承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革路徑淺析

● 李學(xué)經(jīng)

《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）明確，事業(yè)單位認(rèn)定行政職能的依據(jù)是國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定，并對承擔(dān)行政職能事業(yè)單位明確了改革方向，即在不突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額的前提下逐步將行政職能劃歸行政機(jī)關(guān)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，主要通過行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決。如何在從嚴(yán)認(rèn)定、精簡改革的政策要求與數(shù)量龐大、種類復(fù)雜的承擔(dān)行政職能事業(yè)單位現(xiàn)實之間找到契合點，確保完成改革任務(wù)，成為政策制定者與改革推進(jìn)者亟待解決的問題。

一、承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的現(xiàn)狀

目前事業(yè)單位以職權(quán)或授權(quán)性承擔(dān)行政職能為主，委托承擔(dān)行政職能僅占一定比例。承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的類型具體有：

1. 授權(quán)性行政主體。即根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)和中央有關(guān)政策規(guī)定行使行政職權(quán)的事業(yè)單位，包括執(zhí)法和管理兩類。執(zhí)法類主要是從事行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等職能的事業(yè)單位，如動物防疫監(jiān)督所、植物檢疫所等；管理類主要是從事行政許可、非行政許可審批等職能的事業(yè)單位，如事業(yè)單位登記管理局、公路管理局、流域管理局、航道局等。

2. 職權(quán)性行政主體。即根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)構(gòu)，其上級機(jī)構(gòu)或同類機(jī)構(gòu)也是行政機(jī)構(gòu)，因受行政機(jī)構(gòu)和編制數(shù)額限制列為事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)，多集中在縣一級，其機(jī)構(gòu)數(shù)量與政府機(jī)構(gòu)改革力度的大小、是否綜合設(shè)置等因素有關(guān)，主要有城建規(guī)劃局、房地產(chǎn)管理局、旅游局、水利局、科技局、畜牧獸醫(yī)漁業(yè)局、體育局、物價局、外經(jīng)貿(mào)局等。

3. 非行政主體。即事業(yè)單位依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定接受委托而承擔(dān)行政職能，只能以委托人的名義對外行使行政職權(quán)，由此產(chǎn)生的法律后果由委托人承擔(dān)，如旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所、衛(wèi)生監(jiān)督所等。

4. 無法律法規(guī)授權(quán)而承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。隨著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管等任務(wù)日益繁重，這類行政職能依照法律法規(guī)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)處室或直屬行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但現(xiàn)實中一些地方受人員緊缺、領(lǐng)導(dǎo)決策等影響而單獨設(shè)置事業(yè)單位來承擔(dān)，如勞動監(jiān)察大隊、城市監(jiān)察大隊、水政監(jiān)察大隊、愛衛(wèi)辦、城市規(guī)劃建設(shè)監(jiān)察隊、殯葬監(jiān)察執(zhí)法隊、水土保持站等。

二、改革探索中面臨的問題

中央分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的政策，為地方認(rèn)定承擔(dān)行政職能事業(yè)單位并推進(jìn)改革明確了方向，但改革實際中存在一定的困難和問題。

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)銜接不暢制約了改革進(jìn)程。在現(xiàn)行法律法規(guī)未作修改的前提下，將有法律法規(guī)授權(quán)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位進(jìn)行調(diào)整或者撤并，在現(xiàn)階段有違法之嫌，也與中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制管理的通知》（廳字〔2011〕22號）有關(guān)“在機(jī)構(gòu)編制方面的探索創(chuàng)新，必須在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下進(jìn)行”的要求相矛盾。同時，政策制定與執(zhí)行分開是多國長期實踐的一種體制模式，獨立自主地承辦公共事務(wù)、履行部分行政執(zhí)行職能的機(jī)構(gòu)模式在很多國家普遍建立。按此模式設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)專司執(zhí)行能有效彌補(bǔ)政府部門專業(yè)性不強(qiáng)、靈活性不足的問題。但若不區(qū)分情況將事業(yè)單位承擔(dān)的行政執(zhí)行、監(jiān)督等職能都劃歸行政部門，與改革趨勢并不吻合。

（二）實踐中有瓶頸。目前市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，制度不夠健全，誠信體系有所缺失，公共服務(wù)相對滯后，迫切需要政府加強(qiáng)市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，勢必增加這些領(lǐng)域的行政管理和執(zhí)法任務(wù)。在此情況下將承擔(dān)這些職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或職能劃歸行政機(jī)構(gòu)，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求存在矛盾。而且人員消化安置將是一大難題。比如水文局、公路局等單位人員多、任務(wù)重的現(xiàn)狀，根本無法簡單將其行政職能劃歸機(jī)關(guān)或轉(zhuǎn)為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。此外，富縣強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的現(xiàn)實需要使改革顧此失彼。全國百強(qiáng)縣、百強(qiáng)鎮(zhèn)主要分布在廣東、江浙沿海一帶，富縣強(qiáng)鎮(zhèn)放權(quán)改革已成為釋放地方活力、實現(xiàn)地方新發(fā)展的體制機(jī)制保障。若忽視通過法律法規(guī)授權(quán)下放事權(quán)的作用，將對富縣強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略、縣域經(jīng)濟(jì)壯大造成影響。

三、進(jìn)一步推動改革的路徑探析

第一類：堅持行政職能劃歸行政。一是對既沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定授權(quán)，又沒有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定委托而承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，或本應(yīng)作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，但受編制限制、人員配備等因素影響而設(shè)置為承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的，如勞動監(jiān)察大隊、城市規(guī)劃建設(shè)監(jiān)察大隊等，一律將其行政職能劃歸行政機(jī)關(guān)，并重新架構(gòu)有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。二是對受政府機(jī)構(gòu)改革限額而設(shè)置為承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的，應(yīng)結(jié)合大部門制改革將其調(diào)整為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或直屬行政單位。三是對有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定受委托承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，應(yīng)嚴(yán)格按照國家確定的改革策略，將其行政職能回歸行政機(jī)關(guān)，而如前所述的必要行政任務(wù)，如非公權(quán)力的附屬性、輔助性行政事務(wù)或一些公共服務(wù)可在構(gòu)建政府與社會“協(xié)同治理”的框架下直接放權(quán)給社會，政府通過法律手段、績效評價、加強(qiáng)監(jiān)督等方式實現(xiàn)治理目標(biāo)。當(dāng)然，為妥善推進(jìn)改革，行政職能劃歸機(jī)關(guān)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)后，原核定的事業(yè)編制也可繼續(xù)使用，隨人員自然減員而核銷，逐步完成改革任務(wù)。

第二類：探索改造成部屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)。部屬獨立執(zhí)行機(jī)構(gòu)最早起源于英國，由政府部門依法設(shè)立，具有獨立的法律地位，依授權(quán)承擔(dān)行政管理、執(zhí)法、監(jiān)督等職能。主管部長在財政預(yù)算、人事任免等方面享有間接控制權(quán)。此類機(jī)構(gòu)類似于我國由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定授權(quán)在政府部門主管下承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，擁有獨立的行政主體地位，能以自己的名義依法行使職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任，但與主管部門關(guān)系密切，一般為主管部門所屬機(jī)構(gòu)，如公路管理局之于交通運輸部門。對此，可保留此類機(jī)構(gòu)并改造為部屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

第三類：探索改造成政府直屬獨立機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)是指在特定立法下設(shè)立的獨立自主運作的公共機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)性質(zhì)屬行政職能，享有法律法規(guī)賦予的行政職能或公共服務(wù)職能，與政府部門保持較強(qiáng)的獨立性。此類機(jī)構(gòu)較類似于我國法律、行政法規(guī)授權(quán)由政府直管的承擔(dān)行政職能事業(yè)單位，如銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會、氣象局、地震局等，它們擁有獨立的行政主體地位，直接代表政府獨立承擔(dān)某領(lǐng)域內(nèi)行政職能，不向政府部門負(fù)責(zé)，而是直接向行政首長負(fù)責(zé)。對此，可保留此類機(jī)構(gòu)并改造為政府直屬獨立機(jī)構(gòu)。

需要特別指出的是，上述幾種機(jī)構(gòu)的具體類別屬性和稱謂，均為學(xué)術(shù)研究意義上的劃分和考慮，其最終的類別屬性和稱謂要根據(jù)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的總體情況和中央政策確定。