農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害救助體系亟須健全

文/葛燕

按照政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)戶自愿原則，建立政府補(bǔ)助和商業(yè)保險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害救助體系

今年浙江農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害接二連三，一波未平一波又起。災(zāi)害性天氣頻繁、突發(fā)性事件頻發(fā)，威脅到保障糧食安全及農(nóng)產(chǎn)品有效供給等諸多方面。更值得關(guān)注的是，在風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害面前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“靠天吃飯”的特性充分顯現(xiàn)，農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性受到嚴(yán)重影響，進(jìn)而有可能加劇農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化等一系列問題。究其原因，除了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、抵御風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害能力脆弱之外，根本還在于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害救助體系不完善、不健全，在風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害面前顯得蒼白無力。

——主體定位不清晰。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害救助包括保險(xiǎn)救助和財(cái)政救助兩種形式。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率過高，保險(xiǎn)救助也包含著政策性保費(fèi)補(bǔ)貼支持，也就是說，目前的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害救助實(shí)際上依賴政府主導(dǎo)。但由于政府財(cái)力有限、可供支配的資源有限，使得現(xiàn)有的政策性農(nóng)業(yè)和農(nóng)房保險(xiǎn)還較為薄弱，財(cái)政救助也僅僅是一種應(yīng)急行為。2013年3月1日正式實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，無疑為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展帶來新的機(jī)遇，但也給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)運(yùn)作帶來巨大挑戰(zhàn)，目前改革還處于“試水期”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)運(yùn)作主體尚在發(fā)育成長(zhǎng)中。

——保障能力較弱。一方面，受資源、財(cái)力限制，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害救助更多地著眼于自然災(zāi)害的救助，而對(duì)頻頻出現(xiàn)的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件關(guān)注較少；著眼于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)救助，忽視儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，救助保障的水平較低，農(nóng)戶投保的積極性不高。“低保費(fèi)、低保障”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策削弱了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民的吸引力，農(nóng)民實(shí)際獲得的補(bǔ)償水平與受災(zāi)損失程度往往不成比例，加上部分不甚合理的參保及受償條件，低保障水平的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無法滿足部分有支付能力的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保障需求。

——覆蓋面不廣。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在品種、范圍等方面覆蓋面不廣的問題比比皆是。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普遍以種養(yǎng)數(shù)量為參保標(biāo)準(zhǔn)，并不考慮產(chǎn)量因素，且必須達(dá)到一定的種養(yǎng)數(shù)量方可參保，使得一些小戶、散戶難以參與其中。另外，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種也十分有限，僅涉及水稻、生豬、部分家禽、大棚蔬菜、林木等常規(guī)性品種，仍有較多農(nóng)業(yè)品種不在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍內(nèi)，雖然部分地區(qū)已開展某些特色品種的涉農(nóng)保險(xiǎn)試點(diǎn)，但范圍及品種仍然限制重重。例如，在今年歷史罕見的高溫干旱災(zāi)害，浙江政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再一次遭遇尷尬，由于旱災(zāi)不在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍，使得參保水稻等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶求助無門。

浙江從2006年開始試點(diǎn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，至今已試行了7年，并且創(chuàng)新建立了“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體”經(jīng)營(yíng)模式，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種已擴(kuò)大到33個(gè)，走在全國(guó)前列。然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害頻繁加重，進(jìn)一步健全完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害救助體系已刻不容緩。下階段，要按照政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)戶自愿的原則，建立政府補(bǔ)助和商業(yè)保險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害救助體系。

首先，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)保障的市場(chǎng)化運(yùn)作能力。規(guī)范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害保險(xiǎn)救助，以龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶為重點(diǎn)對(duì)象，采取“民辦公助、互助合作”的模式開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，受益主體要從保障大戶為主逐步向兼顧散戶方向發(fā)展。同時(shí)要協(xié)調(diào)處理好政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的非贏利性與經(jīng)營(yíng)主體的贏利性之間的矛盾，加強(qiáng)保險(xiǎn)宣傳，促使更多農(nóng)戶參保，提高保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，分擔(dān)財(cái)政救助的壓力。

其次，提升風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害救助保障水平。推進(jìn)建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，適當(dāng)提高部分險(xiǎn)種的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，探索采用分層補(bǔ)貼的機(jī)制，對(duì)于不同的保障程度采用不同的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，鼓勵(lì)農(nóng)戶根據(jù)自身意愿和支付能力選擇更高的保險(xiǎn)保障，真正彌補(bǔ)參保戶因風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害帶來的損失。

最后，不斷擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)保障覆蓋面。在“農(nóng)民可接受、財(cái)政能承受”的前提下，根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，做好新品種的選擇和開發(fā)，逐步增加保險(xiǎn)品種，進(jìn)一步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍和覆蓋面。繼續(xù)開展地區(qū)性特色農(nóng)作物品種保險(xiǎn)試點(diǎn)，堅(jiān)持需求導(dǎo)向，開展符合農(nóng)戶需求的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，從而更好地解決農(nóng)戶“多年致富、一災(zāi)致貧”的問題。