我國(guó)學(xué)前教育政策的社會(huì)性和法律化

屈振輝 楊 瑩

在我國(guó)的教育法律體系中，學(xué)前教育立法應(yīng)被提上重要日程。剛卸任不久的溫家寶總理調(diào)研北京學(xué)前教育工作時(shí)曾指出，要通過立法把發(fā)展學(xué)前教育納入法制軌道。[1]在2011年初的全國(guó)人大會(huì)議上，有關(guān)學(xué)前教育立法的問題多次引發(fā)了熱議。教育部早已表示要啟動(dòng)學(xué)前教育立法，目前我國(guó)的學(xué)前教育立法卻仍未啟動(dòng)。此種情形也反映出在我國(guó)的學(xué)前教育立法中，仍有很多關(guān)鍵的基礎(chǔ)性問題沒有解決。這些問題中，最為關(guān)鍵的是如何定位學(xué)前教育法的屬性問題，這些問題的解決關(guān)系著如何制定學(xué)前教育法。學(xué)前教育在現(xiàn)代已是重要的公共產(chǎn)品，所以立法需體現(xiàn)出學(xué)前教育的公益性。我國(guó)需在學(xué)前教育立法中強(qiáng)調(diào)其社會(huì)公益的地位，擯棄過去教育立法中的行政意蘊(yùn)。在此方面我國(guó)已頒布許多的相關(guān)政策，其中多數(shù)政策都表達(dá)出其社會(huì)公益性，但從性質(zhì)上來說還是屬于社會(huì)政策的范圍。現(xiàn)階段我國(guó)學(xué)前教育立法極其重要的任務(wù)，就是促進(jìn)這些政策實(shí)現(xiàn)法律化。

一、社會(huì)公益性是學(xué)前教育政策與立法的構(gòu)建基礎(chǔ)，更是學(xué)前教育的基本所在

社會(huì)公益性是學(xué)前教育屬性的基本所在。《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕41號(hào)）明確指出：學(xué)前教育“是重要的社會(huì)公益事業(yè)”?！鞍l(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性?！痹趥€(gè)人發(fā)展方面，學(xué)前教育能促進(jìn)個(gè)人德智體等方面的發(fā)展；在社會(huì)效益方面，可以整體提升家庭的生活質(zhì)量與教育效益，并增加社會(huì)的穩(wěn)定性，尤其是在保障弱勢(shì)群體教育的公平起點(diǎn)上，可打破貧困的代際循環(huán)，維護(hù)社會(huì)公平，為我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展播撒正能量。因此，學(xué)前教育內(nèi)含顯著的公益性，學(xué)前教育的根本性質(zhì)是公益性。[2]在我國(guó)當(dāng)前的學(xué)前教育領(lǐng)域中卻具有明顯的功利主義偏向，與公益性相違背。“當(dāng)前偏重于功利價(jià)值的現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求，使得學(xué)前教育的工具性價(jià)值占據(jù)主導(dǎo)地位……使學(xué)前教育出現(xiàn)了一種泛功利化傾向，主要表現(xiàn)在：一是學(xué)前教育機(jī)構(gòu)社會(huì)化。市場(chǎng)運(yùn)作下一些幼兒園為了追逐利潤(rùn)，辦園貴族化、精品化而去大眾化的趨勢(shì)日益嚴(yán)峻?！盵3]為避免此種功利主義的蔓延，必須將學(xué)前教育的社會(huì)公益性放置在第一位。確定學(xué)前教育的社會(huì)公益性在政策與立法的角度上，也含有深層次的涵義。由于“社會(huì)政策也體現(xiàn)了一定的公共利益……它是一定時(shí)期‘公益性’利益的體現(xiàn)”[4]14，這表明內(nèi)含社會(huì)公益性的學(xué)前教育政策，需要從教育政策中升格為社會(huì)政策。而正在發(fā)展中的學(xué)前教育也和社會(huì)政策有著千絲萬縷的聯(lián)系。幼兒園、托兒所等學(xué)前教育組織形式的出現(xiàn)，許多都是職工主要是有關(guān)女職工社會(huì)福利政策的產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“各級(jí)教育、衛(wèi)生部門舉辦的幼兒園和托兒所，各企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)、部隊(duì)舉辦的園所由舉辦部門和單位負(fù)責(zé)，作為職工福利的一部分?！盵5]91但學(xué)前教育政策社會(huì)政策性質(zhì)的確立，對(duì)于學(xué)前教育立法更具有意義?！皩W(xué)前教育政策不僅指導(dǎo)著學(xué)前教育立法的過程，而且指導(dǎo)著學(xué)前教育法規(guī)的運(yùn)行和實(shí)施，是學(xué)前教育法規(guī)的靈魂……學(xué)前教育政策是制定學(xué)前教育法規(guī)的依據(jù)，學(xué)前教育法規(guī)是學(xué)前教育政策得到實(shí)施的保證。成熟的、穩(wěn)定的學(xué)前教育政策在一定的條件下可以轉(zhuǎn)化成學(xué)前教育法規(guī)?！盵6]30所以在我國(guó)的學(xué)前教育領(lǐng)域中，當(dāng)前的學(xué)前教育政策也應(yīng)是今后立法不可或缺的一環(huán)?！吧鐣?huì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎?，是把?jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證證明是正確的并具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的成熟的社會(huì)政策，用法規(guī)的形式固定下來?！盵7]9我國(guó)學(xué)前教育政策應(yīng)是符合社會(huì)公益性的社會(huì)政策，所以其法律化產(chǎn)物的立法也應(yīng)符合社會(huì)公益性。

二、深入領(lǐng)略和辨識(shí)當(dāng)前的學(xué)前教育政策，研究我國(guó)今后的學(xué)前教育立法導(dǎo)向

在政策和立法問題的關(guān)系上，法理學(xué)與政策科學(xué)似有著相同的見解，即將政策作為法律的靈魂和導(dǎo)向?！胺梢哉邽橹笇?dǎo)。首先，政策是法律制定的依據(jù)。在立法過程中，無論立法動(dòng)議的提出，還是法律草案的起草，都應(yīng)當(dāng)參考當(dāng)時(shí)國(guó)家和執(zhí)政黨政策的總體精神?！盵8]14這表明在我國(guó)學(xué)前教育立法出臺(tái)前，國(guó)家的有關(guān)政策是立法的導(dǎo)向。新中國(guó)成立后頒布了一攬子學(xué)前教育政策?！皬男轮袊?guó)成立初期至‘文革’前所出臺(tái)的學(xué)前教育相關(guān)政策來看，我國(guó)的學(xué)前教育政策體系基本成型。”[9]但自改革開放以來，我國(guó)原本的學(xué)前教育格局破裂，國(guó)家因此頒布了一些新的政策，如《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)學(xué)前班管理的意見》《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》《全國(guó)幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010）》《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》等。國(guó)家還頒布了一些學(xué)前教育法規(guī)，如《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園管理?xiàng)l例》等。2010年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》。這些都是對(duì)我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展富含指導(dǎo)意義的政策，對(duì)我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域中的多數(shù)問題提出了原則性規(guī)范，這為我國(guó)未來的學(xué)前教育立法打下了基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)學(xué)前教育立法應(yīng)抓住影響我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的根本性、深層次的核心問題，特別是要對(duì)學(xué)前教育性質(zhì)、政府職責(zé)、投入體制、管理體制、辦園體制、幼兒教師的身份與待遇等重點(diǎn)問題作出規(guī)定。[10]筆者認(rèn)為，這些問題在《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》等政策性文件中已有涉及，下一步是要盡快將這些政策性的規(guī)定提升為國(guó)家立法。如前所述，學(xué)前教育應(yīng)是富含社會(huì)公益性的事業(yè)，學(xué)前教育的政策也是內(nèi)含社會(huì)公益性的社會(huì)政策，它們?nèi)羯駷閲?guó)家立法需達(dá)到一定的條件，即只有“成功的和成熟的”、“具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的”和“對(duì)全局有重大影響的”政策才能轉(zhuǎn)化為立法。[11]22從目前的情況看來，我國(guó)實(shí)行的學(xué)前教育政策基本合乎上述要求，因此，可以此為藍(lán)本制定相關(guān)學(xué)前教育立法。實(shí)際上，我國(guó)有許多地方性質(zhì)的學(xué)前教育立法早已出現(xiàn)，如北京、上海和浙江等地的學(xué)前教育條例，其他省份的學(xué)前教育立法也正在制定當(dāng)中。這也讓我國(guó)的法制領(lǐng)域出現(xiàn)了“地方性立法大面積趕超國(guó)家立法”的奇觀。這既表現(xiàn)出地方性政府對(duì)學(xué)前教育的重視，也給我國(guó)學(xué)前教育立法施加了相當(dāng)重的壓力，因此，我國(guó)學(xué)前教育立法的正式行文迫在眉睫。

三、描繪今后我國(guó)學(xué)前教育立法的基本框架，爭(zhēng)取制度創(chuàng)新并處理重大性問題

對(duì)學(xué)前教育立法存在的問題，一方面有理念、目標(biāo)和認(rèn)知層面的，另一方面也有基本制度設(shè)計(jì)和具體內(nèi)容層面的。有許多學(xué)者先于本文對(duì)此進(jìn)行了深入的研究，取得了一系列內(nèi)含重要實(shí)際價(jià)值的研究成果。筆者無意重復(fù)學(xué)界友人的研究成果，只在自身的領(lǐng)悟上對(duì)此問題提出一些見解。這些見解包含以下三點(diǎn)：

（一）充實(shí)當(dāng)下的學(xué)前教育政策，并促使其向社會(huì)政策轉(zhuǎn)變，鞏固學(xué)前教育立法的根基

前文論及我國(guó)學(xué)前教育政策應(yīng)是富含社會(huì)公益性的社會(huì)政策，但實(shí)質(zhì)上是我國(guó)學(xué)前教育政策發(fā)展的未來展望。當(dāng)前我國(guó)的學(xué)前教育政策與社會(huì)政策仍相距甚遠(yuǎn)，此等差距也許會(huì)極大程度地影響我國(guó)的學(xué)前教育立法進(jìn)度。一般說來，“政府的社會(huì)政策具有社會(huì)性的目標(biāo)，這種目標(biāo)在各國(guó)可能有所不同，但一般包含以下幾個(gè)方面：滿足社會(huì)成員的基本需要、維護(hù)社會(huì)公平、解決社會(huì)問題、保持社會(huì)穩(wěn)定和提高社會(huì)生活質(zhì)量等?！盵12]11只可惜我國(guó)新近頒布的學(xué)前教育政策，對(duì)以上社會(huì)性目標(biāo)的體現(xiàn)卻不顯著。實(shí)際上學(xué)前教育所覆蓋的問題在當(dāng)代中國(guó)需作為首要的社會(huì)問題上來解決，而不能以教育問題一以概之。幼兒入園難、教育資源分配不合理等問題的本身就隱藏著難以言明的社會(huì)動(dòng)因。由于學(xué)前教育問題所蘊(yùn)含的社會(huì)問題性質(zhì)，這使我們應(yīng)運(yùn)用社會(huì)政策去妥善解決它?！吧鐣?huì)政策本身就是針對(duì)社會(huì)問題而形成并展開的活動(dòng)過程，在社會(huì)問題的解決中發(fā)揮著作用?！盵12]75所以，我國(guó)需對(duì)現(xiàn)行的學(xué)前教育政策開展有針對(duì)性的修補(bǔ)工作，如前文所述的社會(huì)公益性，讓學(xué)前教育政策升格為公益的社會(huì)政策。在這一方面，國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中“保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育”、“提供‘廣覆蓋、?；尽膶W(xué)前教育公共服務(wù)”、“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”等內(nèi)容內(nèi)含顯著的社會(huì)政策色彩，是目前我國(guó)現(xiàn)行學(xué)前教育政策中最具社會(huì)政策意義的內(nèi)容。我國(guó)若要制定出有社會(huì)公益性的學(xué)前教育立法，就一定要主動(dòng)吸收這些政策的精神，并將之法律化。

（二）潛心研討學(xué)前教育立法模式，統(tǒng)籌與義務(wù)教育的轉(zhuǎn)接事宜，衡量現(xiàn)法與新法間的關(guān)系

為社會(huì)立法，更是為社會(huì)利益立法?！胺蓱?yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)。法律應(yīng)該是社會(huì)共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)?！盵13]292人類法律發(fā)展至近代出現(xiàn)了一種新的類型，即以維護(hù)社會(huì)利益為其價(jià)值本位的社會(huì)法。它以增進(jìn)人類社會(huì)共同福祉、促進(jìn)社會(huì)的均衡發(fā)展為其主旨。[14]9-10如前所述，學(xué)前教育應(yīng)富含社會(huì)公益性，因此它的立法也應(yīng)富含社會(huì)公益性，應(yīng)被劃入社會(huì)法的范疇當(dāng)中。將學(xué)前教育法歸入社會(huì)法的范疇，是對(duì)于傳統(tǒng)教育立法的創(chuàng)造性改變?！皩?duì)于教育法在法律體系中的地位，國(guó)內(nèi)法學(xué)界一般認(rèn)為教育法附屬于行政法，因?yàn)榻逃姓块T屬于行政機(jī)關(guān)，教育行政領(lǐng)域的法律自然要?dú)w入行政法系統(tǒng)?！盵15]我國(guó)其實(shí)早已開了社會(huì)法性質(zhì)教育立法的先河——《義務(wù)教育法》。此法從內(nèi)容到理念上都表達(dá)出了社會(huì)公益性，是一部千真萬確運(yùn)用到實(shí)際中的社會(huì)法，而這也在一定意義上啟迪了我國(guó)的學(xué)前教育立法。對(duì)此已有學(xué)者進(jìn)行了專門的研究。[16]我們的問題是：兩者在立法上能否“合并”？眾所周知，我國(guó)的學(xué)前教育體制在改革開放后發(fā)生了巨變，最明顯的就是學(xué)前教育領(lǐng)域中的“國(guó)退民進(jìn)”，即公辦園日漸萎縮而民辦園卻充斥著市場(chǎng)。我國(guó)學(xué)前教育的一系列問題，如收費(fèi)不合理以及由此而引發(fā)入園難等，似乎都與這種“國(guó)退民進(jìn)”的現(xiàn)象有關(guān)系。因此，我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育領(lǐng)域最重要的政策，即《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》明確提出“大力發(fā)展公辦幼兒園”，這實(shí)質(zhì)上是今后實(shí)施學(xué)前義務(wù)教育的前奏。義務(wù)教育向下延展至學(xué)前教育階段，會(huì)成為未來我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的潮流。我國(guó)是依舊制定單行的學(xué)前教育立法，還是對(duì)現(xiàn)有《義務(wù)教育法》做適當(dāng)?shù)男薷?，讓它的適用范圍擴(kuò)大和延伸到學(xué)前教育領(lǐng)域？這也是我國(guó)學(xué)前教育立法需要考慮的問題。筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)行的教育立法體系框架下，后一種做法更似合理和符合實(shí)際些。當(dāng)前在基礎(chǔ)教育階段，現(xiàn)行的義務(wù)教育已相當(dāng)成熟，但學(xué)前教育較基礎(chǔ)教育更為“基礎(chǔ)”，因此，它也有著歸屬于義務(wù)教育的理由。但零至三歲的早教甚至于出生前的胎教，皆不能劃分到義務(wù)教育中，否則義務(wù)教育的范圍就未免太寬泛了。

（三）立足于我國(guó)的國(guó)情與現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)立法上的制度機(jī)制創(chuàng)新，制定有中國(guó)特色的學(xué)前教育立法

雖然很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家與部分發(fā)展中國(guó)家在學(xué)前教育立法方面領(lǐng)先于我國(guó)，但考慮到各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展速度，學(xué)前教育發(fā)展水平及法制化進(jìn)程，情況會(huì)大不一樣。我們誠(chéng)然可以汲取他國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但也必須堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，立足于我國(guó)國(guó)情制定學(xué)前教育立法。除此之外，在學(xué)前教育立法過程中還需強(qiáng)調(diào)制度上的創(chuàng)新，現(xiàn)行的學(xué)前教育政策對(duì)此已提供了指引。如《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中指出，對(duì)于面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園，國(guó)家將采取“政府購(gòu)買服務(wù)”等方式予以支持。眾所周知，政府購(gòu)買服務(wù)是當(dāng)代公共管理發(fā)展的產(chǎn)物，它現(xiàn)在主要被廣泛應(yīng)用于社會(huì)工作等領(lǐng)域。把政府購(gòu)買服務(wù)借鑒到學(xué)前教育領(lǐng)域當(dāng)中，可說是政府履行其學(xué)前教育責(zé)任的重大舉措，也是我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域里的一大創(chuàng)新機(jī)制。它將有利于減緩我國(guó)公辦學(xué)前教育資源的緊缺問題，更好地為廣大群眾提供公益性和普惠性服務(wù)。筆者建議，我國(guó)在制定學(xué)前教育立法時(shí)，應(yīng)有針對(duì)性地將這項(xiàng)內(nèi)容加以吸收并將之制度化。再如《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中指出，要采取各種措施“努力擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源”。當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育最為頭疼的就是師資匱乏問題，其解決之良策在于建立免費(fèi)師范生制度，并將特崗教師的范圍延展到學(xué)前教育領(lǐng)域，目前這兩項(xiàng)制度仍主要限于基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。筆者建議我國(guó)在制定學(xué)前教育立法時(shí)，將這些列為農(nóng)村學(xué)前教育的制度保障性條款。這些制度也會(huì)成為有中國(guó)特色的學(xué)前教育立法不可或缺的內(nèi)容。

綜上所述，由于我國(guó)國(guó)情與學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r的限制，再加之我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的國(guó)家性質(zhì)所決定，不論在學(xué)前教育的政策還是在立法之中，都需要把社會(huì)公益性放在首位，立足于學(xué)前教育所富含的社會(huì)公益性特點(diǎn)，制定出以社會(huì)利益為本位的學(xué)前教育法和蘊(yùn)涵社會(huì)政策性的學(xué)前教育政策，并且在此方面鞭策學(xué)前教育政策的法律化。以社會(huì)公益性為立法導(dǎo)航，將對(duì)我國(guó)學(xué)前教育的立法路徑起到引領(lǐng)作用。