廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)政策優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的策略
——基于政策激勵的視角

陸桂軍，唐青青，宋 敏

(廣西科技情報研究所，廣西 南寧 530022)

理論界和學術界眾多研究表明：政策激勵可以有效彌補一個國家或地區(qū)市場規(guī)模狹小、市場潛力不足等制約經(jīng)濟社會健康快速發(fā)展的缺陷。自《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》于2008年1月獲國家批準實施以來，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)開放開發(fā)納入國家戰(zhàn)略并進入了一個新的歷史發(fā)展階段。伴隨中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)成立和廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)開放開發(fā)的步伐加快以及欽州、憑祥兩個保稅區(qū)相繼得到國務院批準建設，一個以北部灣經(jīng)濟區(qū)為龍頭的廣西區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展藍圖已經(jīng)繪就。在此背景下，基于政策激勵的視角對廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢進行分析研究，有利于充分發(fā)揮政策的集聚效應，而且對把廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)建設成為帶動、支撐西部大開發(fā)的戰(zhàn)略高地和開放度高、輻射力強、經(jīng)濟繁榮、社會和諧、生態(tài)良好的重要國際區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)具有極大的促進作用。

一、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)揮政策優(yōu)勢的時代背景

1.區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實施

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略是指對一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會發(fā)展有關全局性、長遠性、關鍵性的問題所作的籌劃和決策。自國家提出區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以來，在全國各重要區(qū)域批準了各種形式的“改革區(qū)或試驗區(qū)”，這些區(qū)域在實現(xiàn)國富民強的“中國夢”和推進創(chuàng)新型國家建設中發(fā)揮著舉足輕重的作用。作為我國西部地區(qū)唯一既沿海又沿邊的省區(qū)，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)是目前我國唯一沒有全面發(fā)展起來的沿海地區(qū)。近年來，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的全面實施和興邊富民行動的深入推進，民族地區(qū)、邊疆地區(qū)得到國家重點扶持，分別給予這些地區(qū)不同的政策性傾斜，這是廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)能夠形成政策優(yōu)勢的基本前提。在中央的制度供給和地方的政策創(chuàng)新推動下，這些區(qū)域逐漸形成“政策洼地”。在區(qū)域協(xié)調(diào)的大環(huán)境下，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)根據(jù)自身的區(qū)位優(yōu)勢和稟賦資源提出要建成我國沿海發(fā)展的新一極，這一構想得到了國家的高度認可，這成為廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)優(yōu)勢政策制定的基本條件。

2.中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)(CAFTA)的成功建設

廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)地處華南經(jīng)濟圈、西南經(jīng)濟圈和東盟經(jīng)濟圈的結合部，是我國惟一與東盟海陸相連的區(qū)域，也是我國與東盟、東亞與東南亞的重要聯(lián)結點，是我國走向東盟、走向世界的重要門戶。2011年3月正式發(fā)布的《國民經(jīng)濟社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出，把廣西建成與東盟合作的新高地，把云南建成向西南開放的重要橋頭堡。特殊的地理位置和國家的涉外政策促使廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)在次區(qū)域合作中發(fā)揮著重要作用。與我國其他邊境地區(qū)不同的是，北部灣周邊地區(qū)都是發(fā)展中國家，他們在經(jīng)濟發(fā)展水平上相似程度高；作為不同的政治實體，彼此所享有的政策資源差異巨大。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)要發(fā)揮國際區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)的重要作用，需要中央給予較大的制度授權，以在政策協(xié)調(diào)上有所創(chuàng)新，制定獨具特色的邊境、外貿(mào)政策。而中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的建立、中國—東盟博覽會和中國—東盟商務與投資峰會永久落戶南寧以及北部灣經(jīng)濟區(qū)納入國家戰(zhàn)略，為廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)獲得政策優(yōu)勢創(chuàng)造了有利條件。

二、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)揮政策優(yōu)勢的基本前提

1.合理定位政策主體在提升北部灣經(jīng)濟區(qū)競爭優(yōu)勢中的作用

作為最主要的公共權力政策主體，政府在發(fā)揮創(chuàng)新政策以提升區(qū)域競爭優(yōu)勢中扮演著重要角色。改革開放以來，在我國先發(fā)展地區(qū)形成了三大經(jīng)濟區(qū)，它們的成功為北部灣經(jīng)濟區(qū)的政策創(chuàng)新提供了有益借鑒。無論是珠三角地區(qū)和江浙地區(qū)的行政放權式模式，還是以上海和環(huán)渤海地區(qū)的政府政策推動式發(fā)展模式，都有力地推動了當?shù)氐陌l(fā)展，唯一的差異就是政府根據(jù)區(qū)域發(fā)展階段選擇不同的政府干預模式，充分發(fā)揮政策工具在提升區(qū)域競爭力中的作用。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)雖具有眾多優(yōu)勢，但從其所處的競爭階段上看，區(qū)域發(fā)展亟須的資本、勞動力、基礎設施等生產(chǎn)要素明顯匱乏，同時缺乏提升生產(chǎn)要素的機制，整個區(qū)域競爭力的發(fā)展還處于生產(chǎn)要素導向和投資導向階段。持續(xù)改善生產(chǎn)要素質(zhì)量，引導資源優(yōu)化配置，積極為北部灣經(jīng)濟區(qū)競爭力的提升積累原始資本，這是北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的先決條件。這需要廣西政府采取適當?shù)恼吒深A并創(chuàng)新政策干預手段，在政策制定中不缺位、不越位，而是要到位。這是北部灣經(jīng)濟區(qū)決策者的正確定位。

2.正確認識北部灣經(jīng)濟區(qū)競爭優(yōu)勢要素的現(xiàn)狀

作為政府治理的重要工具，制定適合北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的公共政策和良好制度可以降低交易成本，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好條件。就公共政策的本質(zhì)而言，它需要“內(nèi)生化”，從而成為促進區(qū)域自身發(fā)展的重要因素。雖然多年來廣西一直是各項優(yōu)惠政策的集聚地，但中央給予廣西的政策帶有區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)的性質(zhì)，而且就實施成效來看，這些政策的表面優(yōu)勢并沒有發(fā)揮其“倍增效應”，北部灣經(jīng)濟區(qū)未能依托這些優(yōu)惠政策而明顯增強其競爭優(yōu)勢。政策是促進區(qū)域發(fā)展的重要因素，但僅僅通過上級的制度供給和放權讓利難以實現(xiàn)區(qū)域競爭優(yōu)勢的聚集。因此，如何盤活自身擁有的政策資源，需要廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)政策主體發(fā)揮創(chuàng)新思維，選擇差異化戰(zhàn)略，破解廣西政策運行中面臨的政策“內(nèi)生化”發(fā)展瓶頸，為區(qū)域各個發(fā)展主體營造低成本的政策環(huán)境，將發(fā)展目標積聚到提升自身的經(jīng)濟實力上來。

三、具體轉(zhuǎn)化策略

1.利用產(chǎn)業(yè)支持政策，加快廣西重點優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一個區(qū)域的發(fā)展取決于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在推動廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，中央和廣西都把制定和完善產(chǎn)業(yè)支持政策放在重要位置。《規(guī)劃》明確提出，要加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。國家科技部在《關于加快廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)國家高新技術產(chǎn)業(yè)帶建設的函》中提出，要加大政策扶持力度，積極營造促進高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好的財稅、金融、人才、公共服務環(huán)境；廣西壯族自治區(qū)政府在《關于促進廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)開放開發(fā)的若干政策規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)之產(chǎn)業(yè)支持政策中，從支持重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設立重大產(chǎn)業(yè)項目政府獎勵資金、為建設區(qū)域性物流基地創(chuàng)造條件、支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、圍繞功能組團引導產(chǎn)業(yè)布局以及加強環(huán)境保護等方面提出了支持北部灣經(jīng)濟區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。

充分利用以上產(chǎn)業(yè)支持政策，通過實施重大產(chǎn)業(yè)項目，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，促進北部灣經(jīng)濟區(qū)重點優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并形成產(chǎn)業(yè)集聚效應，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，從而帶動廣西重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要實現(xiàn)以上目標，具體措施是：一是利用廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)支持重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，著力在汽車、機械、冶金、石化、電力、食品、有色金屬、電子信息等重點產(chǎn)業(yè)領域攻克一批關鍵技術，突破瓶頸制約，提升重點產(chǎn)業(yè)競爭力。二是利用國家科技部批準建設廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)國家高新技術產(chǎn)業(yè)帶的有利契機，優(yōu)化高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境，明確重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不斷做大做強電子信息、新材料、生物工程與制藥等高新技術產(chǎn)業(yè)，推動高新技術產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。三是利用廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)設立重大產(chǎn)業(yè)項目的優(yōu)惠政策，著力實施一批重大產(chǎn)業(yè)項目，推動產(chǎn)業(yè)關鍵共性技術攻關及產(chǎn)業(yè)化。

2.利用財稅支持政策，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接步伐

國務院于2008年5月和2009年1月先后批準設立了欽州保稅港區(qū)和憑祥綜合保稅區(qū)，使廣西成為我國第三個既有保稅港區(qū)又有綜合保稅區(qū)的省區(qū)。國家商務部于2008年4月，將南寧、欽州列入國家加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移重點承接地，享受國家政策性貸款和貼息等一系列優(yōu)惠待遇。為支持廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)企業(yè)的發(fā)展，促進廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)基礎設施建設，《規(guī)定》也提出了一系列財稅支持政策，包括：實行稅收優(yōu)惠政策，加大財政支持力度，建立和壯大投融資平臺支持重大基礎設施建設，對進入保稅港區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)給予適當?shù)呢敹惙龀值取?/p>

如果能充分利用這幾個方面的優(yōu)惠政策，將優(yōu)化廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的投資環(huán)境，增強區(qū)域綜合吸引力和競爭力，將更好地吸引外來資金和技術，從而更有力地拉動北部灣經(jīng)濟區(qū)和廣西經(jīng)濟的快速發(fā)展。具體做法是：一是用足用好國家賦予的保稅物流優(yōu)惠政策，建設好欽州保稅港區(qū)和憑祥綜合保稅區(qū)，充分發(fā)揮保稅區(qū)保稅物流、保稅出口加工、國際貿(mào)易、國際中轉(zhuǎn)、國際配送、國內(nèi)外采購、分銷和配送等功能，促使北部灣經(jīng)濟區(qū)和廣西企業(yè)根據(jù)自身優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，更廣泛地參與國際貿(mào)易與合作，更好地在世界范圍內(nèi)配置資源，承接發(fā)達國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，接受先進產(chǎn)業(yè)、技術和信息的輻射，從而更有力地推動區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展。二是利用國家商務部將南寧、欽州列入國家加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移重點承接地的大好機遇，加大政策創(chuàng)新力度，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、市場準入、稅收扶持、國際市場開拓、通關便利化等方面研究出臺新的扶持辦法，營造更有利于吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策環(huán)境，加快北部灣經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接步伐，進一步推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

3．充分利用金融支持政策，切實解決中小企業(yè)融資難問題

廣西的中小企業(yè)多數(shù)處于起步階段，資金短缺，自身融資能力有限，迫切需要金融部門的大力支持。為促進廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)中小企業(yè)發(fā)展，《規(guī)定》強化了金融支持政策，明確要支持金融主體建設，加強信貸支持，支持中小企業(yè)擔保機構發(fā)展，拓寬融資渠道，加強金融便利化建設，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

用足用活這些金融支持政策，將能有效緩解廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)乃至全廣西中小企業(yè)的投融資壓力，有效解決中小企業(yè)建設資金短缺的問題，促進廣西中小企業(yè)更快發(fā)展。具體做法是：一是利用支持金融主體建設、拓寬融資渠道等政策，為中小企業(yè)發(fā)展提供強有力的金融支持?！兑?guī)定》中明確要大力發(fā)展地方法人金融機構，并鼓勵更多境內(nèi)外金融機構到經(jīng)濟區(qū)設立分支。同時，加強經(jīng)濟區(qū)信貸支持力度，大力拓寬融資渠道，包括在經(jīng)濟區(qū)設立產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)風險投資基金，鼓勵和扶持符合條件的企業(yè)上市及發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、企業(yè)債、公司債等?？沙浞掷眠@些政策，將南寧打造成區(qū)域性金融中心，并發(fā)揮其輻射作用，全面整合區(qū)內(nèi)各市金融資源及吸納境外金融機構力量，打造廣西強有力的金融主體。在此基礎上，利用有利政策，多渠道、多途徑擴大企業(yè)融資規(guī)模，扭轉(zhuǎn)當前中小企業(yè)融資主要依賴間接融資特別是銀行信貸的局面，進一步解決中小企業(yè)融資難問題，促進中小企業(yè)發(fā)展，從而助推廣西經(jīng)濟全面發(fā)展。二是利用加強金融生態(tài)環(huán)境建設、支持中小企業(yè)擔保機構發(fā)展等相關政策，實現(xiàn)金融機構和中小企業(yè)“雙贏”。目前廣西中小企業(yè)發(fā)展亟須金融機構強大資金的注入，而中小企業(yè)的蓬勃發(fā)展又對金融業(yè)發(fā)展有著積極的促進作用。二者若能實現(xiàn)雙贏，將能大大推動廣西經(jīng)濟的發(fā)展。因此，《規(guī)定》中明確了要支持中小企業(yè)擔保機構發(fā)展，要進一步加快社會信用體系建設，做好金融監(jiān)管。同時加強金融便利化建設，完善金融機構服務?？沙浞掷眠@些政策，強化金融與中小企業(yè)共興共榮的理念，吸引更多的擔保機構為中小企業(yè)“撐腰”。同時，加強信用建設，引導和教育企業(yè)增強社會意識、誠信意識和法制意識，進一步加大企業(yè)拖欠金融機構不良貸款的清理力度，依法打擊故意逃避金融債務的行為，保護金融機構的合法權益。此外，在改善金融服務上實現(xiàn)突破，搞好優(yōu)質(zhì)服務，為中小企業(yè)“黃金客戶”開辟“綠色融資通道”，建立和諧的金融機構與中小企業(yè)關系，實現(xiàn)金融機構與中小企業(yè)相互促進、同步發(fā)展，推動廣西經(jīng)濟快速發(fā)展。

4.充分利用外經(jīng)貿(mào)發(fā)展政策，扶持和壯大縣域經(jīng)濟

為營造良好的外經(jīng)貿(mào)發(fā)展環(huán)境，以更好地吸引外來投資，《規(guī)定》提出了明確的外貿(mào)支持政策和措施，如鼓勵外來投資，促進加工貿(mào)易企業(yè)發(fā)展，鼓勵企業(yè)走出去等。

用足用好這些外經(jīng)貿(mào)發(fā)展政策，將在很大程度上解決基層外經(jīng)貿(mào)部門和農(nóng)業(yè)、農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品加工等涉農(nóng)企業(yè)發(fā)展的資金需求，推動經(jīng)濟區(qū)涉農(nóng)企業(yè)不斷發(fā)展壯大，以此帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。一是充分利用促進加工貿(mào)易企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，大力扶持和培育一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度和農(nóng)業(yè)綜合效益，從而有效增加農(nóng)民的收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。二是利用外貿(mào)發(fā)展資金扶持重點項目，鼓勵和引導涉農(nóng)知名品牌企業(yè)拓展出口業(yè)務，打造一批涉農(nóng)知名品牌企業(yè)，提升涉農(nóng)知名品牌企業(yè)的國際市場競爭力，提高北部灣經(jīng)濟區(qū)縣域經(jīng)濟總量，壯大廣西縣域經(jīng)濟。

5.優(yōu)化投資環(huán)境，打造人才“高地”，提升廣西經(jīng)濟發(fā)展的“軟實力”

經(jīng)濟要發(fā)展，人才是關鍵。隨著廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的開放開發(fā)，對人才的需求將會越來越大，人才的培養(yǎng)、引進和使用已成為經(jīng)濟區(qū)快速發(fā)展的關鍵問題之一。同時，優(yōu)化工作環(huán)境，也能更好地吸引投資，鼓勵創(chuàng)新，促進經(jīng)濟發(fā)展。目前中央和廣西壯族自治區(qū)人民政府分別在《規(guī)劃》和《規(guī)定》中對廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展給予了人力資源開發(fā)、優(yōu)化投資環(huán)境的政策支持。

一是利用人才培養(yǎng)、引進政策，加快產(chǎn)業(yè)人才小高地建設?！兑?guī)定》中提出經(jīng)濟區(qū)要以重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需人才為重點，實施領軍人才和高層次緊缺人才培養(yǎng)工程，并支持加快建設產(chǎn)業(yè)人才小高地?！稄V西北部灣經(jīng)濟區(qū)2008～2015年人才發(fā)展規(guī)劃》中還將重點產(chǎn)業(yè)人才開發(fā)列入廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)四項人才開發(fā)工程之一，推出“北部灣英才”培養(yǎng)計劃，其中對北部灣經(jīng)濟區(qū)重點發(fā)展領域、重點項目和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的拔尖人才予以重點培養(yǎng)；推出重點企業(yè)經(jīng)管人才培養(yǎng)計劃、重點行業(yè)高技能人才開發(fā)計劃、“首席技師”選拔制度等。利用這些政策，將人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)建設相結合，有計劃、有重點、多渠道、多層次開發(fā)廣西重點產(chǎn)業(yè)高層次緊缺人才。同時，通過利用柔性引進人才政策、專才特聘制度、經(jīng)濟區(qū)編制調(diào)劑制度等開放、靈活的人才流動政策，實現(xiàn)人才資源共享，推動人才資源的跨區(qū)域配置和協(xié)調(diào)發(fā)展，為廣西經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實的人才基礎。二是利用相關政策，加快民營經(jīng)濟發(fā)展。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的特殊區(qū)位優(yōu)勢，將有利于其吸引大批外資企業(yè)和內(nèi)地民營企業(yè)?！兑?guī)劃》和《規(guī)定》中也都明確鼓勵和支持科技人員、大中專畢業(yè)生、留學回國人員及擁有資金、技術、管理等生產(chǎn)要素的各類人員在經(jīng)濟區(qū)開辦經(jīng)濟實體，發(fā)展民營經(jīng)濟。此外，還通過放寬企業(yè)登記注冊條件、縮短登記時間、減免相關收費、放寬戶口落戶條件等政策，優(yōu)化投資環(huán)境?？沙浞掷眠@些政策，在原有政策基礎上，加強工業(yè)園區(qū)建設，完善基礎設施，引導各地發(fā)展優(yōu)勢傳統(tǒng)行業(yè)，支持地方中介服務機構建設，進一步營造良好的投資環(huán)境，推動廣西民營經(jīng)濟發(fā)展。

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