特種設(shè)備安全監(jiān)察工作改革的思考與探索

● 張 綱

特種設(shè)備是指涉及生命安全、危險(xiǎn)性較大的設(shè)備設(shè)施，包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂(lè)設(shè)施、場(chǎng)（廠）內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛等。特種設(shè)備不僅是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)備，也是人民群眾生活不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)家高度重視特種設(shè)備安全監(jiān)察工作，通過(guò)長(zhǎng)期探索與實(shí)踐，逐步形成了具有中國(guó)特色的特種設(shè)備安全監(jiān)察制度。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)領(lǐng)域，如何構(gòu)建更加科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的特種設(shè)備安全監(jiān)察制度體系，亟待用改革創(chuàng)新的理念繼續(xù)研究與探索。

一、新形勢(shì)

我國(guó)特種設(shè)備安全監(jiān)察工作已有57年歷史，改革開(kāi)放后步入發(fā)展快車道。國(guó)家建立監(jiān)管制度、健全專門(mén)機(jī)構(gòu)、完善法制建設(shè)，形成了全過(guò)程安全監(jiān)察的工作體系，實(shí)施了安全監(jiān)察與檢驗(yàn)檢測(cè)相結(jié)合的雙軌體制。多年來(lái)，特種設(shè)備萬(wàn)臺(tái)設(shè)備事故起數(shù)、死亡人數(shù)持續(xù)下降，為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。進(jìn)入新時(shí)期，特種設(shè)備安全監(jiān)察工作出現(xiàn)了一系列新情況，面臨著新的形勢(shì)，主要表現(xiàn)在：

（一）設(shè)備數(shù)量快速增長(zhǎng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，特種設(shè)備總量迅猛增長(zhǎng)。10年來(lái)，我國(guó)特種設(shè)備平均增速達(dá)到10%以上，截至2012年底，全國(guó)在用特種設(shè)備總量已達(dá)788萬(wàn)臺(tái)，進(jìn)入新世紀(jì)后設(shè)備總量翻了近兩番。同時(shí)，使用范圍越來(lái)越廣，從城市到鄉(xiāng)村，從工業(yè)生產(chǎn)到人民生活，特種設(shè)備已覆蓋到所有地域、各行各業(yè)。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，顯然不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，探索“權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、多元共治”的監(jiān)管新模式已經(jīng)成為亟待解決的緊迫問(wèn)題。

（二）科技進(jìn)步日新月異。技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)特種設(shè)備向大型化、高參數(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展，新材料、新結(jié)構(gòu)、新工藝層出不窮，在役設(shè)備的長(zhǎng)周期使用等都對(duì)安全監(jiān)察提出了新要求。特別是現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，催生著特種設(shè)備監(jiān)管方式和內(nèi)涵的創(chuàng)新，例如，基于信息技術(shù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管、基于信用采集的分類監(jiān)管、基于風(fēng)險(xiǎn)分析的分級(jí)監(jiān)管等，將深層次地影響著安全監(jiān)察的模式與效能。

（三）安全監(jiān)察與節(jié)能監(jiān)管并舉。2007年我國(guó)新修訂的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》，將高耗能特種設(shè)備納入了國(guó)家監(jiān)管范疇；2009年國(guó)務(wù)院新修訂的《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》具體提出了相關(guān)高耗能特種設(shè)備節(jié)能監(jiān)管內(nèi)容，這是優(yōu)化政府管理資源、促進(jìn)特種設(shè)備安全與節(jié)能協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)法律措施。鑒于安全監(jiān)察主要體現(xiàn)為監(jiān)管制約，而節(jié)能發(fā)展則更多體現(xiàn)為激勵(lì)引導(dǎo)，因此需要加快實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式與機(jī)制的協(xié)調(diào)銜接。從這個(gè)意義上說(shuō)，節(jié)能監(jiān)管工作不僅賦予了安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的新職能，也提出了創(chuàng)新監(jiān)管模式的新要求。

（四）開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)加快。在全球化、市場(chǎng)化大背景下，著力培育開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)涉及到多個(gè)領(lǐng)域。世界各國(guó)特種設(shè)備安全監(jiān)管模式不盡相同，但共同點(diǎn)是重視市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)性作用，包括準(zhǔn)入制度、抽查制度、檢驗(yàn)制度以及社會(huì)監(jiān)督制度等。我國(guó)這些基本制度的建立源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，現(xiàn)階段有序推進(jìn)特種設(shè)備制造許可、人員資質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)制訂、檢驗(yàn)檢測(cè)等方面的國(guó)際接軌，營(yíng)造無(wú)差別、高效率的市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)于增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)國(guó)家利益、促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展都是重要的。特種設(shè)備監(jiān)管模式的變革不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，也是開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系培育完善的需要。

二、新思考

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，要更加尊重規(guī)律，轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，以促進(jìn)特種設(shè)備安全與節(jié)能事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）深化監(jiān)管模式改革。改革監(jiān)管模式，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。我國(guó)特種設(shè)備行政審批制度建立于改革開(kāi)放初期，實(shí)施30多年來(lái)，在促進(jìn)特種設(shè)備質(zhì)量提升、保障特種設(shè)備安全使用方面發(fā)揮了重要作用。近幾年，特種設(shè)備安全監(jiān)察部門(mén)探索了審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督“三分離”的行政許可改革，在規(guī)范運(yùn)行、監(jiān)督制約、提高效能等方面取得了明顯成效，但也存在著改革不徹底、權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，根本出路是按照國(guó)務(wù)院行政審批制度改革的方向，逐步探索審批主體的轉(zhuǎn)變，將具體審批工作交由中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織承擔(dān)，而政府部門(mén)主要履行制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)法、咨詢服務(wù)等職能，真正實(shí)現(xiàn)特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)由“監(jiān)管”重回“監(jiān)察”的角色。這種轉(zhuǎn)變具有審批制度改革的徹底性，與國(guó)際通行做法接軌。

（二）推進(jìn)檢驗(yàn)工作改革。特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)力量由二部分組成，一 是隸屬政府的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，二是包括企業(yè)自檢、行業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)檢驗(yàn)力量。監(jiān)管部門(mén)所屬的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)目前具有兩重性質(zhì)：一方面是政府履行監(jiān)管職能的基礎(chǔ)，為特種設(shè)備安全監(jiān)察提供技術(shù)支撐；另一方面則面向市場(chǎng)，為社會(huì)提供檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的條件下，兩種檢驗(yàn)職能應(yīng)予以分離，不宜混淆。鑒于特種設(shè)備涉及國(guó)計(jì)民生、公眾安全，各級(jí)政府須保留一支足以支撐監(jiān)管履職的檢驗(yàn)技術(shù)力量，主要承擔(dān)監(jiān)督檢驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警評(píng)估、事故調(diào)查以及基礎(chǔ)研究等工作，對(duì)此類檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府應(yīng)給予充分的經(jīng)費(fèi)保障和政策支持，使其成為行政監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。另外，對(duì)大量承擔(dān)社會(huì)委托檢驗(yàn)檢測(cè)任務(wù)的機(jī)構(gòu)，要按照國(guó)務(wù)院提出的高技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展方向，面向服務(wù)市場(chǎng)，打破地域限制，探索檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)新的發(fā)展方向（如非政府組織），實(shí)施跨地區(qū)、跨行業(yè)聯(lián)合重組的模式，在更高層次、更廣領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的做大做強(qiáng)和集約化發(fā)展，打造“中國(guó)特檢”的世界品牌。

（三）發(fā)揮社會(huì)組織作用。近些年，特種設(shè)備安全監(jiān)管部門(mén)在這方面進(jìn)行了有益的探索，通過(guò)政府委托、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式發(fā)揮社會(huì)組織的作用，強(qiáng)化指導(dǎo)和管理，規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)作，取得了較好效果。今后可在以下幾方面進(jìn)一步加大力度，謀求更大突破：一是研究特種設(shè)備監(jiān)管模式的頂層設(shè)計(jì)，按照與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)方向，明確相關(guān)社會(huì)組織在制度框架內(nèi)的定位；二是選擇切入點(diǎn)，根據(jù)社會(huì)組織發(fā)展情況，逐步讓其有序承接政府委托或轉(zhuǎn)移的社會(huì)管理工作，支撐審批制度改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；三是指導(dǎo)、監(jiān)督社會(huì)組織加快形成行業(yè)自律、健康發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，使其真正成為社會(huì)管理的重要組成部分；四是促進(jìn)社會(huì)組織提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，包括政策咨詢、技術(shù)支持、信息交流、國(guó)際合作等，在政府與企業(yè)間發(fā)揮出應(yīng)有的橋梁紐帶作用。

三、新探索

廣東省處于改革開(kāi)放的前沿，市場(chǎng)發(fā)育程度較高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正全面進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，深化行政審批制度改革、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的要求十分緊迫。廣東省2012年底在用特種設(shè)備達(dá)到96萬(wàn)臺(tái)（套），總量和增幅均排在全國(guó)前列，安全監(jiān)管矛盾十分突出。在廣東省進(jìn)行特種設(shè)備安全監(jiān)察工作改革探索，具有很強(qiáng)示范意義。經(jīng)國(guó)家質(zhì)檢總局同意、廣東省政府批準(zhǔn)，廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局選擇數(shù)量最多、公眾關(guān)注度最高、影響最大的電梯設(shè)備，作為特種設(shè)備安全監(jiān)察工作改革突破口進(jìn)行探索。

廣東省電梯安全監(jiān)察模式改革的方向是：堅(jiān)決轉(zhuǎn)變以強(qiáng)化行政手段為主要方式的傳統(tǒng)監(jiān)察理念，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，形成以電梯安全主體責(zé)任落實(shí)為核心，社會(huì)救助及時(shí)、各方監(jiān)督有力的運(yùn)行機(jī)制，營(yíng)造自我約束、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境。具體改革方案是：明確一個(gè)責(zé)任、實(shí)施兩項(xiàng)改革、建立兩項(xiàng)制度。即落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，每一臺(tái)電梯都必須明確一個(gè)“使用權(quán)者”，由其承擔(dān)安全首負(fù)責(zé)任；改革電梯維保模式，推進(jìn)制造企業(yè)為主體的維保體系；改革電梯檢驗(yàn)?zāi)Ｊ剑l(fā)揮社會(huì)檢驗(yàn)力量的作用；構(gòu)建電梯安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)制在事故賠付和風(fēng)險(xiǎn)防范中的作用；構(gòu)建落實(shí)電梯維修改造資金的制度，解決電梯維修改造資金的保障渠道。

目前，廣東省已在廣州、東莞兩市全面鋪開(kāi)各項(xiàng)改革。兩市70380臺(tái)電梯明確了使用管理責(zé)任主體，“使用權(quán)者”的“首負(fù)責(zé)任”逐步深入人心；按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)廣東省行政審批改革先行先試的意見(jiàn)，廣東省不再實(shí)施電梯安裝、改造、維修單位許可，由制造企業(yè)維護(hù)保養(yǎng)電梯的比例逐步提高；財(cái)政劃撥3000萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，監(jiān)管部門(mén)組織所屬檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)34084臺(tái)在用電梯進(jìn)行監(jiān)督抽查，為推動(dòng)電梯定期檢驗(yàn)社會(huì)化創(chuàng)造條件；兩市64%的在用電梯投保第三者責(zé)任保險(xiǎn)，以保險(xiǎn)公司為主體的電梯事故社會(huì)救助系統(tǒng)已初步形成；省住建廳指導(dǎo)各地提取住宅專項(xiàng)維修資金進(jìn)行電梯維修和更新改造，解決電梯維修資金短缺問(wèn)題。

廣東省特種設(shè)備安全監(jiān)管體制改革探索剛剛起步，盡管選擇的是八類特種設(shè)備中的一種，而且目前僅在二個(gè)市試點(diǎn)，但展示出的改革理念、發(fā)展方向具有深遠(yuǎn)意義，至少體現(xiàn)了以下三點(diǎn)：一是更加突出了企業(yè)安全主體責(zé)任。按照“權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)”原則，企業(yè)承擔(dān)首負(fù)責(zé)任，也賦予了企業(yè)依法選擇檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。二是更加突出了社會(huì)組織作用。相關(guān)社會(huì)各方在競(jìng)爭(zhēng)中提供安全技術(shù)服務(wù)，同時(shí)加快建立社會(huì)救濟(jì)與責(zé)任保險(xiǎn)制度等。三是更加突出了政府監(jiān)管的科學(xué)定位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府監(jiān)管功能主要表現(xiàn)在制訂規(guī)則、監(jiān)督檢查、營(yíng)造和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。