政府購買公共服務(wù)的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

文/李中英 李軍

政府購買公共服務(wù)是市場化改革的重要舉措。要抓住機(jī)遇，加快開展政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐探索，爭取用更少的成本、更高的效率為人民群眾提供更為豐富和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)

近期，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，這是公共服務(wù)市場化取向改革的重要信號(hào)。政府購買公共服務(wù)在我國尚處于探索起步階段，規(guī)模小、領(lǐng)域、運(yùn)作方式單一，但在歐美日等一些先發(fā)國家，公共服務(wù)市場化運(yùn)作已經(jīng)較為成熟，有許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

國際經(jīng)驗(yàn)和趨勢判斷

20世紀(jì)80年代以來，世界各國掀起了以市場化為取向的公共服務(wù)改革浪潮。從各國實(shí)踐來看，公共服務(wù)市場化是大勢所趨，目前發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)市場化規(guī)模巨大，運(yùn)作方式基本成熟，發(fā)展前景十分廣闊。歐盟規(guī)定，價(jià)值超過200000歐元的公共服務(wù)，一律公開招標(biāo)購買。近年歐盟政府采購市場每年規(guī)模大約為2萬多億歐元，相當(dāng)于歐盟成員國GDP的17%左右；美國堅(jiān)持“以私補(bǔ)公”，政府采購規(guī)模居世界首位，2009年合同總額達(dá)到3.02萬億美元，占當(dāng)年全國GDP的20%左右；日本則將購買公共服務(wù)作為新一輪刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。

——政府購買公共服務(wù)的活躍領(lǐng)域。各國政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐過程中，公共服務(wù)的購買起初主要集中于一些簡單的“藍(lán)領(lǐng)服務(wù)”領(lǐng)域，如垃圾收集、街道清掃等。隨著相關(guān)措施的逐步成熟，現(xiàn)在絕大部分的公共服務(wù)都納入了政府購買的范圍，既包括預(yù)防性、基本性的社會(huì)服務(wù)，也包括發(fā)展性、高端性的專業(yè)服務(wù)。而教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、就業(yè)促進(jìn)、環(huán)境交通等公共服務(wù)是政府購買的活躍領(lǐng)域，具體包括：教育培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、文化與傳統(tǒng)保護(hù)、科技與就業(yè)促進(jìn)、保障性住宅、城市交通、環(huán)境治理和其他政策咨詢等。

當(dāng)然，不同國家和地區(qū)對(duì)政府購買公共服務(wù)的范圍大小界定并不是完全一致，比如：在美國，大部分政府職能都有可能成為外包標(biāo)的。聯(lián)邦政府層面，主要集中在公共工程領(lǐng)域和國防工程領(lǐng)域；州和地方政府層面，購買公共服務(wù)的范圍從道理修建到監(jiān)獄管理，從治安消防到圖書館運(yùn)營，幾乎每一個(gè)地方政府的職能都有可能成為簽約外包的標(biāo)的。在香港，政府對(duì)公共服務(wù)實(shí)行分類管理，將公共服務(wù)分為核心服務(wù)、輔助服務(wù)和商業(yè)服務(wù)三類，其中核心服務(wù)必須由政府承擔(dān)，輔助服務(wù)和商業(yè)服務(wù)可以通過政府購買的方式由社會(huì)組織提供。這三類公共服務(wù)都通過制定指導(dǎo)目錄，對(duì)其范圍、領(lǐng)域加以規(guī)范，厘清政府作為公共服務(wù)生產(chǎn)者和購買者之間的角色界定。

——政府購買公共服務(wù)的方式。根據(jù)公共服務(wù)內(nèi)容不同，購買公共服務(wù)的模式也不相同。以美國為例，通常采用四種模式購買服務(wù)：（1）合同外包；（2）特許經(jīng)營；（3）用者付費(fèi)；（4）發(fā)放消費(fèi)券。各國政府購買公共服務(wù)的模式總結(jié)起來大致可以分為兩類三種：第一類是非獨(dú)立性購買，實(shí)質(zhì)上是政府設(shè)立非營利組織來承接自身的管理職能和服務(wù)，同時(shí)以項(xiàng)目或其他方式予以一定的資金和資源支持。第二大類是獨(dú)立性購買，包括非競爭性購買和競爭性購買。競爭性購買是目前政府購買公共服務(wù)最有效的方式，也是發(fā)達(dá)國家通用的主要做法。

——政府購買公共服務(wù)的機(jī)制。大多采用“多方參與、多舉并進(jìn)”的做法推進(jìn)公共服務(wù)市場化，政府、市場、社會(huì)多元參與公共服務(wù)供給，規(guī)劃、執(zhí)行、評(píng)價(jià)多管齊下，完善操作流程，是政府購買公共服務(wù)的重要保障。更主要的是，充分發(fā)揮民間組織自治力量，加快推進(jìn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)“去行政化”。如德國立法規(guī)定，地方政府只有在社會(huì)組織缺失的情況下才有權(quán)設(shè)立社會(huì)機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織享有社會(huì)服務(wù)優(yōu)先提供權(quán)。近年來，德國公共服務(wù)機(jī)構(gòu)公司化、市場化的趨勢越來越明顯。澳大利亞政府更為徹底地推進(jìn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)“去行政化”。澳大利亞政府把隸屬于原教育、就業(yè)和青年事務(wù)部的400多家公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)民營化，組建全國就業(yè)服務(wù)公司，與民間機(jī)構(gòu)一起競爭市場。

機(jī)遇與挑戰(zhàn)

政府購買公共服務(wù)是市場化改革的重要舉措，以美歐日為代表的發(fā)達(dá)國家購買公共服務(wù)的力度和規(guī)模都在加速擴(kuò)大。與之相比，目前我國政府采購資金規(guī)模每年在1萬億元左右，占GDP的比重低于3%，相比較于政府采購的合理規(guī)模（占GDP比重15%-20%）明顯偏低，潛力十分巨大。

浙江是市場化改革的先行地區(qū)，民間投資活躍、民間資本豐厚、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在探索民間資本進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域方面有一些先天條件和優(yōu)勢。近年，浙江在公共服務(wù)市場化方面也做了一些積極實(shí)踐，杭州、嘉興和金華等地在政府采購、服務(wù)外包等方面出臺(tái)過專門的政策，制定了配套制度，在經(jīng)費(fèi)保障、工作機(jī)制等方面有探索、有做法、有經(jīng)驗(yàn)。

——公共服務(wù)市場化帶來多方面機(jī)遇。就政府而言，從“大包大攬”轉(zhuǎn)向“購買服務(wù)”，意味著政府職能的有效轉(zhuǎn)變；就民間資本而言，公共服務(wù)項(xiàng)目市場風(fēng)險(xiǎn)較小、投資收益相對(duì)穩(wěn)定，為民間資本開辟了更大的有效投資空間；就增長潛力而言，2012年浙江政府采購規(guī)模為836億元，占全省GDP的2.4%，僅為江蘇的57.7%、廣東的67.8%、山東的77.9%，公共服務(wù)領(lǐng)域市場化尚有很大的提升空間。

——對(duì)社會(huì)組織的承接能力提出了挑戰(zhàn)。政府購買服務(wù)在給社會(huì)組織帶來成長機(jī)會(huì)的同時(shí)，也對(duì)其承接能力提出了考驗(yàn)。按每萬人擁有社會(huì)組織比例來看，目前浙江為11個(gè)（含備案制社團(tuán)），全國平均水平6個(gè)、日本96個(gè)、美國53個(gè)。從對(duì)社會(huì)組織培育的力度來看，廣東等地近年來改革登記制度、出臺(tái)扶持政策、黨政強(qiáng)勢推動(dòng)的力度較大，浙江社會(huì)組織在職能定位、作用發(fā)揮、能力建設(shè)、制度環(huán)境等方面還有待進(jìn)一步的提高。

若干政策建議

轉(zhuǎn)變思想觀念，政府購買公共服務(wù)在理念認(rèn)識(shí)、財(cái)政預(yù)算、工作機(jī)制等方面都與傳統(tǒng)模式有所不同，要不斷提高認(rèn)知程度、接受程度、實(shí)踐能力以適應(yīng)工作推進(jìn)的需要。

制定指導(dǎo)性目錄，要在準(zhǔn)確把握公眾需求的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并在有條件的地方開展實(shí)踐探索，爭取成為國家層面的試點(diǎn)。

列出負(fù)面清單，明確哪些公共服務(wù)“不能買”。通常，國際上把有一定安全隱患、會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響的或者壟斷性極強(qiáng)、社會(huì)組織或企業(yè)沒有能力也不愿意去提供的公共作為必須由政府提供的公共服務(wù)，比如：國防、犯罪管理、案件審理、傳染病防治等。一般來說，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和事關(guān)重大的核心公共服務(wù)不能外包。

把握優(yōu)先購買導(dǎo)向，有利于改善民生的優(yōu)先、有利于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先、已具備優(yōu)惠政策的領(lǐng)域優(yōu)先。在購買服務(wù)內(nèi)容的選擇上，優(yōu)先發(fā)展與公眾民生需求緊密相關(guān)的公共服務(wù)；優(yōu)先發(fā)展與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相關(guān)的教育培訓(xùn)、醫(yī)療保健、體育、文化等公共性服務(wù)業(yè)；優(yōu)先發(fā)展國家或地方出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)的領(lǐng)域，比如在治水、治氣等領(lǐng)域優(yōu)先探索開展公共服務(wù)外包。

注重操作可行，根據(jù)實(shí)際操作的難易程度“先易后難”地逐步推進(jìn)。建議可以選擇社會(huì)組織或企業(yè)供給能力較強(qiáng)的，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、流程、產(chǎn)品易于規(guī)范、驗(yàn)收、監(jiān)督的領(lǐng)域先行?？梢灾贫ň唧w時(shí)間表，在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、文化服務(wù)、保健服務(wù)等方面率先放開，在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等層面逐漸放開。當(dāng)然，政府購買公共服務(wù)內(nèi)容是一個(gè)變化的動(dòng)態(tài)范疇，可以隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求作適當(dāng)調(diào)整。

預(yù)防購買腐敗，從制度和技術(shù)兩個(gè)層面防范可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租。制度層面，做到“三嚴(yán)格”：“嚴(yán)格程序、競爭擇優(yōu)”，“嚴(yán)格政府購買服務(wù)資金管理”，“建立嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制”。技術(shù)層面，針對(duì)具體的購買項(xiàng)目，盡可能增加有效的參與者，盡可能讓單筆額度變小。