縣級(jí)分類(lèi)管理體制機(jī)制研究——以廣東省為例

● 陳 琦

縣一直是我國(guó)最為穩(wěn)定、并廣為認(rèn)同的基層行政區(qū)。面對(duì)外部行政生態(tài)環(huán)境的變化，縣級(jí)政府管理體制要隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展、國(guó)家形勢(shì)和任務(wù)的變化不斷作出調(diào)整，以保持與外部環(huán)境條件相適應(yīng)，滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需要。本文以廣東省為例，從數(shù)量眾多、情況各異的縣進(jìn)行分類(lèi)管理的角度探討縣級(jí)政府體制機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題。

一、基本情況

（一）現(xiàn)行分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)行縣級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)1993年《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》進(jìn)行測(cè)算的，以人口、面積、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、縣財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入四項(xiàng)指標(biāo)作為分類(lèi)的依據(jù)，經(jīng)過(guò)測(cè)算得出每個(gè)縣的總指數(shù)。根據(jù)各縣之間總指數(shù)的差異，將縣分為四類(lèi)：一類(lèi)縣、二類(lèi)縣、三類(lèi)縣、四類(lèi)縣。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，中央編辦1995年批復(fù)廣東省，將當(dāng)時(shí)的50個(gè)縣分為四類(lèi)，一類(lèi)縣17個(gè)，二類(lèi)縣19個(gè)，三類(lèi)縣10個(gè)，四類(lèi)縣4個(gè)。1995年，《廣東省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》明確：一類(lèi)縣縣委、縣政府工作部門(mén)設(shè)35個(gè)左右，二、三類(lèi)縣設(shè)30個(gè)左右，四類(lèi)縣設(shè)25個(gè)左右。同年，《廣東省編委關(guān)于重新核定我省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制的通知》提出按基本編制和綜合指數(shù)編制兩部分核定各類(lèi)縣編制?；揪幹瓢凑湛h的分類(lèi)分五檔核定，綜合指數(shù)編制按照各縣綜合指數(shù)分三檔按比例計(jì)算核定。

（二）各類(lèi)縣職能重點(diǎn)和機(jī)構(gòu)設(shè)置。

2000年，市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)。全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)行政編制總的精簡(jiǎn)比例達(dá)20%。2001年，《廣東省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》明確對(duì)各級(jí)政府分類(lèi)提出不同的職能要求，規(guī)定“市轄區(qū)政府重點(diǎn)強(qiáng)化城區(qū)管理職能，搞好區(qū)內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展文化教育衛(wèi)生和社會(huì)福利事業(yè)，抓好人口控制，加強(qiáng)基層和社區(qū)建設(shè)”，“縣政府要加強(qiáng)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作為中心的功能，發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)，搞好社會(huì)管理和公共事業(yè)，依法行政，鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村基層建設(shè)，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化”。同時(shí)，精簡(jiǎn)和規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，規(guī)定市轄區(qū)黨政工作部門(mén)設(shè)24個(gè)以?xún)?nèi)，縣級(jí)市設(shè)33個(gè)以?xún)?nèi)，較大的縣（原一類(lèi)縣）設(shè)31個(gè)以?xún)?nèi)，中等縣（原二、三類(lèi)縣)設(shè)26個(gè)以?xún)?nèi)，小縣（原四類(lèi)縣）設(shè)21個(gè)以?xún)?nèi)。

2008年地方政府機(jī)構(gòu)改革規(guī)定縣政府機(jī)構(gòu)限額由各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和不同縣情，按14-22個(gè)左右掌握。2009年，《廣東省市縣人民政府機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》明確提出改革的原則之一就是要分類(lèi)指導(dǎo)，區(qū)別不同層級(jí)政府功能特點(diǎn)和不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，“市轄區(qū)政府要重點(diǎn)強(qiáng)化城區(qū)管理，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)市政、園林等公共設(shè)施建設(shè)與管理，發(fā)展文化、教育、衛(wèi)生和社會(huì)福利事業(yè)，抓好人口計(jì)生管理，加強(qiáng)基層和社區(qū)建設(shè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作任務(wù)重的市轄區(qū)，還要突出抓好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)等工作?？h（市）政府要重點(diǎn)發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)村綜合生產(chǎn)能力；加快發(fā)展公共事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面進(jìn)步”，規(guī)定市轄區(qū)政府工作部門(mén)設(shè)18個(gè)以?xún)?nèi)（不含廣州、深圳市）；縣級(jí)市設(shè)26個(gè)以?xún)?nèi)，縣級(jí)市改設(shè)的區(qū)和較大的縣設(shè)24個(gè)以?xún)?nèi)，中等縣設(shè)20個(gè)以?xún)?nèi)，較小的縣設(shè)16-18個(gè)。

（三）相關(guān)數(shù)據(jù)比較。

現(xiàn)行縣級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)制定距今已近20年，2001年采用廣東省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)重新計(jì)算分類(lèi)至今也有10余年，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)有很大的變化，按原標(biāo)準(zhǔn)核定的機(jī)構(gòu)編制數(shù)與現(xiàn)實(shí)情況嚴(yán)重不相適應(yīng)。如珠海市斗門(mén)區(qū)常住人口45萬(wàn)，2009年GDP有165億元，財(cái)政收入10.7億元，行政編制（含政法專(zhuān)項(xiàng)編制）776名；而廣東省面積最小的縣——汕頭市南澳縣，常住人口只有7萬(wàn)，2009年GDP有8億元，財(cái)政收入4815萬(wàn)元，但行政編制（含政法專(zhuān)項(xiàng)編制）756名。對(duì)比兩地，雖編制數(shù)大體相當(dāng)，但實(shí)際承擔(dān)的管理任務(wù)卻相差幾十倍。又如東莞市長(zhǎng)安鎮(zhèn)常住人口80萬(wàn)，2009年GDP 208億元，財(cái)政收入12.4億元，但因其為科級(jí)鎮(zhèn)建制，行政編制只有89名，行政編制與常住人口比例高達(dá)1∶5618。

當(dāng)前區(qū)域發(fā)展很不平衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣比不上發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)的現(xiàn)象很普遍。2008年，廣東省GDP超過(guò)100億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有28個(gè)，但67個(gè)縣中GDP不到100億元的縣還有47個(gè)；財(cái)政收入超過(guò)2億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有58個(gè)，但同時(shí)財(cái)政收入不到2億元的縣還有37個(gè)。一方面是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的弱縣，基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展慢、社會(huì)事業(yè)欠賬多，“責(zé)大權(quán)小”、“事多財(cái)寡”、“人多才少”；另一方面是珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)總量大、人口規(guī)模大、社會(huì)事業(yè)體量大、城市化水平高、管理任務(wù)繁重，“身大衣小”、“腳大鞋小”、“財(cái)大權(quán)小”，政府管理的重心要求由原來(lái)傳統(tǒng)的相對(duì)單一的對(duì)農(nóng)業(yè)的管理轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)代城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等事務(wù)的綜合管理。

二、主要問(wèn)題

（一）現(xiàn)有權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)與新的制度環(huán)境變化不相適應(yīng)。

隨著市場(chǎng)逐步成為社會(huì)資源配置的主要機(jī)制、城市化進(jìn)程的加快，市管縣體制的制度環(huán)境發(fā)生了變化，其弊端和局限性日益突出。

一是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣對(duì)權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)在要求強(qiáng)烈。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，市場(chǎng)權(quán)力逐漸強(qiáng)大，需要與之相適應(yīng)的政府權(quán)力來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。

二是普遍存在市“刮”縣、市“卡”縣、市“擠”縣現(xiàn)象。地級(jí)市往往通過(guò)截留指標(biāo)、資金、項(xiàng)目、財(cái)政提取和各種行政審批等手段侵占縣（市）利益，使中心城市自身發(fā)展受益更大?？h級(jí)財(cái)政支配權(quán)限小而支出任務(wù)重，地方可支配財(cái)力不足，市縣矛盾突出。

三是現(xiàn)代城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理任務(wù)劇增，導(dǎo)致出現(xiàn)大量新的管理執(zhí)法職能要求，本該由縣統(tǒng)管、鎮(zhèn)統(tǒng)一履行的管理和執(zhí)法職能被國(guó)家、省、市以派出機(jī)構(gòu)的形式“分割”，導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡，“權(quán)在部門(mén)，事在基層”。

（二）現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備與管理任務(wù)的實(shí)際要求不相適應(yīng)。

一是現(xiàn)行配備標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際要求不相適應(yīng)?，F(xiàn)行的縣鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備雖有分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，但已遠(yuǎn)不適應(yīng)實(shí)際發(fā)展需要，且未全面考慮現(xiàn)實(shí)中不同地區(qū)發(fā)展的情況差異，配備標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別不大。珠三角地區(qū)縣（市、區(qū)）轄經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)按與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)大體相當(dāng)?shù)乃皆O(shè)置10個(gè)左右的綜合性辦公室和配備幾十名行政編制的情況，已遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際要求。

二是機(jī)構(gòu)編制管理方式與實(shí)際要求不相適應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，傳統(tǒng)的自上而下、核一次管幾十年的機(jī)構(gòu)核編制管理方式已難以適應(yīng)實(shí)際需要，亟待創(chuàng)新。

三是政府管理規(guī)范化與實(shí)際不適應(yīng)。為解決機(jī)構(gòu)編制方面的突出矛盾，各縣（市、區(qū)）或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府都自定了一些政策，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和級(jí)別確定、編制核定和人員聘用等方面很不規(guī)范。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)盡管已高度城市化，但仍維持科級(jí)規(guī)格的建制，干部的最高級(jí)別是科級(jí)，晉升空間很小，極大降低了對(duì)人才的吸引力。加上行政編制不足，人才引進(jìn)只能采取聘用合同制，造成編外人數(shù)大大超過(guò)在編人數(shù)，有的地方甚至在二三倍以上，但“同工不同酬”，公務(wù)員的工資待遇是雇員的三倍左右，雇員制度與公務(wù)員制度不銜接、流通渠道不暢，很難吸引和長(zhǎng)期留住人才。

（三）政府職能和管理方式轉(zhuǎn)變滯后與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。

第一，政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)遠(yuǎn)不到位。在縱向上，上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的簡(jiǎn)政放權(quán)未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第二，政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力不足。面對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻變化、管理對(duì)象的根本轉(zhuǎn)變、管理事務(wù)的巨幅增加，政府管理方式和手段沒(méi)有相應(yīng)調(diào)整和變革，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接干預(yù)過(guò)多。

三、進(jìn)一步深化改革的意見(jiàn)建議

（一）修訂分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

現(xiàn)行分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)亟待修訂，應(yīng)借鑒其中的合理成分，剔除或修正已不合時(shí)宜的指標(biāo)，重新抽樣測(cè)算確定。人口、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財(cái)政收入三項(xiàng)指標(biāo)與1993年的水平已有很大不同。以廣東省為例，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，原三、四類(lèi)縣目前相當(dāng)部分都應(yīng)歸入一類(lèi)縣。即使重新確定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，也要保持相對(duì)的穩(wěn)定性。且修訂標(biāo)準(zhǔn)的工作量很大，建議除按修訂后的標(biāo)準(zhǔn)重新核定各省縣級(jí)行政編制總額外，還應(yīng)建立編制的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，如每三年重新核定一次編制，每十年重新調(diào)整一次標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。

（二）理順府際關(guān)系，創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

一是對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，建議構(gòu)建“省直管縣（市）”扁平化管理體制。將部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)要素集中、對(duì)周邊市縣輻射能量大的縣單列出來(lái)，構(gòu)建“省直管縣（市）”、“市縣分治”的扁平化公共行政體制，減少行政層級(jí)，可以重塑地方府際關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域合作與發(fā)展。浙江省已有先行實(shí)踐，實(shí)行“市管縣”和“省管縣”混合并存的行政體制，將縣一級(jí)行政權(quán)力中最重要的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)集中歸于省一級(jí)政府，減少了管理層次，提高了資源使用效益，使有能力的縣發(fā)展得更快、更好。

二是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，建議先行先試向城市型管理體制轉(zhuǎn)變。

目前我國(guó)以聚集2000人口作為建制鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)①，這一過(guò)低的門(mén)檻嚴(yán)重混淆了原本作為城市型行政建制的鎮(zhèn)與鄉(xiāng)的區(qū)別?？h域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進(jìn)一步分化，一部分條件較好的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)向小城市方向發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)到許多縣級(jí)市、甚至中西部很多地級(jí)市的水平，具有巨大的發(fā)展?jié)摿?。?jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)對(duì)自身城市規(guī)劃與建設(shè)、管理職能、服務(wù)水平提出了要求，同時(shí)，城區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的高速發(fā)展，必然導(dǎo)致社會(huì)管理事務(wù)的高要求，而一般鎮(zhèn)的“適農(nóng)性”體制特點(diǎn)及其管理模式已經(jīng)越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)這種城市性社會(huì)管理事務(wù)發(fā)展的要求，迫切需要革新目前的政區(qū)體制，實(shí)行新的城市型管理體制。

由于各地情況差異較大，可分類(lèi)探索不同的改革模式，如對(duì)面積較小的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，可考慮加以歸并，推進(jìn)“聯(lián)并升級(jí)扁平化改革”。以處于地理中心位置的鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，聯(lián)合周邊鎮(zhèn)共建市轄區(qū)或縣級(jí)市；對(duì)面積較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，推行“撤鎮(zhèn)改區(qū)（市）扁平化改革”，將符合條件的鎮(zhèn)改為市轄區(qū)或縣級(jí)市建制，打破鎮(zhèn)建制的制約。同時(shí)，為不增加管理層次，區(qū)（市）下不再設(shè)街道辦，不再保留原有各個(gè)鎮(zhèn)建制，由區(qū)（市）政府各部門(mén)直接履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；圍繞加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，以強(qiáng)化黨組織服務(wù)職能為核心，深化社區(qū)自治和基層民主。

（三）對(duì)不同類(lèi)型縣，建議分類(lèi)確定政府職能重點(diǎn)和考核體系。

一是探索建立縣級(jí)分類(lèi)科學(xué)指標(biāo)體系。研究符合實(shí)際要求和當(dāng)?shù)靥厣目h級(jí)分類(lèi)指標(biāo)體系?？山梃b山東省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)縣級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。該省在多方調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，建立了包括人均地方財(cái)政收入、城鎮(zhèn)化水平、村集體可支配收入等在內(nèi)的18項(xiàng)指標(biāo)的新農(nóng)村建設(shè)縣級(jí)分類(lèi)指標(biāo)體系，研究確定了各指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重。以測(cè)算形成的各縣（市、區(qū)）2005年新農(nóng)村建設(shè)綜合指數(shù)為基準(zhǔn)，將全省縣（市、區(qū)）劃分為“強(qiáng)區(qū)強(qiáng)縣、中等縣、欠發(fā)達(dá)縣”三大類(lèi)②。

二是分類(lèi)確定縣政府職能和考核重點(diǎn)。強(qiáng)縣工業(yè)化、城市化水平和城鄉(xiāng)融合度高，縣域統(tǒng)籌能力強(qiáng)，其政府職能重點(diǎn)要以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度，積極推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中、人口向縣城和中心鎮(zhèn)集中、農(nóng)民居住向農(nóng)村新社區(qū)集中、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)向農(nóng)業(yè)大戶(hù)集中，加快形成“體制統(tǒng)一、資源共享、利益共得”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新機(jī)制。中等縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的基礎(chǔ)條件較好，其職能重點(diǎn)在于堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)、工業(yè)化致富農(nóng)民、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村，大力推進(jìn)新型工業(yè)化、特色城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，積極推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市文明向農(nóng)村傳播、社會(huì)保障向農(nóng)村覆蓋、公共服務(wù)向農(nóng)村拓展。欠發(fā)達(dá)縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱，要以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民生活生產(chǎn)條件為切入點(diǎn)，大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，不斷拓寬農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、財(cái)政增收渠道，加快培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)村生活環(huán)境，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。