高職院校教代會制度建設(shè)的歷史發(fā)展、問題及對策

趙 妤，雷世平

建立有中國特色的現(xiàn)代高職院校制度，完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是我國當(dāng)前以及今后一段時間高職院校內(nèi)部體制改革的重要目標(biāo)。在現(xiàn)代高職院校制度中，高職院校內(nèi)部治理制度處于核心地位，它是針對高職院校內(nèi)部各個權(quán)力主體之間的決策權(quán)配置的制度設(shè)計。作為廣大教職工依法行使民主權(quán)利、參與學(xué)校事務(wù)、進(jìn)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的基本組織形式，教職工代表大會（以下簡稱“教代會”）是高職院校內(nèi)部治理制度的重要組成部分，其運(yùn)作的好壞，直接關(guān)系到高職院校內(nèi)部治理的效能。當(dāng)前，我國高職院校教代會制度建設(shè)存在一些問題，影響了教職工主人翁作用的充分發(fā)揮，影響了高職院校民主管理的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。因此，了解我國高職院校教代會制度建設(shè)的歷史發(fā)展，分析其存在的主要問題，并采取相應(yīng)的對策，對健全和完善教代會制度，促進(jìn)高職院校內(nèi)部治理新機(jī)制的形成，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代高職院校制度的改革目標(biāo)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高職院校教代會制度建設(shè)的歷史發(fā)展

改革開放三十多年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，高等職業(yè)教育經(jīng)歷了創(chuàng)立的試驗(yàn)探索、地位確立后的規(guī)模擴(kuò)大以及內(nèi)涵建設(shè)與質(zhì)量提高三個不同的發(fā)展階段。在這一發(fā)展歷程中，我國高等職業(yè)教育已成為高等教育的一個新類型，并發(fā)展成為高等教育的一個重要組成部分，占據(jù)了高等教育的半壁江山。高職院校是高等職業(yè)教育的主要承載者，公立高職院校（創(chuàng)立初期稱為職業(yè)大學(xué)）作為現(xiàn)代大學(xué)的一部分，創(chuàng)立伊始就采用了和其他普通高校相同的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，其中，也包括教代會制度。教代會是高職院校實(shí)行民主管理的基本形式和基本制度，是教職工參與依法治校和學(xué)校民主管理、進(jìn)行民主監(jiān)督的基本組織形式。伴隨著我國普通高校教代會制度的整體發(fā)展，我國高職院校教代會制度建設(shè)也經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，走過了三十多年的發(fā)展歷程。

（一）試點(diǎn)起步階段(1978—1984年)

我國高職院校成立于20世紀(jì)80年代。1980年，原國家教委批準(zhǔn)建立了南京金陵職業(yè)大學(xué)、無錫職業(yè)大學(xué)等首批13 所職業(yè)大學(xué)。這批職業(yè)大學(xué)是我國最早試辦高等職業(yè)教育的學(xué)校，是我國高職院校的前身。1980年6月12日，全國總工會黨組向中央書記處提交《關(guān)于在學(xué)校試建教工代表大會制度的請示報告》，提出在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全國各級學(xué)校逐步普遍推行教代會或教工大會制度。同年11月3日，中央書記處會議做出決定：“學(xué)校特別是高等院校的教職員工代表大會的組成和職權(quán)，應(yīng)當(dāng)專門研究，制定單行條例。”此后，全國各地先后參照企業(yè)實(shí)行職工代表大會制度的經(jīng)驗(yàn)開展了教代會試點(diǎn)工作。最早成立的職業(yè)大學(xué)也參與了教代會制度的試點(diǎn)工作。為進(jìn)一步搞好教工代表大會的試點(diǎn)工作，教育部和中國教育工會于1981年召開了“教工代表大會試點(diǎn)座談會”，對教工代表大會的性質(zhì)、職權(quán)、代表、工作機(jī)構(gòu)等問題進(jìn)行了廣泛深入的討論，對職業(yè)大學(xué)（高職院校）教代會制度的建立起了引導(dǎo)和推動作用。1983 年7 月，教育部和中國教育工會聯(lián)合召開“高等學(xué)校教職工代表大會工作座談會”，商討了《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》草案，為《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》的頒發(fā)奠定了基礎(chǔ)。[1]

（二）全面發(fā)展階段(1985—2009年)

1985年1月28日，教育部和中國教育工會聯(lián)合頒發(fā)《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），這是我國第一部關(guān)于教代會制度的行政法規(guī)，開啟了包括職業(yè)大學(xué)（高職院校）在內(nèi)的高校教代會制度法制化進(jìn)程的重要里程。在隨后的二十多年里，教代會制度法制化工作不斷推進(jìn)。與《暫行條例》同年出臺的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)：“要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督?！边@構(gòu)成了職業(yè)大學(xué)（高職院校）教代會制度的基本立法依據(jù)。1993年頒布的《教師法》第七條規(guī)定：“教師對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理?！?1999年頒布的《高等教育法》第四十三條規(guī)定：“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。”另外，從1985年起，中央各部委及地方人民政府陸續(xù)發(fā)布了有關(guān)《暫行條例》的細(xì)則、規(guī)定、實(shí)施辦法，各高職院校也相繼出臺了本校教職工代表大會規(guī)章制度，逐步形成了具有中國特色的教職工代表大會法規(guī)體系。[2]

（三）轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2010—）

2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）正式頒布，標(biāo)志著我國高等教育體制改革進(jìn)入了一個新的歷史時期?！兑?guī)劃綱要》提出：“適應(yīng)中國國情和時代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系。”《規(guī)劃綱要》同時還提出要完善中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)教職工代表大會建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用。并計劃通過10年的努力，在我國建立起現(xiàn)代大學(xué)制度的基本框架?！兑?guī)劃綱要》的出臺，對已運(yùn)行近三十年的教代會制度來說既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。作為民主管理與民主決策基本制度的高職院校教代會制度，是現(xiàn)代高職院校制度的重要形式。如何重新審視高職院校教代會的性質(zhì)、地位與作用，規(guī)范和創(chuàng)新教代會制度，并將其導(dǎo)入現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)的軌道上來，在不斷推進(jìn)辦學(xué)民主化、法制化進(jìn)程中進(jìn)一步健全和完善教代會制度，是當(dāng)前深化高職院校內(nèi)部體制改革的重要任務(wù)。

二、高職院校教代會制度建設(shè)存在的主要問題

三十多年來，高職院校教代會制度建設(shè)為維護(hù)教職工民主政治權(quán)利，保護(hù)廣大教職工的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)高職院校發(fā)展和推進(jìn)民主政治建設(shè)，發(fā)揮了積極作用。但依然存在一些問題，集中表現(xiàn)在如下四個方面。

（一）教代會性質(zhì)和地位規(guī)定不明確

目前，高職院校教代會工作的主要依據(jù)是1985年頒布的《暫行條例》?！稌盒袟l例》規(guī)定：“高校教職工代表大會是教職工群眾行使民主權(quán)利，民主管理學(xué)校的重要形式?！边@是我國行政條例對教代會性質(zhì)所做出的最早界定。在其后國家頒布的《高等教育法》、《教育法》、《勞動法》等一系列法律法規(guī)中，也均把教代會的性質(zhì)規(guī)定為“參與學(xué)校民主管理的一種形式”。上述界定過于抽象，未對教代會職權(quán)與學(xué)校行政管理權(quán)力之間的關(guān)系做出規(guī)定，難以把握、執(zhí)行。[3]《暫行條例》作為指導(dǎo)和規(guī)范我國高職院校實(shí)施教代會制度的主要依據(jù)和唯一的全國指導(dǎo)性法規(guī)文件，雖然在高職院校教代會制度的建立和發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但它自頒布以來從未修改過。隨著國家政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化與高等職業(yè)教育事業(yè)的改革與發(fā)展，其中的許多內(nèi)容已明顯不適應(yīng)現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)的要求，特別是其界定的教代會四項(xiàng)職權(quán)，有的職權(quán)內(nèi)容上有新變化，要求上有新發(fā)展，有的職權(quán)因教代會性質(zhì)不明確而很難落實(shí)。由于從教代會的提出到現(xiàn)在，國家法律法規(guī)對教代會的性質(zhì)和其在學(xué)校管理工作中的地位等一直缺乏明確界定，勢必在一定程度上影響教代會代表議政的積極性，繼而影響到教代會功能的充分發(fā)揮。

（二）教代會形式化傾向比較嚴(yán)重

由于對教代會性質(zhì)和地位規(guī)定不明確，許多高職院校對教代會在民主管理學(xué)校事務(wù)中的重要意義未引起足夠的重視，教代會工作始終沒有納入學(xué)校整體工作去統(tǒng)籌部署。在一些高職院校，有的領(lǐng)導(dǎo)沒有視教代會為一種基本制度和基本形式，認(rèn)為教代會只是工會的具體工作，或者將教代會定位為學(xué)校發(fā)揚(yáng)民主、聽取群眾意見的一種途徑、一種形式，或者將教代會當(dāng)作一種手段，利用教代會把校長自己的意圖強(qiáng)加為教師的意志。由于思想認(rèn)識上的偏差，在許多高職院校民主管理實(shí)踐中，從來沒有把教代會當(dāng)作審議學(xué)校重大問題的機(jī)構(gòu)，有的高職院校雖已建立了教代會制度，但不能堅持每年召開教代會；有的高職院校雖然每年召開一次大會，但把教代會看作是一個簡單的議事咨詢機(jī)構(gòu)，隨便發(fā)表意見的“清談會”，會議內(nèi)容空泛，避重就輕，擇利而求，涉及學(xué)校建設(shè)發(fā)展或教職工切身利益的重大問題往往沒有納入會議議程，教職工關(guān)心的“熱點(diǎn)”、“難點(diǎn)”問題長期得不到解決，結(jié)果使教代會流于形式，或者形式大于內(nèi)容。

（三）教代會四項(xiàng)職權(quán)落實(shí)不平衡

按照《暫行條例》規(guī)定，高職院校教代會應(yīng)有審議建議權(quán)、審議通過權(quán)、審議決定權(quán)、評議監(jiān)督權(quán)等四項(xiàng)職權(quán)。但由于各高職院校的環(huán)境、條件、認(rèn)識上的不同，加上教代會的一些規(guī)章制度不夠完善，缺乏一整套科學(xué)的運(yùn)作規(guī)程，沒有形成強(qiáng)有力的制約和監(jiān)督機(jī)制，致使教代會四項(xiàng)職權(quán)的落實(shí)出現(xiàn)不平衡。在實(shí)際工作中，各高職院校普遍重視向教代會報告學(xué)校工作，聽取審議校長工作報告已經(jīng)成為所有高職院校召開教代會的主要議程，而對將涉及學(xué)校改革、建設(shè)、發(fā)展的規(guī)劃與方案提交教代會討論審議不夠重視；有的高職院校的教職工獎懲晉升條例、內(nèi)部崗位設(shè)置方案、職務(wù)聘任方案、工資獎金分配方案及其他與教職工權(quán)益有關(guān)的重要規(guī)章制度，未經(jīng)教代會討論通過即由學(xué)校發(fā)文施行；教代會擁有依法行使評議、監(jiān)督學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部并提出獎懲和任免建議的職權(quán)。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下評議學(xué)校中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部是教代會實(shí)施民主監(jiān)督的重要體現(xiàn)。因此，教代會可與組織人事部門配合，每年要對學(xué)校中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行一次民主評議。由于種種原因，在很多高職院校這項(xiàng)工作難以開展，是個薄弱環(huán)節(jié)，影響了教代會監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

（四）教代會代表參政議政能力有待提高

教代會代表是教代會制度的主體，是高職院校民主管理和民主監(jiān)督的主力。教代會代表參政議政能力決定教代會工作的質(zhì)量。當(dāng)前，高職院校教代會代表參政議政能力不高主要表現(xiàn)在如下四個方面：（1）不少高職院校對教代會代表的培訓(xùn)工作不夠重視，致使很多代表對教代會民主管理與監(jiān)督的性質(zhì)、教代會職權(quán)、教代會代表的權(quán)利和義務(wù)了解不夠，對民主管理、民主監(jiān)督的認(rèn)識不到位，對代表履職的熱情不高，影響到其參政議政水平和代表作用的發(fā)揮。（2）少數(shù)代表綜合素質(zhì)不高，在提建議、寫提案時缺乏調(diào)查研究，對一些重大問題提不出具有較高價值的意見和建議，有的代表甚至從不提交提案。（3）少數(shù)代表本位主義觀念比較嚴(yán)重，討論問題往往從本單位利益出發(fā)，帶有很大的片面性，缺乏大局意識和政策觀念。（4）有的代表使命感和責(zé)任感不強(qiáng)，不能積極主動地向教職工傳達(dá)和宣傳教代會的會議精神和決議、認(rèn)真聽取和準(zhǔn)確反映群眾的意見和要求，不能很好地履行代表義務(wù)。[3]

三、加強(qiáng)高職院校教代會制度建設(shè)的對策

為了解決高職院校教代會制度運(yùn)行中存在的問題，繼承長期以來形成的教代會建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前，必須從現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)的視域來思考和探索教代會制度的建設(shè)問題，采取一定對策。

（一）深入推進(jìn)教代會建設(shè)的法制化進(jìn)程

要站在建立現(xiàn)代高職院校制度的高度，從立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督等多個層面不斷健全和完善教代會制度，推進(jìn)教代會建設(shè)的法制化進(jìn)程。當(dāng)前，教代會法制化進(jìn)程的重點(diǎn)是加強(qiáng)教代會的相關(guān)立法工作，為教代會工作提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。[4]筆者建議，國家有關(guān)部門盡快出臺教代會條例等有關(guān)法律法規(guī)，明確教代會的地位、性質(zhì)、職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織形式、運(yùn)作規(guī)范、保障措施和法律責(zé)任。特別是對教代會的四項(xiàng)職權(quán)的適用范圍、具體內(nèi)涵、權(quán)利主體應(yīng)予以明確，以切實(shí)增強(qiáng)教代會工作的權(quán)威性，使教代會建設(shè)真正做到有法可依。同時，通過健全和調(diào)整教代會的代表制度、組織制度、工作制度等基本制度，增強(qiáng)其權(quán)威性、強(qiáng)制性、規(guī)范性和程序性，強(qiáng)化其作為教職工參與高校民主管理專門機(jī)構(gòu)的職能。

（二）全面落實(shí)教代會各項(xiàng)職權(quán)

建全和完善教代會制度，應(yīng)該把工作的著力點(diǎn)放在四項(xiàng)職權(quán)的落實(shí)上。教代會是學(xué)校民主管理的一種基本形式，教代會四項(xiàng)職權(quán)是教職工參與民主管理的重要體現(xiàn)。因此，加強(qiáng)高職院校教代會制度建設(shè)，落實(shí)教代會四項(xiàng)職權(quán)，關(guān)鍵是做好以下兩方面工作：（1）推進(jìn)高職院校黨內(nèi)民主建設(shè)，以黨內(nèi)民主建設(shè)帶動帶動校園民主建設(shè)，其中的關(guān)鍵是要提高學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人的民主意識。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要站在加強(qiáng)政治文明及現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)的高度抓好教代會建設(shè)，把教代會工作納入學(xué)校工作重要日程，進(jìn)行規(guī)劃、檢查和督導(dǎo)，總結(jié)教代會工作經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)成績，克服不足，提高教代會質(zhì)量。（2）建立和完善教代會年會制度、提案工作制度、基層教代會制度、代表巡視制度、通報會制度等規(guī)章制度，建立健全教職工利益的表達(dá)、維護(hù)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好教職工的合法權(quán)益和根本利益，強(qiáng)化依法辦事的意識，克服和避免教代會運(yùn)行過程中的隨意性、不穩(wěn)定性和形式主義傾向，從制度上促進(jìn)四項(xiàng)職權(quán)的落實(shí)，依法保證教職工對學(xué)校重大決策的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）加強(qiáng)工會和教代會自身建設(shè)

《中華人民共和國工會法》賦予了工會代表權(quán)、維護(hù)權(quán)、民主參與權(quán)、平等協(xié)商權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)等五項(xiàng)權(quán)利，這些權(quán)利意味著工會對職工群眾的責(zé)任。工會是教代會的日常工作機(jī)構(gòu)，教代會職權(quán)的落實(shí)、職能的履行、教代會在學(xué)校民主建設(shè)中的地位和作用與工會組織的自身建設(shè)密切相關(guān)。[4]因此，要加強(qiáng)教代會建設(shè)，保證教職工充分行使民主權(quán)利，就要（1）加強(qiáng)高職院校工會自身建設(shè)，采取切實(shí)有效的措施，選配高素質(zhì)的同志擔(dān)任工會干部，加強(qiáng)對工會干部理論學(xué)習(xí)和工作理論的培訓(xùn)，提高工會干部的專業(yè)化程度，以便形成黨組織領(lǐng)導(dǎo)、行政支持、工會運(yùn)作、教職工參與的工作格局，避免高職院校工會的地位、職能、隊伍邊緣化。（2）要加強(qiáng)教代會專門工作委員會建設(shè)，要根據(jù)各專門工作委員會的工作職能，盡可能推選具有相應(yīng)專業(yè)知識的專家擔(dān)任各專門工作委員會的成員，使專業(yè)工作委員會的組成專家化、高層次化。（3）要加強(qiáng)教代會代表培訓(xùn)工作。教代會代表的素質(zhì)和參政水平的高低，直接影響教代會的質(zhì)量，是教代會建設(shè)的重要基礎(chǔ)。要建立教代會代表定期培訓(xùn)制度，通過加強(qiáng)教代會理論、政策知識的培訓(xùn)，使教代會代表了解自己的權(quán)利、義務(wù)，不斷提高代表的民主意識、主人翁意識和參政議政的綜合能力，增強(qiáng)代表的事業(yè)心、責(zé)任感和大局觀，切實(shí)履行好參與民主管理、民主監(jiān)督的職責(zé)。

[1]趙鳳娟.我國高校教代會制度三十年演進(jìn)與展望[J].工會論壇,2010(2):26.

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