)，加強對法律法規(guī)執(zhí)行情況的評估與監(jiān)督。第二，通過審批預(yù)算監(jiān)控政府機構(gòu)編制。各級人大應(yīng)根據(jù)憲法和修改后的預(yù)算法規(guī)定的權(quán)限和程序，在審批每一年度政府預(yù)算時對其機構(gòu)編制進行審核，動態(tài)監(jiān)控政府規(guī)模，把“預(yù)算控編”作為法治化、常態(tài)化的機制予以鞏固。

三是明晰各項監(jiān)督機制的法律責任，加強問責力度。必須明確各類監(jiān)督機制中違紀違法者應(yīng)承擔的責任，應(yīng)區(qū)分黨紀政紀責任與法律責任。在法律責任方面，嚴格按照公務(wù)員法、行政監(jiān)察法、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》、《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》、地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例等法律和行政法規(guī)的規(guī)定，追究違法者的行政法律責任；如情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，及時移送司法機關(guān)追究其刑事責任。

四是加強社會公眾對政府機構(gòu)編制的監(jiān)督。全面推行系統(tǒng)管理、便于查詢、實時更新的機構(gòu)編制實名制；按照政府信息公開條例相關(guān)規(guī)定，推進機構(gòu)編制政務(wù)公開，同時繼續(xù)完善電話、信訪等違法舉報平臺，接受社會監(jiān)督。