轉(zhuǎn)移 減少 加強 優(yōu)化——深圳積極探索政府職能轉(zhuǎn)變的有效路徑和方法

● 許 勤

近年來，深圳進一步深化行政管理體制改革，以“放權(quán)、簡政、服務(wù)”為重點，進一步理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系。通過轉(zhuǎn)移、減少、加強、優(yōu)化多項措施，積極探索推進政府職能轉(zhuǎn)變的有效路徑和方法，促使政府逐步由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變、由微觀管理為主向宏觀管理為主轉(zhuǎn)變，由直接管理為主向間接管理為主轉(zhuǎn)變，為建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、有限政府和法治政府創(chuàng)造了良好的條件。

一、大力轉(zhuǎn)移政府職能，準確把握職能定位

一是堅持政企分開，充分發(fā)揮市場機制的作用。在全國率先撤銷了專業(yè)經(jīng)濟管理部門、推行企業(yè)無行政主管部門改革，探索國有資產(chǎn)管理體制改革，逐步將政府包攬的微觀經(jīng)濟管理職能歸還給企業(yè)，進一步理順了政企關(guān)系，使企業(yè)由過去的“官本位”轉(zhuǎn)向“市場本位”，政府管理企業(yè)由主要依靠行政手段轉(zhuǎn)向依靠經(jīng)濟手段，并由直接管理國有企業(yè)轉(zhuǎn)向?qū)θ袠I(yè)的宏觀管理。同時，按事業(yè)單位的屬性，理順了事企關(guān)系，將市場能提供公共服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位予以撤銷或轉(zhuǎn)制。如2006年，全面開展事業(yè)單位分類改革，進一步明確事業(yè)單位功能定位，將原從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的124家事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，并將上述轉(zhuǎn)企單位以及黨政機關(guān)和事業(yè)單位所屬264家企業(yè)一并劃歸國資委統(tǒng)一管理，實現(xiàn)事企分開。目前保留的260余家事業(yè)單位主要從事公益服務(wù)，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，政府及事業(yè)單位都不再直接承辦。

二是堅持政事分開，發(fā)揮政府宏觀管理作用。2001年出臺《關(guān)于改革主管部門對事業(yè)單位管理方式的意見》，明確主管部門對事業(yè)單位的管理主要是政策引導(dǎo)、檢查監(jiān)督、管好領(lǐng)導(dǎo)班子（或法人代表）、監(jiān)管國有資產(chǎn)；合理界定主管部門與事業(yè)單位在業(yè)務(wù)、人員、資產(chǎn)管理上的分工，逐步規(guī)范主管部門對事業(yè)單位的權(quán)力和管理方式。2007年，進一步推行建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，逐步實現(xiàn)政府對事業(yè)單位的管理由封閉向開放、直接向間接、單邊向多元、行政向法制的轉(zhuǎn)變。2012年，在公立醫(yī)院領(lǐng)域大力推行管辦分開改革，將“辦醫(yī)院”的職責(zé)交給新設(shè)立的公立醫(yī)院管理中心，由中心代表市政府統(tǒng)一履行公立醫(yī)院舉辦者和出資人職責(zé)，監(jiān)管公立醫(yī)院人、財、物等運行，推進公立醫(yī)院管理運營機制改革創(chuàng)新；衛(wèi)生行政部門不再負責(zé)舉辦公立醫(yī)院，且其職責(zé)明確為“管醫(yī)院”，重點履行發(fā)展規(guī)劃、資格準入、規(guī)范標準、服務(wù)監(jiān)管等全行業(yè)管理職能。改革充分調(diào)動各辦醫(yī)主體的積極性，初步形成多元化辦醫(yī)格局，增加社會醫(yī)療資源供給，促進各類醫(yī)療機構(gòu)相互合作與有序競爭，全面提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，滿足群眾不同層次醫(yī)療服務(wù)需求。

三是堅持政社分開，充分發(fā)揮社會組織的作用。2004年，推進行業(yè)協(xié)會民間化、市場化改革，通過全面實行“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管”改革，切斷行業(yè)協(xié)會與政府部門的行政隸屬關(guān)系。2008年，大力推進社會組織登記管理體制改革，在全國率先對工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織進行直接登記管理，降低準入門檻，并在人才培養(yǎng)、專項經(jīng)費資助、辦公場地等方面大力予以扶持。在社會組織逐步發(fā)展壯大的過程中，有計劃地將原由政府承擔(dān)的事務(wù)性、專業(yè)性職責(zé)逐步轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)，尤其是在2009年大部門制改革中，在各部門“三定”規(guī)定中，明確將政府部門承擔(dān)的評比表彰、統(tǒng)計考核、宣傳培訓(xùn)、辦展辦會等80多項事務(wù)性職責(zé)向市場和社會組織轉(zhuǎn)移，并出臺《推進政府職能和工作事項轉(zhuǎn)移委托工作實施方案》等文件，細化職能轉(zhuǎn)移委托的具體步驟和要求。

二、大幅減少審批事項，增強市場社會活力

一是堅決取消不該審批的事項，降低市場準入門檻。2009年，直接取消審批事項68項，將審批轉(zhuǎn)為一般服務(wù)的126項（轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管等非審批方式管理的事項），頒布了《深圳市市級行政審批事項調(diào)整目錄》，向社會公布行政審批事項的目錄明細。此外，為解決企業(yè)登記前置審批過多問題，2011年7月發(fā)布了《深圳市企業(yè)登記前置行政審批事項目錄》，保留了69項企業(yè)登記前置審批事項，減幅達54%。目前，正加快推動以備案制為主的企業(yè)投資管理體制改革；積極探索“寬入嚴管”的企業(yè)登記管理新體系，全面推進商事登記制度改革，降低市場準入門檻，簡化準入手續(xù)，減輕企業(yè)負擔(dān)。

二是堅持優(yōu)化審批流程，規(guī)范行政審批行為。首先，力推公開透明制度。在政府網(wǎng)站上公開了審批的具體事項名稱、設(shè)立依據(jù)、內(nèi)容、申報材料、審批程序和辦理時限，實行服務(wù)承諾制、首問責(zé)任制、限時辦結(jié)制、一次性告知制和責(zé)任追究制等。其次，大力推行集中受理、辦理。在市、區(qū)兩級政府分別建立行政服務(wù)大廳，充分利用資源集中的優(yōu)勢，為市民和企業(yè)集中提供審批服務(wù)，有的部門還實現(xiàn)了部門內(nèi)行政審批職能的適度集中和有機整合，并開展預(yù)約、延時和上門服務(wù)的新舉措。目前，市級行政服務(wù)大廳共有34個部門（含中央部門駐深機構(gòu)）進駐，受理審批及服務(wù)事項605項，實現(xiàn)了“審批職能集中、審批事項集中、審批人員集中”。再次，優(yōu)化審批流程。對相關(guān)部門的審批環(huán)節(jié)進行整合再造，推動跨部門協(xié)同辦理的“并聯(lián)式”審批，提高審批效率。

三是堅持提高審批效能，強化對行政審批責(zé)任的監(jiān)督。相繼建成行政審批、重大投資項目審批等11個電子監(jiān)察系統(tǒng)，利用電子監(jiān)察、視頻監(jiān)控技術(shù)，實現(xiàn)了市、區(qū)、街道聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察，對全市行政審批、重大投資項目審批等進行實時電子監(jiān)督，并將監(jiān)督結(jié)果作為部門績效評估的重要內(nèi)容。

三、扎實加強社會管理，健全完善公共服務(wù)

一是進行改革頂層設(shè)計。出臺《關(guān)于加強社會建設(shè)的決定》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設(shè)促進條例》，以地方行政法規(guī)的形式，明確了加快保障和改善民生、加快社會管理創(chuàng)新、加快完善社區(qū)服務(wù)體系、加快培育發(fā)展和規(guī)范社會組織等“四個加快”的思路和措施，全面做好加強社會管理和公共服務(wù)的頂層設(shè)計，將政府職能由過去注重經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟與社會管理并重，更加注重社會管理和公共服務(wù)，政府的施政手段也從管理為主向管理服務(wù)并舉、側(cè)重服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。

二是加強社會管理職能。首先，不斷強化食品安全監(jiān)管職能。2009年，整合工商、質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)等部門，組建市場監(jiān)管局，將食品生產(chǎn)、流通、餐飲三個環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能劃入。2011年底，又將原農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)的食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管職責(zé)劃入市場監(jiān)管局。2012年上半年，將市食品安全委員會辦公室有關(guān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、信息發(fā)布、事故調(diào)查處置等職責(zé)劃入市場監(jiān)管局。同時，在市場監(jiān)管局內(nèi)設(shè)“深圳市食品安全監(jiān)督管理局”，為全國首家專司食品安全監(jiān)管工作的管理機構(gòu)。其次，加強流動人口服務(wù)管理職能，建立“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”工作機制，實現(xiàn)了流動人口和出租屋對應(yīng)的動態(tài)服務(wù)管理。再次，加強行政執(zhí)法職能，推行城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革，全面實行街道綜合行政執(zhí)法，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移，明確執(zhí)法范圍、嚴格執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為、完善監(jiān)督制度，引入社會力量參與協(xié)助執(zhí)法工作。第四，加強社會治安防控職能，大力開展動態(tài)巡邏勤務(wù)工作，將主要警力布置在路面，促使公安機關(guān)的職能重點從“重打擊，輕服務(wù)管理”向“防范、打擊、管理、服務(wù)并重”轉(zhuǎn)變。第五，強化應(yīng)急處突職能，探索應(yīng)急指揮、防震減災(zāi)和國防動員職能的融合，組建應(yīng)急管理辦公室（民防辦），完善四級應(yīng)急指揮體系，提高政府處理突發(fā)應(yīng)急事件的能力。第六，注重源頭治理，試點開展融“服務(wù)、管理、防控”為一體的“織網(wǎng)工程”，按照一定標準將每個街道細分為多個工作網(wǎng)格，整合管理服務(wù)力量，構(gòu)建管理到末端、責(zé)任到個人、聯(lián)動到網(wǎng)格的基層管理模式；健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解聯(lián)動的“大調(diào)解”工作機制，從源頭上有效化解矛盾，在基層處理好糾紛。

三是更加注重公共服務(wù)職能。首先，加強公共就業(yè)服務(wù)。完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系，公共就業(yè)服務(wù)模式向標準化、精細化方向發(fā)展，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.2%的較低水平，新增勞動力、失業(yè)人員、就業(yè)困難人員就業(yè)率均達85%以上，“零就業(yè)家庭”實現(xiàn)動態(tài)歸零，就業(yè)困難人員、高校畢業(yè)生、外來勞務(wù)工等各類人員享受政策性就業(yè)補貼超過200萬人次，全市就業(yè)專項資金支出超過9億元。其次，重點加強非深圳戶籍人員服務(wù)。探索推行“居住證+社保”的戶籍制度改革，積分入戶擴大到所有外來務(wù)工人員，大學(xué)畢業(yè)生和在職人才均可以個人身份直接申辦戶口調(diào)入。探索建立農(nóng)民工醫(yī)療保險，農(nóng)民工只要每月繳納4元（單位繳納8元），即可享受基本醫(yī)療保險，基本實現(xiàn)“全民醫(yī)保”。穩(wěn)步提高最低工資標準，2012年度調(diào)整為1500元/月，全國居首。公共交通、公共文化體育設(shè)施使用、免費殯葬基本服務(wù)等36個方面做到了“同城人、同待遇”，戶籍與非戶籍人口均可同等享受。再則，完善基層醫(yī)療服務(wù)體系，建成611家社區(qū)健康服務(wù)中心，年就診量達3230萬人次，社區(qū)首診率提高到38%。同時，探索推進取消公立醫(yī)院藥品加成和醫(yī)療服務(wù)支付制度改革，促進醫(yī)院不斷提升醫(yī)療質(zhì)量、提升優(yōu)質(zhì)服務(wù)和醫(yī)療技術(shù)水平，減輕群眾醫(yī)藥費用負擔(dān)。第四，加強對弱勢群體、特殊群體的服務(wù)。完善社會救助、最低生活保障、養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)機制，積極培育發(fā)展各類慈善組織，全面推進社會工作，社工服務(wù)涵蓋社區(qū)服務(wù)、禁毒、教育、衛(wèi)生、婦兒、青少年、殘障康復(fù)等十多個服務(wù)領(lǐng)域，提升普惠型社會福利水平。第五，基本建成全覆蓋的公共文化服務(wù)體系，公益文化場館免費開放。

四、不斷優(yōu)化履職方式，持續(xù)改善服務(wù)水平

一是科學(xué)劃分市、區(qū)政府職責(zé)。凡涉及全市發(fā)展的重要資源由市里集中統(tǒng)一管理，主要包括城市規(guī)劃、土地管理、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、重大項目投資等；對于涉及民生及基層管理的經(jīng)濟服務(wù)、教育、維穩(wěn)綜治、安全生產(chǎn)、就業(yè)服務(wù)等方面的事權(quán)，盡量下放給區(qū)及街道承擔(dān)；將城管、勞動、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、安全生產(chǎn)等日常執(zhí)法下放或授權(quán)各區(qū)履行，明確市政綠化、市容環(huán)境整治、道路清掃保潔以及城市綠道管養(yǎng)等事務(wù)性管理和維護事權(quán)主要由區(qū)級承擔(dān)，不再由市、區(qū)兩級政府分別行使。同時，具體劃分市、區(qū)政府投資事權(quán)，推進財政體制改革，市區(qū)兩級的財力格局由原來的6∶4調(diào)整為“十二五”期間的5∶5左右，區(qū)級財力顯著增強，保障財權(quán)與事權(quán)相互匹配，做到權(quán)責(zé)一致。

二是合理確定部門間職責(zé)關(guān)系。集中解決了經(jīng)濟調(diào)節(jié)、人居環(huán)境、市場監(jiān)管、文化衛(wèi)生等領(lǐng)域84項職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題，整合了6項相近或相關(guān)的職能，明確了各部門的70多項責(zé)任，力求做到有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)對等，確保政府部門高效協(xié)調(diào)有序運轉(zhuǎn)。同時，充分發(fā)揮信息化技術(shù)的支撐作用，推進政府部門間資源整合與信息共享、信息公開，促進各部門協(xié)同合作，提升政府整體水平。如推進國稅、地稅和市場監(jiān)管平臺共用，實現(xiàn)三部門的全方位信息共享，通過數(shù)據(jù)的同步更新和傳送，實現(xiàn)三部門共用一個數(shù)據(jù)庫，有效避免了重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)分割，既提高了行政效率，也方便了行政相對人。

三是積極探索購買公共服務(wù)。凡可通過適度競爭實行購買方式提供的公共服務(wù)，均采取政府“購買服務(wù)”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的辦法，用市場化的方式組織生產(chǎn)，政府的角色由公共服務(wù)的直接“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”。對凡可以量化的公共服務(wù)事項逐步實行“以事定費”、“以費養(yǎng)事”，如對轉(zhuǎn)企的文化院團、文體場館實行政府購買服務(wù)，財政按照其提供的社會公共服務(wù)的場次和質(zhì)量撥付經(jīng)費。2007年以來，按照“政府推動、民間運作”的思路，積極培育專業(yè)社工機構(gòu)，共向58家專業(yè)社工機構(gòu)購買服務(wù)，并由社工機構(gòu)承辦100多家社區(qū)綜合服務(wù)中心，直接為居民提供就近服務(wù)；為彌補基層醫(yī)療服務(wù)布點的不足，由民辦醫(yī)院作為舉辦主體舉辦46家社區(qū)健康服務(wù)中心，政府給予財政扶持。