深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的幾點(diǎn)思考

● 何建中

黨的十八大報(bào)告對(duì)深化行政體制改革進(jìn)行了總體部署，明確提出要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。認(rèn)真總結(jié)過去幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在新的歷史起點(diǎn)上深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，對(duì)于做好新時(shí)期農(nóng)村各項(xiàng)工作，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，全面建設(shè)小康社會(huì)具有重要意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是黨和政府在農(nóng)村工作的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，關(guān)系到黨的路線方針政策在農(nóng)村的貫徹實(shí)施，關(guān)系到黨和廣大農(nóng)民群眾的血肉聯(lián)系，也關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。黨的十六大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院從大局出發(fā)，作出了取消農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等一系列戰(zhàn)略決策，大力推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的生機(jī)和活力。隨著農(nóng)村工作形勢(shì)發(fā)生深刻變化，農(nóng)村上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的矛盾日益凸顯。2004年中央決定在部分地區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，主要任務(wù)是配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減輕財(cái)政壓力，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消，中央又先后提出了加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程等戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)更加注重轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，提升為農(nóng)服務(wù)能力，試點(diǎn)范圍逐漸擴(kuò)大。2009年中央要求改革從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推開，旨在建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

各地認(rèn)真貫徹中央要求，在嚴(yán)格守住“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員只減不增”和“農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”兩條底線的基礎(chǔ)上，積極探索新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能定位、組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理、創(chuàng)新事業(yè)站所管理體制、改進(jìn)工作方式方法等方面取得了重要突破。經(jīng)過八年不懈努力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已于2012年底比較圓滿完成，初步建立了精干高效、符合農(nóng)村實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，改進(jìn)了農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理，加強(qiáng)了基層政權(quán)建設(shè)，為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力保障。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革雖然取得了顯著成效，但從全面建成小康社會(huì)的全局高度審視，我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制仍存在一些不相適應(yīng)之處。黨的十八大對(duì)黨和國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)作出新的部署，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)既獲得了新的歷史機(jī)遇，又面臨著許多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十八大明確提出，要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，正是從我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)際出發(fā)作出的重要決策。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，要在鞏固現(xiàn)有改革成果基礎(chǔ)上不斷深入，要在新的歷史起點(diǎn)上加以推進(jìn)，要在更廣的范圍和更深的層次上進(jìn)行突破。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，必須與加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新任務(wù)相適應(yīng)；與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的新要求相銜接；與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的新形勢(shì)相配套; 與到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制改革總體目標(biāo)的進(jìn)程相協(xié)調(diào)，全面探索農(nóng)村改革發(fā)展之路，全力破除制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。如何適應(yīng)新的形勢(shì)、新的要求，切實(shí)做好深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革這篇重要文章，是我們機(jī)構(gòu)編制工作者需要深入思考、認(rèn)真研究的現(xiàn)實(shí)課題。我想就此談幾點(diǎn)思考，與大家共同探討。

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，把加強(qiáng)基層公共服務(wù)放到更為突出的位置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向廣大農(nóng)民群眾，為廣大農(nóng)民群眾提供高效優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是其本質(zhì)要求，是其職能的核心。要繼續(xù)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓經(jīng)濟(jì)的方式，把為企業(yè)、農(nóng)民和各種經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制合作改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。要緊密圍繞改善農(nóng)村民生問題著力搞好公共服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村用水、管線、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平。不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)突出不同的重點(diǎn)。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，把服務(wù)重點(diǎn)放在創(chuàng)新農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平上，具備較好工貿(mào)業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)按照城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，把服務(wù)重點(diǎn)放在加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理和強(qiáng)化公共服務(wù)上。

切實(shí)解決好權(quán)責(zé)一致問題，不斷健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能。長(zhǎng)期以來，責(zé)大權(quán)小、權(quán)責(zé)不對(duì)稱是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)突出問題，這既影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效履行職責(zé)，也妨礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的順利開展。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，必須解決好這一問題。要把憲法、法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)組織的各項(xiàng)權(quán)力真正落到實(shí)處，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。重點(diǎn)要理順縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政。上級(jí)政府部門在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)工作任務(wù)時(shí)，需考慮匹配相應(yīng)的財(cái)力，授予相應(yīng)事權(quán)，做到財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)，權(quán)力與責(zé)任相對(duì)稱。要進(jìn)一步強(qiáng)化屬地管理，繼續(xù)減少“條條”管理，通過法定程序?qū)⑾鄳?yīng)的事權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行處理本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。

努力打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)平臺(tái)，為廣大農(nóng)民群眾提供更加便利的面對(duì)面服務(wù)。近些年來，各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，從方便群眾辦事、提高辦事效率出發(fā)，通過整合基層事業(yè)站所、建立便民服務(wù)中心等載體，初步建立了基層管理服務(wù)體系，為開展便捷有效的管理服務(wù)提供了組織保障。但目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)還不夠完善，主要是一些部門要求主管的工作自成體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自設(shè)立機(jī)構(gòu)、配備人員、建房屋、配設(shè)備，資源分散，信息不能共享，沒有形成合力，農(nóng)民群眾辦事還不夠方便。要在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，切實(shí)把滿足農(nóng)民群眾需求、方便農(nóng)民群眾辦事作為衡量綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的首要標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步整合有關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)，打造涵蓋各項(xiàng)事務(wù)更為綜合的服務(wù)平臺(tái)，不斷改進(jìn)和深化“一站式”服務(wù)、辦事代理制等便民服務(wù)辦法，簡(jiǎn)化工作流程，改善服務(wù)方式，拓寬服務(wù)渠道，做到更加便民、利民、惠民。

創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和人事管理，探索符合基層實(shí)際的管理制度和激勵(lì)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有很強(qiáng)的季節(jié)性、替代性、綜合性特點(diǎn)，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌調(diào)配人員，一人多崗、一崗多能，既有責(zé)任分工、又可形成合力，才比較符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的實(shí)際。必須尊重地方政府綜合設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和選擇，從制度上切實(shí)解決上級(jí)業(yè)務(wù)部門以項(xiàng)目、資金、考核等方式進(jìn)行干預(yù)的頑癥。積極探索行政、事業(yè)編制統(tǒng)籌使用的辦法，解決好干同樣工作、分不同身份、享不同待遇的問題，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體工作人員的積極性。改變養(yǎng)人辦事的傳統(tǒng)做法，進(jìn)一步完善政府購(gòu)買服務(wù)和設(shè)置公益崗位等措施，做到養(yǎng)事不養(yǎng)人，始終保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的精干高效。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事制度改革，在政策導(dǎo)向上向基層傾斜，可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務(wù)、級(jí)別雙軌制試點(diǎn)，逐步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資、福利、待遇等制度，真正使一些優(yōu)秀人才愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，并且能夠留得住，干得好。

加大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革探索力度，為加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)提供體制保障。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生了巨大變化，近些年來出現(xiàn)了一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、人口集聚多的特大鎮(zhèn)，不少的鎮(zhèn)常住人口已達(dá)到二、三十萬，經(jīng)濟(jì)總量超過百億元，已遠(yuǎn)不是傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。針對(duì)這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展中“小馬拉大車”、“腳大鞋小”等體制機(jī)制問題，13個(gè)省份開展了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，理順財(cái)政管理體制，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，取得了初步成效。要認(rèn)真總結(jié)這些試點(diǎn)的有益經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加以推廣，在此基礎(chǔ)上，不失時(shí)機(jī)地進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步深化改革內(nèi)容，積極探索適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展要求的行政管理體制，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的健康發(fā)展，為加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可靠的體制機(jī)制保障。