檢察機關(guān)出庭支持起訴民事案件之據(jù)及實踐應(yīng)對

文◎唐玉玲 蘇錫飛

［基本案情］2013年4月5日，荔浦縣人民法院受理了原告韋某（2010年6月6日出生）與被告陳某、桂林市某運輸有限責(zé)任公司、中國平安財產(chǎn)保險股份有限公司桂林中心支公司機動車交通事故責(zé)任糾紛一案。因該案原告韋某系未成年人，其監(jiān)護人向荔浦縣人民檢察院申請支持起訴。檢察院經(jīng)審查后認為，韋某的申請符合《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》及《廣西壯族自治區(qū)檢察機關(guān)辦理民事督促起訴、支持起訴案件工作指導(dǎo)意見》有關(guān)規(guī)定，決定支持韋某申請，于6月19日依法向法院送達《民事支持起訴書》。6月24日，縣人民法院開庭審理此案，但未通知檢察院派員參加出庭。

縣人民檢察院認為，縣人民法院未依法通知檢察院出庭支持起訴違反了《民事訴訟法》第15條、第136條的規(guī)定，于7月3日向法院送達《糾正違法通知書》，要求法院糾正該錯誤。7月30日，縣人民法院向縣人民檢察院送交書面答復(fù)函，認為開庭審理此案時未通知檢察院出庭支持起訴并未違反法律規(guī)定。

一、問題的提出

本案的核心問題是法院在開庭審理案時，未通知檢察院派員出庭支持起訴是否違法？對此，檢察院與法院存在兩種截然不同的觀點。

（一）檢察院的觀點

檢察院認為，法院不通知派員出庭違反了《民事訴訟法》第136條的規(guī)定。2010年廣西壯族自治區(qū)人民檢察院下發(fā)的《廣西檢察機關(guān)辦理督促起訴、支持起訴案件工作指導(dǎo)意見》規(guī)定：“人民法院開庭審理支持起訴案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員以申請人委托代理人身份出席法庭?！奔礄z察院作為當(dāng)事人訴訟代理人身份，法院就應(yīng)該依照《民事訴訟法》第136條規(guī)定，在開庭3日前通知案件當(dāng)事人及檢察院等訴訟參與人出庭。

（二）法院的觀點

法院認為，其未通知檢察院派員出庭不違反法律規(guī)定。法院對《廣西檢察機關(guān)辦理督促起訴、支持起訴案件工作指導(dǎo)意見》不予認可，認為檢察院既不是案件當(dāng)事人，也不屬于其他訴訟參與人，法院不通知檢察院出庭并不違反《民事訴訟法》第136的規(guī)定。

上述兩種觀點中，筆者贊同檢察院所持觀點，認為法院開庭審理此案時，應(yīng)通知檢察院派員出庭支持起訴。檢察機關(guān)支持起訴不僅有法律依據(jù)，也是履行法律監(jiān)督職責(zé)、服務(wù)社會的客觀需要。

二、檢察機關(guān)出庭支持起訴民事案件的依據(jù)剖析

支持起訴原則的立法本意是弘揚社會主義道德風(fēng)尚，建設(shè)社會主義精神文明，扶助弱小，使合法的民事權(quán)益能夠受到法律的保護，體現(xiàn)我國社會主義人與人之間的新型關(guān)系。支持起訴原則被大多數(shù)學(xué)者奉為民事訴訟法的基本原則。

（一）民事訴訟法規(guī)定機關(guān)或社會團體等可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴

民事訴訟就是民事官司，是指當(dāng)事人之間因民事權(quán)益矛盾或者經(jīng)濟利益沖突，向人民法院提起訴訟，人民法院立案受理，在雙方當(dāng)事人和其他訴訟人的參加下，經(jīng)人民法院審理和解決民事案件、經(jīng)濟糾紛案件和法律規(guī)定由人民法院審理的特殊案件的活動。一般情況下，民事訴訟只能由民事權(quán)益受到侵害的或者發(fā)生爭議的公民、法人或者其他組織向人民法院提起，不需要其他組織或者個人的干預(yù)。在特殊情況下，當(dāng)受到損害的單位或者個人不能獨立保護自己的合法權(quán)益時，就需要有關(guān)機關(guān)或社會團體給予協(xié)助和支持，運用社會力量，幫助弱勢群體或者個人實現(xiàn)訴訟權(quán)利。因此，《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”學(xué)術(shù)界一致將該條視為支持起訴原則的法律依據(jù)。

（二）檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，依法對民事訴訟活動實行法律監(jiān)督

《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！睂γ袷略V訟活動實行法律監(jiān)督，是憲法賦予檢察機關(guān)的一項重要職能，有利于保障人民法院依法行使審判權(quán)，正確審理民事案件，保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。檢察機關(guān)支持起訴，并不是要干涉雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不會使訴訟雙方法律地位因檢察機關(guān)介入而失去平衡，更不會影響法院的審判獨立。檢察機關(guān)僅僅參與部分涉及國家利益、社會公益和公民權(quán)益保護的民事案件，如重大環(huán)境污染案件、國有資產(chǎn)流失案件、維護社會流浪漢權(quán)益案件等。這些案件要么影響大，要么當(dāng)事人屬于社會弱勢群體。檢察機關(guān)對此類案件支持起訴，對于案件的依法審理并及時作出合法裁判、維護國家利益及處于弱勢的當(dāng)事人利益、確保司法公平公開公正大有裨益。

《廣西檢察機關(guān)辦理督促起訴、支持起訴案件工作指導(dǎo)意見》規(guī)定：“涉及兒童、老年人 （尤其是孤寡老人）、殘疾人、同性戀者、精神病患者、失業(yè)者、貧困者、下崗職工、災(zāi)難受害者、非正規(guī)就業(yè)者等相對弱勢群體保護的，人民檢察院可以支持當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟。”本案中，原告韋某年僅3歲，相對被告陳某、桂林市某運輸有限責(zé)任公司、中國平安財產(chǎn)保險股份有限公司桂林中心支公司自然屬于弱勢群體，符合檢察機關(guān)支持起訴的情形。

（三）參與案件開庭審理是檢察機關(guān)支持起訴的最佳方式，能最大限度維護當(dāng)事人合法權(quán)益

機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位可以通過多種方式支持民事權(quán)益受到侵害的單位和個人起訴。一是向他們宣傳法律知識、提供法律咨詢服務(wù)，使他們熟悉法律所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，提高法制觀念，加強法制意識，敢于和善于運用法律武器維護自己的合法權(quán)益；二是經(jīng)他們同意，接受他們的委托或者推薦律師當(dāng)他們的訴訟代理人，幫助他們維護合法權(quán)益；三是向他們提供物質(zhì)幫助，如代交訴訟費、律師費等。

就目前世界各國有關(guān)立法規(guī)定來看,檢察機關(guān)參與民事訴訟的方式有三種:起訴、被訴和參訴。在立法設(shè)計上,這三種方式都可以規(guī)定為我國檢察機關(guān)參與民事訴訟的法定方式。

1.起訴。對于涉及國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、不正當(dāng)競爭等等,訴訟主體缺位或者不愿提起訴訟的案件,檢察機關(guān)即可直接以國家和社會公共利益代表人的身份獨立提起訴訟，追究違法者的民事責(zé)任。

2.被訴。任何民事訴訟要有相對的原、被告雙方當(dāng)事人才可以成立。而在某些涉及公益的訴訟中,本應(yīng)成為被告的主體死亡,致使對方當(dāng)事人無從提起訴訟,無法通過訴訟維護自身合法權(quán)益。此時,檢察機關(guān)作為公益代表,可以被擬制為被告參加訴訟。從國外的做法看,這里主要是針對身份訴訟而言。例如第三人將夫妻共同作為被告提起婚姻無效之訴時,應(yīng)成為被告的夫妻雙方或一方死亡,檢察官得以成為適格被告。這是因為,盡管夫妻一方或雙方死亡后,婚姻關(guān)系自動消滅,似乎訴訟無需再進行下去。但是婚姻的無效和撤銷會導(dǎo)致相關(guān)身份關(guān)系發(fā)生連鎖變動效應(yīng),同時直接牽連財產(chǎn)權(quán)問題,對享有繼承權(quán)的利害關(guān)系人將產(chǎn)生重大影響。如果因夫妻一方的死亡而使得利害關(guān)系人無法提起婚姻撤銷之訴的話,無疑將會對其合法權(quán)益造成重大損失。

3.參訴。對于許多弱勢群體權(quán)利保護的案件，由于這類案件中存在具體而特定的當(dāng)事人和權(quán)利享有者，只是基于多種原因，受害者不敢起訴或不知如何起訴，以及無能力提起訴訟，同時，又由于這些具體而特定的受害者本身享有自由處分自己權(quán)益的權(quán)利，這種情況下檢察機關(guān)就可以從支持起訴開始，在訴訟中以當(dāng)事人的身份參與訴訟，其主要職責(zé)是輔助實體利害關(guān)系人進行訴訟，彌補其法律知識、訴訟能力的不足，幫助當(dāng)事人通過訴訟的方式來維護自己的利益，以使現(xiàn)行支持起訴向縱深拓展。

《廣西檢察機關(guān)辦理督促起訴、支持起訴案件工作指導(dǎo)意見》也規(guī)定：“對于審查終結(jié)的支持起訴案件，符合支持起訴條件的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)支持申請人向人民法院提起訴訟或參與訴訟以支持起訴?！甭?lián)系本案，權(quán)益受到侵害的韋某年幼，檢察機關(guān)即應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人的身份參與訴訟，幫助韋某來維護自身權(quán)益。

（四）對支持起訴案件，法院應(yīng)與檢察機關(guān)進行溝通，或者請示上級法院

鑒于支持起訴案件的特殊性，法院在受理后，應(yīng)根據(jù)案件實際情況，就檢察機關(guān)是否需要出庭支持起訴進行溝通協(xié)商，或者就該問題向上級法院請示，而不是直接開庭，否認檢察機關(guān)訴訟參與人的身份。法院不通知檢察機關(guān)派員出庭的行為，會產(chǎn)生一些負面影響，如可能使案件當(dāng)事人得不到基本的法律保障、對檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能產(chǎn)生懷疑等。

在實踐中，各地法院通知相應(yīng)的檢察院出庭支持起訴較為多見。如2010年6月2日，江西省武寧縣人民法院對武寧縣財政局與某廠借款合同糾紛一案進行開庭審理，武寧縣人民檢察院派員出庭支持起訴，經(jīng)過當(dāng)庭調(diào)解，某廠自愿于6月30日前償還縣財政局借款本息12萬元；2010年12月13日，云南省昆明市中級人民法院對引起廣泛關(guān)注的云南首例環(huán)境公益訴訟案進行一審開庭審理，昆明市人民檢察院出庭支持起訴，請求判令致村莊飲用水嚴重污染的生豬養(yǎng)殖企業(yè)停止侵害、賠償治理污染所需432萬余元。

三、實踐應(yīng)對建議

被學(xué)界確定為基本原則的支持起訴原則，除了第15條原則性的規(guī)定外，在總則之后的篇章中無任何制度、一般規(guī)則和具體程序體現(xiàn)其精神。更沒有明確和細化支持起訴原則的規(guī)定，諸如支持起訴的方式、支持起訴的程序以及支持者所處的訴訟地位和訴訟權(quán)利義務(wù)等具體問題都沒有涉及。具體規(guī)則的缺位導(dǎo)致支持起訴原則對民事訴訟活動缺乏指導(dǎo)性，不能體現(xiàn)其基本原則應(yīng)有地位。因此，要充分體現(xiàn)支持起訴原則的價值，筆者提出如下意見建議。

（一）完善支持起訴方面的立法

2013年新修訂實施的《民事訴訟法》中，未對支持起訴案件范圍、支持起訴機關(guān)在法律上的地位作出明確規(guī)定，所以導(dǎo)致踐中檢察機關(guān)辦理支持起訴案件時面臨許多困難。為此，應(yīng)由全國人大常委會通過作出立法解釋，明確檢察機關(guān)支持起訴案件的范圍和主體地位。只要是侵害國家集體利益、社會公共利益、不特定多數(shù)人利益以及社會特殊弱勢群體個人利益的行為，檢察機關(guān)就可以依法開展支持起訴工作。比如侵害國家集體利益的國有資產(chǎn)流失的案件、侵害社會公共利益的環(huán)境污染案件、侵害不特定多數(shù)人利益的被征地的案件、侵害社會流浪漢人身權(quán)利的案件等。同時還要明確檢察機關(guān)有資格作為特殊主體開展支持起訴工作，對檢察機關(guān)在辦理支持起訴案件時出庭支持起訴的法律地位予以明確，使檢察機關(guān)啟動針對弱勢群體開展支持起訴工作時，有更為充足的法律依據(jù)。

（二）“兩高”應(yīng)就開展支持起訴工作聯(lián)合制定出臺專門的司法解釋

雖然自治區(qū)人民檢察院制定了《廣西壯族自治區(qū)檢察機關(guān)辦理民事督促起訴、支持起訴案件工作指導(dǎo)意見》，但是畢竟是檢察機關(guān)單方文件，在實踐中存在著某些法院對此不予認可的情形。因此，在全國人大常委會就支持起訴做出明確的立法解釋前，由“兩高”聯(lián)合制定和出臺開展支持起訴實施辦法，以司法解釋形式規(guī)定。實施辦法可以就檢察機關(guān)支持起訴作出規(guī)定，明確對侵害了國家集體利益、社會公共利益、不特定多數(shù)人利益的違法侵權(quán)行為在受損害單位或不特定多數(shù)人不知道如何起訴、無力起訴、或因力量單薄難以有效進行訴訟時，由受損害單位或不特定多數(shù)人向檢察機關(guān)提出申請，或自覺自愿接受檢察機關(guān)的支持，即檢察機關(guān)支持起訴不違背起訴人的意愿情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)出庭支持起訴。同時，法院在制作裁判文書時，應(yīng)注明檢察機關(guān)的身份地位，規(guī)范各地法院就支持起訴案件作出的裁判文書，保證法律文書的統(tǒng)一性和嚴肅性。

（三）法院與檢察院應(yīng)就支持起訴案件加強溝通配合

各地法院與檢察院應(yīng)加強溝通聯(lián)系，及時就辦理支持起訴案件遇到的問題進行交流，以便統(tǒng)一認識，及時審理案件，有效維護司法公正和群眾合法權(quán)益。法院與檢察院應(yīng)進一步規(guī)范民事、行政檢察建議暨支持起訴、公益訴訟等有關(guān)問題，對檢察機關(guān)開展支持起訴進行必要的調(diào)查取證、證據(jù)舉示以及其他相關(guān)操作程序等作出明確的規(guī)定，并在個案中要加強溝通、協(xié)調(diào)，詳細闡明個案的政治影響和社會影響，確保案件得到正確處理。只有經(jīng)過充分有效的溝通，密切檢法兩家之間的工作聯(lián)系，才能為檢察機關(guān)開展支持起訴工作營造良好的氛圍。