縣域城鄉(xiāng)學前教育不均衡問題思考

龐云鳳 ， 張宗業(yè)

(淄博師范高等?？茖W校 教育科學研究中心，山東 淄博 255130)

學前教育是個體發(fā)展的基礎，其均衡發(fā)展對促進社會公平具有十分重要的意義。在國務院印發(fā)的《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中指出“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)?！盵1]“但總體上看，學前教育仍是各級各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為教育資源短缺、投入不足，師資隊伍不健全，體制機制不完善，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，一些地方‘入園難’問題突出?！盵2]在多年計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元體制下，學前教育領域內(nèi)部資源配置出現(xiàn)了比較顯著的非均衡發(fā)展趨向，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡已經(jīng)成為制約我國學前教育健康發(fā)展的一個瓶頸。我國的教育制度和基礎教育改革要求確保教育權利和機會的平等，使每個兒童都能真正得到盡可能的發(fā)展，進而提高全民族的整體素質(zhì)。因此，學前教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展問題引起了人們的廣泛關注和重視。《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》提出“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學前教育”。[3]在我國當前的行政區(qū)劃中，縣域是經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本單元，也是學前教育改革發(fā)展的關鍵區(qū)域，在《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中也明確提出“各省(區(qū)、市)政府要深入調(diào)查，準確掌握當?shù)貙W前教育基本狀況和存在的突出問題，結合本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和適齡人口分布、變化趨勢，科學測算入園需求和供需缺口，確定發(fā)展目標，分解年度任務，落實經(jīng)費，以縣為單位編制學前教育三年行動計劃”。[4]

當前，縣域城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的不均衡主要體現(xiàn)在哪些方面？有何影響？如何縮小這種不均衡？這些問題都值得我們?nèi)ニ伎肌?/p>

一、縣域城鄉(xiāng)學前教育不均衡的主要表現(xiàn)

(一)投入不均衡

從總體狀況看，很多發(fā)達國家預算內(nèi)教育經(jīng)費中學前教育所占比例平均達到或超過了7%，與我國國情較為接近的巴西、墨西哥、蒙古等發(fā)展中國家，這一比例也均達到或超過了8%。但我國目前這一比例還低得可憐，多年來停留在1.5%左右。[5]在多年計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元體制下，由于社會財富的多次(多級)分配不公，導致我國縣域內(nèi)的學前教育也呈現(xiàn)出兩級分化的格局，城鄉(xiāng)學前教育在地位、目標和體制保障方面存在著事實上的雙重標準。各類實驗、示范、重點幼兒園幾乎全部集中在縣城，從而也導致了僅占我國國家預算內(nèi)教育經(jīng)費1.5%左右的學前教育經(jīng)費投向農(nóng)村學前教育的比例就低得可憐。例如，據(jù)調(diào)查顯示，在一個縣域內(nèi)財政教育撥款中的89%投入到了教辦園、機關辦園和婦聯(lián)辦園等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村幼兒園僅僅得到11%的教育經(jīng)費投入，其所需經(jīng)費很大程度上都是自籌、集資。農(nóng)村兒童的學前教育很少或完全享受不到政府的財政支持，廣大農(nóng)民在學前教育上基本是“自給自足”。縣域城鄉(xiāng)學前教育投入的不均衡又帶來了辦園條件、入園率等一系列明顯的差異。

(二)師資配備不平衡

按教育部2009年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國幼兒園教職工總數(shù)為157.0756萬人，其中112.7798萬人專任教師(含園長)中69.1653萬人沒有職稱，占61.33%。如果不含園長，全國幼兒專任教師僅有98.5889萬人，保健員僅有12.3764萬人?？墒侨珖變簣@共有86.7894萬個班級，在園幼兒2657.8141萬人。也就是說，平均1.14個班級或27名幼兒才有1名專任教師，7個班級或215名幼兒才有1名保健員。具體到縣域城鄉(xiāng)學前教育師資狀況來看，縣城師幼比由2001年的1:20提高到如今的1:17左右，農(nóng)村由1:50提高到如今的1:30左右。雖然農(nóng)村學前教育師幼比狀況改善較大，但與縣城的差距仍然較大，遠遠達不到所規(guī)定的要求。就學歷狀況來看，2007年農(nóng)村學前教育專任教師中具有大專以上學歷的比例為46.7%，比縣城低了近20個百分點。由于經(jīng)濟、交通等因素，縣城學前教育教師受到的培訓、發(fā)展的機遇遠遠大于農(nóng)村教師，導致農(nóng)村教師在教育理念、專業(yè)技能等方面相對來說發(fā)展要遲緩得多。

(三)生源狀況不平衡

“人之初性本善”，孩子本身的條件、智力等相差是不大的，引起不平衡主要是家庭因素?？h城家庭對孩子的成長相對來說氛圍較好，孩子也有充足的物質(zhì)、精力保證學習，家長懂得更多、對孩子的教育關注也更多。相比這些，農(nóng)村家庭就相差甚遠了?？h城學前教育從3歲起步甚至更早，農(nóng)村幼兒園數(shù)量較少，只能依賴當?shù)匦W附設的學前班。農(nóng)村學前教育只能從5歲或6歲起步?？h城幼兒至少接受3年的學前教育，在進入小學時已經(jīng)有了較高的發(fā)展水平。農(nóng)村的幼兒只有60%能接受1年的學前教育，在進入小學時，與同齡的城里幼兒比較，智力發(fā)展水平和行為習慣養(yǎng)成都相差很大。

二、縣域城鄉(xiāng)學前教育不均衡的影響

(一)導致人口不合理集中

社會經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高，使廣大農(nóng)村對學前教育的需求急劇增加。改革開放、新農(nóng)村建設、各項惠農(nóng)政策的實施，使廣大農(nóng)民的生活水平日益提高?！皞}廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，逐漸走上富裕的農(nóng)民把目光投向了“教育投資”，“從娃娃抓起”的觀念深入人心。社會的發(fā)展、家庭組織結構的變化和婦女所扮演的社會角色的改變，需要有相應的學前教育機構擔當起照顧和教育兒童的責任。但由于本村或附近沒有幼兒園，送到較遠的地方不方便，或農(nóng)村幼兒園不夠正規(guī)、幼兒園教師不夠專業(yè)，便有很多農(nóng)村兒童父母為了孩子能入一個“好”幼兒園，迫不得已大量進入附近縣城。他們一邊在縣城打零工一邊照顧孩子，造成縣域內(nèi)人口的不合理集中。一般來說，這種為了孩子教育而暫時進入城市的農(nóng)民很難在遷入地定居下來，他們不得不忍受家庭分居、老人得不到照顧等痛苦。這種情況使得我國的城市化成為一種“不完全的城市化”，城鄉(xiāng)就業(yè)和人口的比例與城鄉(xiāng)經(jīng)濟結構的比例脫節(jié)嚴重，致使城市化水平偏低，城市積聚效應難以發(fā)揮，并帶來一系列不穩(wěn)定因素。

(二)加劇縣城學前教育機構的負擔

由于本村沒有幼兒園或幼兒園不夠正規(guī)、教師不夠專業(yè)，為了“不輸在起跑線上”，使孩子從小接受更好的教育，很多農(nóng)村兒童開始大量進城上幼兒園。這樣做的一個重要后果就是加劇了縣城學前教育機構的負擔，導致縣城各個幼兒園人滿為患。因為大部分縣城幼兒園在設計時并沒有考慮這部分兒童。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)縣城幼兒園的師生比均超過國家規(guī)定標準，不少幼兒園的師生比達到1:25甚至1:30以上。

(三)導致師資的不合理流動

由于縣域城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的不均衡，廣大農(nóng)村幼兒園越來越被邊緣化。除去數(shù)目有限的在編教師外，大部分農(nóng)村幼兒園教師的工資待遇幾乎完全靠“以生養(yǎng)師”。他們不僅工資低，沒有保障，而且工作條件差、工作強度大、無編制、無職稱。所以，大量農(nóng)村幼兒教師一有合適機會，就會走人改行。目前，師資流動主要特點為城鄉(xiāng)、區(qū)域、層級教師流動的不對稱性。幼兒教師流動主要是農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動、城鎮(zhèn)向區(qū)縣流動、區(qū)縣向主城區(qū)流動、主城區(qū)一般園所向重點園所流動或學前教育系統(tǒng)外流動，教師流動呈現(xiàn)單一方向性。

(四)加劇學前教育機構的混亂

由于縣域城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的不均衡，廣大農(nóng)村幼兒園越來越被邊緣化。大量農(nóng)村兒童進城接受學前教育，一方面加劇了縣城學前教育機構的負擔，另一方面也加劇了學前教育機構的混亂狀態(tài)?，F(xiàn)在縣城的幼兒園一般分為三類：第一類是所謂的“貴族幼兒園”，這類幼兒園定位于高端家庭，一般家庭承受不起這類幼兒園教育的費用；第二類是所謂的“皇族幼兒園”，主要是指那些機關辦幼兒園，這些幼兒園一般有財政補貼，條件優(yōu)越，若沒有關系，孩子便很難進入這類幼兒園；第三類是所謂的“菜市場幼兒園”，主要是指那些面向市場需求、定位較低的私立幼兒園，他們主要應需求而出現(xiàn)，大部分條件簡陋，師資力量、學生安全、食堂衛(wèi)生狀況等往往都得不到保障，近幾年時而出現(xiàn)的教師虐童事件基本都出現(xiàn)在這類幼兒園中。

三、縮小縣域城鄉(xiāng)學前教育不均衡的途徑思考

(一)增加政府投入,完善保障措施

我國2010年頒布實施的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010 ——2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)提出“把發(fā)展學前教育納入城鎮(zhèn)、社會主義新農(nóng)村建設規(guī)劃。建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園，加大政府投入，完善成本合理分擔機制，對家庭經(jīng)濟困難幼兒入園給予補助?！盵6]文件的頒布和實施表明了國家將逐步加大對學前教育的投入，提高保障力度。但政策的落實將是一個長期、復雜的過程。在這一過程中應該明確國家和地方政府分別承擔的義務和責任，對于不同類型的兒童制定不同的保障方案，并建立有效的監(jiān)督機制和追責機制，把兒童入園率狀況作為考評各級政府的要素之一，從而提高政策實施的效果。注意利用政策和資金兩大杠桿來調(diào)節(jié)城市和農(nóng)村幼兒園的均衡發(fā)展問題。在政府主導的基礎上，縣城幼兒園建設可以引入市場化的運作模式，大量吸引社會資本加入，建立滿足不同層次需要的特色幼兒園。不過，農(nóng)村幼兒園必須全面依靠政府建立和完善。政府出資辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，發(fā)揮中心園在規(guī)范管理方面的輻射作用。縣級政府可以考慮將“辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園”納入對鄉(xiāng)級政府的責任目標考評體系，強化政府職能。

(二)加強就業(yè)教育，引導畢業(yè)生立志投身農(nóng)村學前教育事業(yè)

目前我國大學生在擇業(yè)過程中普遍存在著嚴重的“城市本位”思想，追求起點高、薪水高、條件優(yōu)越的單位。但農(nóng)村、基層、偏遠落后的地方也需要有人去建設、去開拓。發(fā)展學前教育事業(yè)，廣大的農(nóng)村幼兒園更急需人才。學前教育師資培養(yǎng)單位應加強就業(yè)教育，通過耐心的說服教育，讓學生認識到一個基本的事實：城里幼兒園經(jīng)過長期的人才儲備，無論是從學歷還是專業(yè)水平，剛畢業(yè)的學生已不再是急缺的人才；即使歷盡周折進入這樣的幼兒園，也不會提供多少優(yōu)惠政策，短時間內(nèi)很難凸顯自己的優(yōu)勢并脫穎而出。而農(nóng)村幼兒園極度缺乏受過系統(tǒng)專業(yè)訓練的師資，全日制幼兒教育專業(yè)的畢業(yè)生在農(nóng)村幼兒園領導、同事的眼里就是專家和人才，也便使他們更容易施展才華，實現(xiàn)自身的價值。通過就業(yè)教育，轉變就業(yè)觀念，使學生認識到評價就業(yè)場所的理想與否不以待遇的高低來評判，而以其自身價值的實現(xiàn)來衡量，進而樹立哪里需要就到哪里去的崇高的就業(yè)觀。加強思想教育，培養(yǎng)社會責任感使命感，引領他們熱愛農(nóng)村學前教育事業(yè)，立志扎根農(nóng)村，樹立為農(nóng)村學前教育事業(yè)奉獻青春和智慧的崇高理想。

(三)加強教師隊伍的管理

優(yōu)秀學前教育師資不斷流失是農(nóng)村學前教育教師隊伍不穩(wěn)定的重要原因。目前，師資流動主要特點為城鄉(xiāng)、區(qū)域、層級教師流動的不對稱性。城鄉(xiāng)教師流動主要是農(nóng)村向區(qū)縣流動、區(qū)縣向主城區(qū)流動，教師流動呈現(xiàn)單一方向性。實現(xiàn)城鄉(xiāng)學前教育師資的合理流動，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展。為此，教育主管部門應在充分調(diào)查的基礎上，實行城鄉(xiāng)學前教育教師的流動制度，每年從城區(qū)學前教育師資隊伍中選調(diào)一批優(yōu)秀師資到農(nóng)村進行為期1-3年的支教活動，變單向流動為雙向流動。通過城區(qū)示范幼兒園與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園和村幼兒園或民辦幼兒園的“手拉手”“結對子”等幫扶活動，通過跨園體驗交流、合作開展教科研活動等方式發(fā)揮示范幼兒園和中心幼兒園教育資源優(yōu)勢和在辦園理念、教育管理、隊伍建設和教育教學等方面的示范引領及輻射作用。

(四)加強督導評估、建立激勵機制

我國的教育督導部門雖然名義上是各級政府的派出機構，但實際上大多是設置在教育部門內(nèi)部的，并且往往由教育局副局長兼任督導室主任。這樣的督導形同虛設，因為根本無法實現(xiàn)自己督導自己。所以，我們應該建立獨立的督導評估機機構，對幼兒園的辦園資格、辦園理念、辦園目標、辦園條件(環(huán)境場地、設施設備、經(jīng)費保障等)、園務管理、安全衛(wèi)生、保育保健、教育教學、遵律守法、財務審計、教代會、家長委員會等情況定期進行綜合評估，且評估結果按時向社會公示。還要建立激勵機制，鼓勵辦得好的幼兒園擴大規(guī)模，向農(nóng)村延伸，幫助農(nóng)村幼兒園改善辦園條件、改進園務管理和教育教學工作。

參考文獻：

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[5] 黃崴.發(fā)達國家義務教育經(jīng)費投入體制比較及其對我國的啟示[J].比較教育研究,2009,(10).

[6]教育部.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010——2020年)[C].北京:中國國家教育部,2010. (責任編輯：李志紅)