建設(shè)服務(wù)型政府亟需加強(qiáng)和改進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估①

● 彭向剛 程波輝

黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確將職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、群眾滿(mǎn)意的服務(wù)型政府作為中國(guó)特色行政管理體制改革的目標(biāo)。近年來(lái)，各地服務(wù)型政府建設(shè)取得一定進(jìn)展，進(jìn)一步推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，需要多方面的配套改革，其中績(jī)效評(píng)估就是一個(gè)重點(diǎn)。

一、政府績(jī)效評(píng)估：服務(wù)型政府建設(shè)困境的突破口

績(jī)效評(píng)估作為政府的有效治理工具，能夠發(fā)揮重要的杠桿功能，是突破服務(wù)型政府建設(shè)困境的主要著力點(diǎn)。

（一）當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)困境的主要表現(xiàn)。

當(dāng)前，我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)困境可概括為四個(gè)方面：第一，政府職能轉(zhuǎn)變不到位。對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)取向、職責(zé)邊界、權(quán)責(zé)配置、編制設(shè)置、保障措施等缺乏系統(tǒng)認(rèn)知和深入思考。黨的十六大以來(lái)，國(guó)務(wù)院提出在繼續(xù)完善政府職能體系的前提下，重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)職能。應(yīng)該說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)向這四個(gè)主要方面，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理和公共服務(wù)，與服務(wù)型政府的價(jià)值理念和職能目標(biāo)是相吻合的。然而，即使政府加大了機(jī)構(gòu)改革的力度，整合諸多機(jī)構(gòu)以適應(yīng)公共服務(wù)職能的發(fā)揮，比如實(shí)施大部門(mén)制改革，但政府職能轉(zhuǎn)變依然是個(gè)“老大難”的問(wèn)題。第二，公共服務(wù)體系不健全。公共服務(wù)是體現(xiàn)服務(wù)型政府的核心職能，是聯(lián)接政府行為與公眾需求最主要的途徑。我國(guó)的公共服務(wù)體系仍十分薄弱。一是公共服務(wù)內(nèi)容結(jié)構(gòu)失衡。在基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三大公共服務(wù)類(lèi)型中，政府往往更加重視基礎(chǔ)公共服務(wù)，而經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)和社會(huì)公共服務(wù)的水平還比較低，內(nèi)容也不夠豐富。二是基本公共服務(wù)非均等化。東、中、西部地區(qū)基本公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱依次遞降。三是公共服務(wù)內(nèi)容指向偏差，公共服務(wù)供給與公共服務(wù)需求錯(cuò)位。此外，公共服務(wù)收費(fèi)混亂、公共服務(wù)供給壟斷現(xiàn)象也比較突出。第三，行政理念滯后。一是官本位意識(shí)的強(qiáng)勢(shì)，“服務(wù)型政府”理念比較弱勢(shì)。二是管制和服務(wù)觀念混淆，仍存在“強(qiáng)管制、弱服務(wù)”的慣性，甚至把管制與服務(wù)對(duì)立起來(lái)，“要服務(wù)，不要管制”或者“強(qiáng)調(diào)管制，取消服務(wù)”。事實(shí)上，“服務(wù)型政府并不是取消管制。任何政府都會(huì)有管制……服務(wù)型政府的管制是為服務(wù)而管制，它把管制納入了總體的服務(wù)之中”②。第四，公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，突出表現(xiàn)在工作能力和服務(wù)意識(shí)兩個(gè)層面。一是公務(wù)員隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，在管理和服務(wù)經(jīng)濟(jì)方面的能力不強(qiáng)；二是基層公務(wù)員處理突發(fā)事件、應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力不足；三是公務(wù)員依法行政的能力不夠。就服務(wù)意識(shí)來(lái)看，許多公務(wù)員還沒(méi)有將自己自覺(jué)定位為“政府形象的代表者”和“面向公民的直接服務(wù)者”，服務(wù)水平及能力亟待提高，服務(wù)制度也亟待完善。

（二）政府績(jī)效評(píng)估是服務(wù)型政府建設(shè)走出困境的突破口。

從理論角度來(lái)看，績(jī)效評(píng)估是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。服務(wù)型政府與績(jī)效評(píng)估密切相關(guān)，“服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)是績(jī)效評(píng)估的價(jià)值依據(jù)，績(jī)效評(píng)估是服務(wù)型政府建設(shè)的杠桿性工具和引領(lǐng)性動(dòng)力”③。沒(méi)有服務(wù)型政府的價(jià)值指引，政府績(jī)效評(píng)估會(huì)迷失方向，導(dǎo)致評(píng)估功能喪失；沒(méi)有體現(xiàn)服務(wù)導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估，服務(wù)型政府建設(shè)就會(huì)缺乏壓力和動(dòng)力。作為政府的治理工具，績(jī)效評(píng)估可以發(fā)揮推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的杠桿作用。“績(jī)效管理和評(píng)估彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的官僚制的缺陷，它本身就是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。一個(gè)負(fù)責(zé)的政府必須以實(shí)際行動(dòng)為公眾服務(wù)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)，而績(jī)效管理和評(píng)估是建設(shè)服務(wù)型政府的必要手段。”④從實(shí)踐角度來(lái)看，績(jī)效評(píng)估深刻影響和制約著服務(wù)型政府的建設(shè)實(shí)踐。當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)面臨的諸多困境很大程度上是由于政府績(jī)效評(píng)估的缺失、錯(cuò)位、不力造成的，或者說(shuō)績(jī)效評(píng)估的引領(lǐng)和壓力功能沒(méi)有發(fā)揮到位。行政理念滯后，主要在于政府績(jī)效評(píng)估實(shí)施中缺失服務(wù)、民主、法治、透明等價(jià)值引領(lǐng)；政府職能轉(zhuǎn)變不到位，主要在于評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的不合理，有些地方指標(biāo)設(shè)計(jì)遵循的還是 “政績(jī)”指數(shù)；公共服務(wù)體系不健全，主要在于評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的失衡，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)類(lèi)的指標(biāo)，輕公共服務(wù)類(lèi)的指標(biāo)；公務(wù)員素質(zhì)不高，主要在于有的政府及部門(mén)人員考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)扭曲，重短期績(jī)效、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)績(jī)效，重顯性績(jī)效、輕隱性績(jī)效。

二、適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)要求的績(jī)效評(píng)估體系初步構(gòu)想

一般來(lái)說(shuō)，績(jī)效評(píng)估體系是由指導(dǎo)思想體系、制度體系、組織體系、指標(biāo)體系、方法體系、結(jié)果運(yùn)用體系六個(gè)部分組成的一個(gè)完整的有機(jī)系統(tǒng)。

（一）指導(dǎo)思想體系。

指導(dǎo)思想是政府績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建的首要前提。適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)要求的績(jī)效評(píng)估體系主要應(yīng)遵循以下四個(gè)指導(dǎo)原則：一是“有限政府”的定位。即在評(píng)價(jià)目標(biāo)的確立、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)和具體評(píng)估指標(biāo)的選擇等方面嚴(yán)格限定政府的職能邊界。二是服務(wù)優(yōu)先的價(jià)值。不斷延伸和擴(kuò)大政府的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，在評(píng)估對(duì)象的選擇上要突出政府的公共服務(wù)職能，加強(qiáng)對(duì)政府服務(wù)方式和效能的評(píng)價(jià)；在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上要加大公共服務(wù)的權(quán)重。三是公民本位。政府績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建必須緊緊圍繞“公民本位”這個(gè)核心，積極推進(jìn)政府管理模式的轉(zhuǎn)變。四是操作性強(qiáng)。績(jī)效評(píng)估體系的各個(gè)組成部分的運(yùn)作具有可觀察性和可測(cè)量性。

（二）制度體系。

法律制度是政府績(jī)效評(píng)估得以有效運(yùn)行的重要保證。一般來(lái)說(shuō)，評(píng)估制度體系的建設(shè)主要應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是加快績(jī)效立法建設(shè)。將績(jī)效評(píng)估的目的、原則、方法、程序和實(shí)施步驟以法律形式固定下來(lái)，是推進(jìn)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的根本出路?？?jī)效立法的思路建議可先由國(guó)務(wù)院制定類(lèi)似于《國(guó)家績(jī)效評(píng)估暫行條例》的行政法規(guī)，待條件成熟后，再由全國(guó)人大進(jìn)行績(jī)效立法。二是建立健全相關(guān)的具體制度。主要包括：（1）推進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算制度改革。根據(jù)政府及其部門(mén)的實(shí)際績(jī)效水平進(jìn)行預(yù)算分配，通過(guò)預(yù)算來(lái)推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估的進(jìn)步。（2）加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)。按照公正、公平、便民的原則及時(shí)、主動(dòng)地公開(kāi)相關(guān)信息，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利。（3）創(chuàng)新管理制度。建立績(jī)效導(dǎo)向的控制制度：一方面下放管理權(quán)，增大下級(jí)的管理權(quán)限和靈活性；另一方面，下級(jí)不僅要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更要對(duì)公眾和公共產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果負(fù)責(zé)”⑤。

（三）組織體系。

評(píng)估組織體系包括評(píng)估實(shí)施機(jī)構(gòu)組建和評(píng)估主體選擇兩部分內(nèi)容?？?jī)效評(píng)估的實(shí)施必須具有一整套運(yùn)行機(jī)制。一方面，強(qiáng)化人民代表大會(huì)的組織資源作用，樹(shù)立和提高人民代表大會(huì)在評(píng)估組織體系中的權(quán)威和公信力。可以考慮，在各級(jí)人民代表大會(huì)常設(shè)政府績(jī)效評(píng)估委員會(huì)。另一方面，必須在多元評(píng)估體系中突出強(qiáng)調(diào)公眾評(píng)議的價(jià)值和功能，以公眾評(píng)議為中心來(lái)平衡各評(píng)估主體作用的發(fā)揮。以公眾評(píng)議為主要方式的政府績(jī)效評(píng)估是突顯服務(wù)型政府本質(zhì)要求的評(píng)估方式。因此，問(wèn)題不是去討論要不要這種評(píng)估方式，而是如何完善和改進(jìn)以發(fā)揮其評(píng)估政府績(jī)效的核心功能。

（四）指標(biāo)體系。

評(píng)估指標(biāo)體系是整個(gè)政府績(jī)效評(píng)估體系的核心。設(shè)計(jì)指標(biāo)體系必須有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的目標(biāo)導(dǎo)引，即包括政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則性規(guī)定、分層性的指導(dǎo)以及總體性的思路界定。比如，不論東部、中部、還是西部，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)遵循的總體原則應(yīng)該一樣。公共服務(wù)供給不能因?yàn)榈貐^(qū)貧窮就對(duì)其不進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。貧窮的地方可以降低部分標(biāo)準(zhǔn)，可以不與發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性比較。指標(biāo)體系應(yīng)該在條塊系統(tǒng)中進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)設(shè)計(jì)和安排等。另一方面，各類(lèi)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)必須突顯公共服務(wù)的內(nèi)容，即在政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的權(quán)重設(shè)置上提高公共服務(wù)的指標(biāo)值，把公共服務(wù)置于重要的地位。

（五）方法體系。

評(píng)估方法的選擇在整個(gè)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中占有較特殊的地位，是確保評(píng)估結(jié)果客觀有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要結(jié)合具體評(píng)估實(shí)際，進(jìn)行系統(tǒng)的理論分析和反復(fù)實(shí)踐驗(yàn)證，使各種方法真正發(fā)揮功能和作用，從而不斷推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化和高效化。此外，在強(qiáng)調(diào)實(shí)證方法重要性的同時(shí)，不應(yīng)忽視規(guī)范的價(jià)值分析的重要性。各類(lèi)方法如果沒(méi)有規(guī)范性（特別是服務(wù)型政府理念）的價(jià)值引導(dǎo)和目標(biāo)指引，不但方法本身的使用會(huì)受阻，甚至?xí)?duì)整個(gè)績(jī)效評(píng)估活動(dòng)產(chǎn)生破壞性的后果。因此，應(yīng)把兩者結(jié)合起來(lái)，既重視實(shí)證方法，又強(qiáng)調(diào)價(jià)值規(guī)范。

（六）結(jié)果運(yùn)用體系。

評(píng)估結(jié)果運(yùn)用是政府績(jī)效評(píng)估的重要環(huán)節(jié)，結(jié)果運(yùn)用是否真實(shí)、及時(shí)、有效，對(duì)整個(gè)績(jī)效評(píng)估具有重要的價(jià)值和意義。第一，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的法制化。比如，改革財(cái)政預(yù)算制度，使績(jī)效評(píng)估結(jié)果與政府部門(mén)預(yù)算有效結(jié)合；健全行政問(wèn)責(zé)制度，使績(jī)效評(píng)估結(jié)果與行政責(zé)任有效結(jié)合等。第二，改革干部人事晉升制度，發(fā)揮績(jī)效評(píng)估正向激勵(lì)功能。使人員晉升與績(jī)效評(píng)估有機(jī)結(jié)合，徹底改變傳統(tǒng)人事制度中的“能上不能下、能進(jìn)不能出”以及上級(jí)“說(shuō)了算”的狀況，逐步提高公眾、人民代表大會(huì)在人員晉升中的評(píng)價(jià)力度和權(quán)威。第三，建立有效的績(jī)效評(píng)估申訴制度，確保評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的客觀公正。第四，加強(qiáng)政府信息公開(kāi)制度建設(shè)，促進(jìn)績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用公開(kāi)。