鐵路改革新瓶裝的什么酒

文/本刊記者 李冰漪

2013年3月，鐵道部并入交通運輸部。而后，新成立的國家鐵路局行政編制僅130人，不到原鐵道部的0.01%；而原鐵道部的另一個重要替代實體中國鐵路總公司（鐵總）將成為中國主要的國有鐵路運營商。一切變化看似有條不紊，那么鐵路改革今天是個啥摸樣了？

鐵總：改革尚未開始

5月23日，鐵總在中國債券信息網(wǎng)發(fā)布了2013年第一期中期票據(jù)(無擔保)發(fā)行公告，在本期票據(jù)的募集說明書中，鐵總明確其是由中央管理的國有獨資企業(yè)。同時，透露了鐵總機構(gòu)編制的整體框架：鐵總實行總經(jīng)理負責制，總經(jīng)理為公司的法人，原鐵道部部長盛光祖出任鐵總總經(jīng)理，副總經(jīng)理四名均為原鐵道部副部長。

與原鐵道部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)相比，此次鐵總一共設(shè)有20個內(nèi)部機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)置比原鐵道部多出三個。對于內(nèi)設(shè)機構(gòu)的增加，北京交通大學土木建筑工程學院教授王夢恕表示，多出幾個部門是很正常的，人多，部門自然就多，以前其實就有，只是一直沒公開過。他認為，鐵總內(nèi)部的改革還沒開始，開始后根據(jù)鐵路的發(fā)展，肯定還需要設(shè)立一些專職機構(gòu)，“修一條鐵路，就得設(shè)立一個指揮部，修多條鐵路，就得有多個指揮部，不修，就不設(shè)?！憋@然，有著10360億元注冊資金和20萬億元以上總資產(chǎn)的鐵總，如今儼然取代中石油成為了中國第一大央企。而且其龐大的機構(gòu)設(shè)置和職工人員，也可以號稱是當之無愧的“巨無霸”。

事實上，鐵總成立之初飽受質(zhì)疑，既存在中國鐵路總公司這樣的壟斷巨頭，又增加了國家鐵路局這樣的機構(gòu)，能否真正做到政企分開，各司其職？而讓副部級國家鐵路局去監(jiān)督正部級的中國鐵路總公司也引起一些人的懷疑。

“副部監(jiān)管正部從另一個側(cè)面也反映了，鐵總其實就是一個過渡，未來肯定還會被拆分。”北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授李文生說，目前最有可能的是將鐵總一分為三，如果是三個區(qū)域公司，那就要按片劃分，形成三個獨立的主體。如果未來會成立三個擁有獨立主體資格的公司，那么就意味著，“那時候鐵總就完成了歷史使命。”當然這并不是短期內(nèi)就能實現(xiàn)的事情，李文生認為，現(xiàn)在看來，鐵總過渡的時間應該不會太短。因為很多問題目前尚沒有解決的方案，“不會像政企分開這么容易”。

人員分流破局難解

5月27日，內(nèi)退在家的某地方鐵路局高級工程師王東方（化名）接到了原單位的電話，要求他把私章送到單位，說要重新簽訂內(nèi)退合同，這讓王東方有些不解，但他很快就反應過來了，之前的合同雖然是和鐵路局簽的，但那時候分管鐵路局的是鐵道部，現(xiàn)在，原鐵道部已不存在，單位的上級領(lǐng)導變成了新成立的中國鐵路總公司，所以合同主體也同時需要更改。

這或許意味著，鐵總已經(jīng)在全國范圍內(nèi)以企業(yè)的身份開始行使自己的職權(quán)了。某接近鐵總的人士稱，此次鐵總機構(gòu)改革中的人員安置，多少顯得有些神秘——有關(guān)部門和涉及安置的相關(guān)人士是逐一地單獨談話，每個人談話的內(nèi)容都不一樣，“沒人敢說，傳出去，不是很容易就知道這話是誰說的嗎？”

一名要求匿名的業(yè)內(nèi)人士透露，對于下一步該怎么走，鐵總內(nèi)部的人自己都心里沒底，不可能一步到位，大家都還在觀望。多數(shù)人都明白一件事情，那就是去國家鐵路局的，依然是公務員身份，留在鐵總的，就需要脫離公務員身份，一家企業(yè)，哪怕是國務院直屬的中國最大的央企，其員工也不能既是公司職工又是國家公務員。

此前，有媒體報道，有關(guān)管理部門曾承諾，對達到一定年齡的原鐵道部公務員，無論分流到哪家單位，未來都將按公務員待遇退休?！斑@些目前都沒有一個定論，現(xiàn)在看來只是鐵總一廂情愿的想法而已，國家還沒給任何的說法。”那位業(yè)內(nèi)人士稱。

而李文生教授直言，據(jù)他了解，現(xiàn)在鐵總還在忙人員安置的問題，比如哪些處長、局長應該去國家鐵路局或者交通運輸部，哪些應該留在鐵總等，“目前處級以上應該已經(jīng)全部到位了，但往下的安置到現(xiàn)在還沒有弄清楚呢?！?/p>

社會資本依然觀望

如果說機構(gòu)整合與人員安置還是體制內(nèi)的調(diào)整的話，那么對于整個鐵路行業(yè)來說，真正屬于核心意義觸及靈魂的變革在于如何打破壟斷，引入競爭，建立新的企業(yè)。而這，需要投融資體制的改革，積極引入社會資本。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員劉斌認為，投融資體制是當前鐵路系統(tǒng)最迫切需要進行的一項改革。一方面，鐵道部改革后，原有投融資體制已出現(xiàn)變化，很多方面必須建立新體制；另一方面，鐵總負債高企，盈利能力下降，但中國還有大量在建和需要建設(shè)的鐵路項目嗷嗷待哺，需要更多融資方式為之供血。

來自內(nèi)蒙古鄂爾多斯的煤老板潘明（化名），最近頻繁進京，拜訪交通行業(yè)專家或鐵路系統(tǒng)人士，希望了解鐵路改革之后，鐵路運輸會出現(xiàn)哪些變化，是否可以在鐵路建設(shè)方面投入更多資金。他得到的建議是“繼續(xù)觀望”。

而原鐵道部的投融資模式，確實已難以為繼，該模式被總結(jié)為鐵道部主導的大量債務性融資。這種投融資方式，導致了原鐵道部資產(chǎn)中的大量負債。根據(jù)鐵總的財務報告，截止2013年一季度，鐵道部總負債已高達2.8萬億元，負債率為62.31%。鐵總不但繼承了原鐵道部債權(quán)債務，而且也繼承了原鐵道部進行債務性融資的信用等級以及各項優(yōu)惠。

5月6日，國務院常務會議提出：形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)率先向社會資本開放，引導社會資本投資既有干線鐵路。

面對開放新政，潘明依然心存猶豫。他想先看看政府將具體出臺一份怎樣的投融資體制改革方案，以及鐵路改革整體推進情況后再做決定，“最重要的問題，是怎樣限制中國鐵路總公司的壟斷，保護我們投資者利益?！?/p>

投融資改革難在何處？

資料顯示，響應國家號召，鐵路系統(tǒng)此前已出臺過兩輪吸引社會資本投資鐵路的政策。2005年國務院頒布了“非公經(jīng)濟36條”，在打破行業(yè)壟斷、放寬市場準入、加大對非公企業(yè)支持等方面作出規(guī)定。2010年，又出臺了《國務院關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，被稱為“新36條”。每次鐵道部都會出臺相應的實施意見，試圖吸引民營資本投資鐵路，這前后雖然出現(xiàn)了一些民資鐵路的案例，但總體而言，收效甚微。

對此，國家發(fā)改委綜合運輸研究所前所長董焰認為，鐵路投融資體制改革很難到位，也很難吸引社會資本進入，是因為鐵總目前仍然是一個政企合一的機構(gòu)，同時也是一個建運一體化的機構(gòu)，這就使得鐵路投融資體制的外部環(huán)境，與以前沒有本質(zhì)的區(qū)別。

對于社會資本來說，鐵路建設(shè)投入資金太大難以承受，而社會資本又無法成為建設(shè)主體，因此造價就很難控制。此外，鐵路運輸必須成網(wǎng)，而目前國家鐵路網(wǎng)仍然掌握在鐵總手中，社會資本進入，即使投資干線鐵路，也是這網(wǎng)中的一條線，進入者仍然沒有話語權(quán)。這些因素都決定了投融資改革的困境。

而劉斌則認為，此前改革沒有突破的原因在于此前的改革是部門推動的，由原鐵道部主導。鐵道部肯定會維護自己的行動路線和發(fā)展方式，不會主動放棄權(quán)利?，F(xiàn)在鐵道部已經(jīng)被拆分，目前的鐵路改革及投融資體制改革，是由國務院層面主導自上而下的改革，再加上原有的鐵路投融資方式已陷入困境，所以取得突破的可能性極大。

對于鐵路行業(yè)今后的發(fā)展來說，投融資改革的意義非比尋常，不能簡單理解為“圈錢”或者“解困”。劉斌表示，“吸引社會資本進入鐵路，重點在于制定規(guī)則，厘清社會資本進入鐵路投資后的權(quán)利和義務，保障其利益。規(guī)則必須明確，鐵總不能利用國鐵網(wǎng)的行業(yè)壟斷地位限制別人。交通運輸部或國家鐵路局必須明確職責，強化對行業(yè)壟斷的監(jiān)管，加強對不正當競爭的監(jiān)管?！?/p>