構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制——江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)踐與思考

● 劉 方

2010年，江蘇省選擇20個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展行政管理體制改革試點(diǎn)，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制。

一、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要構(gòu)建新型基層政府

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)通常是指具有一定的人口、工業(yè)和商業(yè)集聚規(guī)模，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、社會(huì)化水平較高、能引領(lǐng)和帶動(dòng)縣域發(fā)展的建制鎮(zhèn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的出現(xiàn)，改變了我國(guó)傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單一格局，對(duì)區(qū)域城市空間結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展有非常重要的影響。江蘇省在城市化進(jìn)程中，涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、城鎮(zhèn)化水平較高、人口數(shù)量較多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。2011年底，江蘇省GDP排名前100位的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)GDP總和占全省GDP的比重約為28.6%，占全省所有鎮(zhèn)GDP總和的51.8%。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)正成為江蘇省經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展的重要引擎，成為加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)和優(yōu)化城市化布局的重要載體。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)管理體制進(jìn)行調(diào)整改革，著力打造既不同于縣、也不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新型基層政府，為協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程創(chuàng)造有利條件。在改革試點(diǎn)中，主要從以下五個(gè)層面著力探索構(gòu)建新型基層政府：

（一）城市導(dǎo)向型政府。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，居民收入較高，基礎(chǔ)設(shè)施較完善，聚居了較多人口，集聚了部分特色產(chǎn)業(yè)，形成了相對(duì)優(yōu)勢(shì)。江蘇省城市化率約為60.6%，排名前100位的鎮(zhèn)城市化率達(dá)到56.5%，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)甚至已達(dá)到較高的城市化水平，具備了中小城市的規(guī)模，客觀要求鎮(zhèn)政府按照城市的規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展模式管理經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的政府應(yīng)是城市導(dǎo)向型政府，即具備城市管理的職能，以管理城市事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。為保障和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的城市管理職能，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，先期下放城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限，以培育具有典型示范作用、具備中小城市規(guī)模的現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)型政府。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)是聯(lián)系城鄉(xiāng)、工農(nóng)的重要橋梁，承擔(dān)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的重大責(zé)任，在帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)、提高農(nóng)村公共服務(wù)水平等方面發(fā)揮著重要作用。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公共產(chǎn)品短缺，公共服務(wù)水平不高，城鄉(xiāng)差距較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，要加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，使農(nóng)村富余勞動(dòng)力就近實(shí)現(xiàn)就業(yè)，使更多的農(nóng)民就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。通過(guò)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，將城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的輻射作用，促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將傳統(tǒng)農(nóng)村發(fā)展為新型村莊，把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑥母旧掀瞥青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施等方面已遠(yuǎn)超出一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水平，但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府管理和服務(wù)的對(duì)象仍然有城有鄉(xiāng)，這一特點(diǎn)決定了必須兩方兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同推進(jìn)，建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)型政府。江蘇省對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府的組織架構(gòu)進(jìn)行了全新設(shè)計(jì)，優(yōu)化基層政府職責(zé)配置，注重加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，并在財(cái)政、規(guī)劃、戶籍、金融、土地等方面給予政策支持，讓發(fā)達(dá)鎮(zhèn)廣大群眾都能享有均等化的基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

（三）法治政府。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、生活水平和人口素質(zhì)的提升，公眾的民主法治和權(quán)利意識(shí)逐步提高，對(duì)基層政府依法行政提出了更高要求，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式已不適應(yīng)這種要求。尤其在企業(yè)集聚、人口眾多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，公眾日益要求保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)利，履行職責(zé)。江蘇省在改革中，法制部門從梳理下放權(quán)限起就參與其中，對(duì)權(quán)限的下放方式、主體資格等進(jìn)行了確認(rèn)。在試點(diǎn)鎮(zhèn)組建綜合執(zhí)法局，代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使除限制人身自由以外的行政處罰權(quán)和與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)，避免交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。同時(shí)，用制度規(guī)范執(zhí)法程序和具體執(zhí)法行為，審核政務(wù)公開，增強(qiáng)執(zhí)法透明度，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。在梳理相關(guān)執(zhí)法職權(quán)和依據(jù)、加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范綜合執(zhí)法行為、推進(jìn)綜合執(zhí)法制度建設(shè)等方面，加大行政監(jiān)督，強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)，把依法行政貫穿于改革試點(diǎn)的全過(guò)程。

（四）服務(wù)政府。由于在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面先行一步，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模、類型、水平遠(yuǎn)高于周邊農(nóng)村地區(qū)，與此相適應(yīng)，鎮(zhèn)域內(nèi)對(duì)公共服務(wù)的需求也在不斷提升。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)因其自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展匯聚了大量的勞動(dòng)人口，形成了一個(gè)人口相對(duì)密集的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)群眾、企業(yè)和其他組織對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有大量需求，這促使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念和執(zhí)政方式，樹立服務(wù)理念，完善服務(wù)手段，增強(qiáng)服務(wù)功能，提高服務(wù)能力，強(qiáng)化服務(wù)政府定位，提供豐富的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在改革試點(diǎn)中，江蘇省重點(diǎn)強(qiáng)化面向基層和群眾的社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，成立便民服務(wù)中心，下放、委托給試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政許可、行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)，原則上進(jìn)入鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，實(shí)行“一站式服務(wù)”。

（五）執(zhí)行力強(qiáng)的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的政權(quán)組織，直接面對(duì)百姓，解決百姓生產(chǎn)、生活中的實(shí)際問(wèn)題，這決定了其工作特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)即時(shí)回應(yīng)性，許多突發(fā)的或應(yīng)急性的工作，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府快速、直接辦理，迅速解決。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、社會(huì)變遷快速，需要政府不斷提升執(zhí)行力。江蘇省通過(guò)各項(xiàng)措施，探索建立機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置、人員編制精干、管理扁平高效、運(yùn)行機(jī)制靈活的基層政府新型組織架構(gòu)，保障基層政府的執(zhí)行力。通過(guò)依法賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，完善基層政府的職能，增強(qiáng)其管理和服務(wù)能力；通過(guò)整合設(shè)置行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)，理順條塊關(guān)系，增強(qiáng)基層政府的合力；通過(guò)重點(diǎn)強(qiáng)化面向基層和群眾的“窗口”機(jī)構(gòu)建設(shè)，減少中間層次和辦事流程，提高政府行政效率。

二、創(chuàng)新體制機(jī)制積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)

（一）在權(quán)力資源配置上，以放權(quán)擴(kuò)權(quán)為重點(diǎn)，增強(qiáng)基層政府能力。明確在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)8個(gè)方面賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。在內(nèi)容上，突出重點(diǎn)，先期著重下放城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限；在程序上，縣鎮(zhèn)協(xié)商一致，以政府文件形式明確縣級(jí)部門下放的具體管理權(quán)限；在步驟上，先易后難，按照試點(diǎn)鎮(zhèn)承接能力逐步下放。通過(guò)放權(quán)，增強(qiáng)基層政府的辦事能力，解決“車大馬小”、“責(zé)大權(quán)小”等權(quán)責(zé)不符的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）在權(quán)力下放方式上，靈活運(yùn)用政策法規(guī)，創(chuàng)新放權(quán)形式。根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、中央編辦等六部委印發(fā)的《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》等規(guī)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)政府享有部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，在鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政執(zhí)法職責(zé)?！皩?duì)于由鎮(zhèn)政府履行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政管理職權(quán)，由縣（市）政府組織清理確認(rèn)后向社會(huì)發(fā)布權(quán)力目錄；對(duì)于由鎮(zhèn)政府履行的非法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政管理權(quán)，依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第61條第7項(xiàng)的規(guī)定，由縣（市）政府采用交辦的方式直接交給鎮(zhèn)政府行使，并向社會(huì)公布”。這種形式為改革試點(diǎn)提供了便利與靈活性，既滿足了實(shí)際需求，又規(guī)避了法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）在基層政府組織架構(gòu)設(shè)計(jì)上，遵循強(qiáng)化管理、改善服務(wù)、統(tǒng)一執(zhí)法的思路，將管理與服務(wù)重點(diǎn)向“窗口”部門傾斜，形成“前臺(tái)+后臺(tái)”的運(yùn)行模式。“前臺(tái)”指設(shè)立便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局；“后臺(tái)”是經(jīng)過(guò)整合設(shè)置的鎮(zhèn)政府其他職能機(jī)構(gòu)，主要履行機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的政策指導(dǎo)、規(guī)劃、監(jiān)督等職能。綜合執(zhí)法局和便民服務(wù)中心是改革試點(diǎn)中新組建的機(jī)構(gòu)，它們既是承接縣級(jí)職能部門下放權(quán)限的主要載體，也是為基層群眾辦實(shí)事的重要“窗口”?！扒芭_(tái)+后臺(tái)”的運(yùn)行模式既落實(shí)了服務(wù)政府和法治政府的基層載體，又貫穿了“將方便留給公眾，將復(fù)雜內(nèi)部消化”的現(xiàn)代執(zhí)政觀念。

（四）在機(jī)構(gòu)編制管理上，創(chuàng)新管理方式，整合行政資源。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，先搭框架后完善，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)籌黨委、人大、政府和群團(tuán)組織，按照建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制要求，整合行政資源，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種行政資源，借鑒“一門多牌、一室多能”的做法，打造執(zhí)法、服務(wù)等綜合平臺(tái)，切實(shí)增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)管理和服務(wù)能力。在編制管理上，把有限的機(jī)構(gòu)編制資源向服務(wù)群眾方向、向“窗口”部門傾斜。

（五）在改革的謀劃設(shè)計(jì)上，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)出特色。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)。江蘇省支持基層大膽探索，尊重基層首創(chuàng)精神，對(duì)一些地方的成功經(jīng)驗(yàn)加以提煉、推廣。比如，允許試點(diǎn)鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際設(shè)立具有地方特色的職能機(jī)構(gòu)，支持試點(diǎn)鎮(zhèn)探索雇員聘用、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，支持部分鎮(zhèn)試行與開發(fā)區(qū)“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理體制，支持試點(diǎn)鎮(zhèn)開展新型社區(qū)建設(shè)和網(wǎng)格化管理，使社區(qū)居民在家門口就能享受到方便快捷的醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助等公共服務(wù)等。

三、深化改革試點(diǎn)努力探索城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制

黨的十八大報(bào)告指出，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑”，要“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”。經(jīng)過(guò)改革試點(diǎn)，江蘇省在破解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨的體制機(jī)制障礙方面進(jìn)行了一些探索。今后，將總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度，優(yōu)化機(jī)制，深化改革。

（一）完善制度建設(shè)，逐步將先行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化。一是形成有關(guān)權(quán)力下放與承接的制度措施，明確在哪些領(lǐng)域、下放哪些經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)力、分幾個(gè)步驟進(jìn)行等；二是形成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局和便民服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)的意見，明確基礎(chǔ)設(shè)施、執(zhí)法程序、服務(wù)規(guī)范、內(nèi)部管理、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等具體標(biāo)準(zhǔn)；三是形成創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理的意見，總結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試行行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)整合設(shè)置、職能有機(jī)統(tǒng)一、人員編制分類管理等做法，指導(dǎo)今后的工作；四是進(jìn)行深入研究，爭(zhēng)取在加強(qiáng)基層社會(huì)管理、提供均等化的基本公共服務(wù)等方面形成規(guī)范化的制度辦法。通過(guò)制度建設(shè)，為深化改革試點(diǎn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化做準(zhǔn)備。

（二）優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，逐步完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“前臺(tái)+后臺(tái)”的運(yùn)行機(jī)制。一方面加強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)與縣級(jí)職能部門、試點(diǎn)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)，另一方面加強(qiáng)面向基層群眾、企業(yè)和其他組織的“前臺(tái)”建設(shè)，落實(shí)管理責(zé)任，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使“前臺(tái)”與“后臺(tái)”有序?qū)?、順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，構(gòu)建一套適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展需要的、符合城鎮(zhèn)化方向的新型基層政府運(yùn)行機(jī)制。

（三）建立考評(píng)體系和激勵(lì)機(jī)制，適時(shí)跟進(jìn)制度化的配套措施。下一步，要建立科學(xué)合理、定性與定量相結(jié)合的改革試點(diǎn)工作考核評(píng)估體系。除GDP和財(cái)政指標(biāo)外，市容市貌、教育醫(yī)療、社會(huì)秩序、公眾滿意度等都要納入考核范圍。同時(shí)，將考核評(píng)估和獎(jiǎng)懲激勵(lì)結(jié)合起來(lái)，對(duì)通過(guò)評(píng)估驗(yàn)收的試點(diǎn)鎮(zhèn)，給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)改革積極性。

（四）加強(qiáng)干部人才隊(duì)伍建設(shè)。下一步將加大基層干部的培訓(xùn)力度，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)縣鎮(zhèn)干部輪崗交流，通過(guò)部門調(diào)配、掛職鍛煉、競(jìng)聘上崗、對(duì)外招考等多種渠道充實(shí)各類人才，積極創(chuàng)造吸引人才進(jìn)駐、創(chuàng)業(yè)、發(fā)展的良好環(huán)境，為改革試點(diǎn)提供支持。