政府采購(gòu)如何促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展——政策性目標(biāo)的確立與具體制度的演化邏輯

王 東

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院，北京市 100081；2.新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，新疆 烏魯木齊830012）

一、論題與思路

促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，是我國(guó)政府采購(gòu)法律制度中一項(xiàng)重要的公共政策目標(biāo)。2002年頒布的《中小企業(yè)促進(jìn)法》第34條規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排向中小企業(yè)購(gòu)買商品或者服務(wù)，將政府采購(gòu)作為幫助和引導(dǎo)中小企業(yè)開拓市場(chǎng)的重要手段；2003年1月1日起實(shí)施的《政府采購(gòu)法》第9條中，更是將“促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”與“保護(hù)環(huán)境”、“扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”并列，作為政府采購(gòu)助力經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的三項(xiàng)重要公共政策目標(biāo)。為落實(shí)這兩條指導(dǎo)性原則，2012年1月1日正式實(shí)施的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），規(guī)定了多項(xiàng)扶持中小企業(yè)參加政府采購(gòu)的優(yōu)惠政策。但就總體實(shí)施效果來(lái)看，這些措施雖非一事無(wú)成，但也不能說(shuō)效果顯著。為什么當(dāng)前通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的美好愿望難以實(shí)現(xiàn)呢？

筆者認(rèn)為，當(dāng)前在“通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”的制度設(shè)計(jì)上需要厘清思路，首先應(yīng)該探明“政府采購(gòu)”與“促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”這兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)度，論證作為政策目標(biāo)的后者能否通過(guò)前者實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的方向和效果最大化的實(shí)現(xiàn)路徑，構(gòu)建良性的促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)制度，確保中小企業(yè)的快速穩(wěn)定發(fā)展。

二、政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展：政策性目標(biāo)確立的理論爭(zhēng)議與立法選擇

1.政府采購(gòu)設(shè)置政策性目標(biāo)：爭(zhēng)議與限制

在政府采購(gòu)中，政府是采購(gòu)的主體，直接享有采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益，因而政府采購(gòu)將經(jīng)濟(jì)效益最大化作為首要目標(biāo)——無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家都是如此。經(jīng)濟(jì)效益最大化體現(xiàn)在政府采購(gòu)中，就是要盡可能地節(jié)約采購(gòu)資金和提高采購(gòu)效率，“無(wú)論是政府采購(gòu)或是私人采購(gòu)，采購(gòu)之根本目標(biāo)在于確定所需材料的來(lái)源，并在需要的時(shí)候以盡可能經(jīng)濟(jì)的方式按可接受的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)獲得這些商品”。[1]但是，政府不僅僅是一個(gè)采購(gòu)行為主體，它還代表國(guó)家和民眾來(lái)維護(hù)管理社會(huì)公共利益。政府這種特殊的“身份”使得它可以通過(guò)采購(gòu)來(lái)引導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)既定的社會(huì)公共政策目標(biāo)。

政府采購(gòu)的公共政策目標(biāo)，是指政府通過(guò)政府采購(gòu)活動(dòng)所推行的旨在促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或者環(huán)境等發(fā)展，從而體現(xiàn)社會(huì)公共利益的政策目標(biāo)。政府采購(gòu)公共政策目標(biāo)不以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為主旨，因而又稱非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)政府采購(gòu)來(lái)推行某項(xiàng)特定公共政策由來(lái)已久，而且在實(shí)踐中效果斐然。但是即便這樣，對(duì)政府是否可以在采購(gòu)制度中刻意設(shè)置甚而積極追求一些公共政策目標(biāo)，在政策制定和理論構(gòu)架時(shí)依然爭(zhēng)議較大。

肯定論者認(rèn)為：第一，在政府采購(gòu)中，政府不僅是一個(gè)采購(gòu)者，而且還是一個(gè)公共政策的制定者和實(shí)施者，[2]所以利用政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)是政府責(zé)任的要求；第二，當(dāng)前就世界各國(guó)而言，政府采購(gòu)的資金規(guī)模都比較大，這使得政府有能力通過(guò)采購(gòu)來(lái)促進(jìn)其預(yù)設(shè)公共政策目標(biāo)（如促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展等）的實(shí)現(xiàn)；[3]第三，某些公共政策通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)比其他方式更有效，如環(huán)境保護(hù)。

反對(duì)方認(rèn)為：第一，政府采購(gòu)法律制度建立的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)效率，其核心原則應(yīng)該是最大程度地促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)效率，但追求一些社會(huì)公共政策會(huì)阻礙和扭曲競(jìng)爭(zhēng)，[4]甚至?xí)奚粽少?gòu)的首要目標(biāo)即經(jīng)濟(jì)效益；第二，政府采購(gòu)所追求的社會(huì)公共政策性目標(biāo)比較宏觀，即使在政府采購(gòu)法律制度中作了明確規(guī)定，在實(shí)踐中也難以操作，還不如剔除；第三，即使贊成者也有保留，認(rèn)為這些公共政策本身也具有很大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本，很難加以計(jì)算，而且實(shí)施這些政策也會(huì)增加政府的成本，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無(wú)效率。[5]最后，有些政策性目標(biāo)非但無(wú)法實(shí)現(xiàn)，反而成為被非議的對(duì)象，如購(gòu)買國(guó)貨政策。

因此，即使在政府采購(gòu)中積極推行公共政策性目標(biāo)的國(guó)家，在實(shí)踐中也需要考慮政府通過(guò)采購(gòu)所促進(jìn)的這些政策性目標(biāo)的有效性及實(shí)施成本。同時(shí)，政府在進(jìn)行公共政策設(shè)置和實(shí)施時(shí)應(yīng)該考慮是否有其他更好的途徑可以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。

2.促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展能否成為政府采購(gòu)的政策性目標(biāo)

如何促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，是當(dāng)前世界各國(guó)在提升經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的一個(gè)重要問(wèn)題。不僅僅是新興經(jīng)濟(jì)體和不發(fā)達(dá)國(guó)家制定了各種有針對(duì)性的促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，即便是在發(fā)達(dá)國(guó)家諸如美國(guó)、日本與歐盟國(guó)家都非常重視中小企業(yè)的發(fā)展，積極為其創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，并推出多項(xiàng)鼓勵(lì)和支持性政策。

各國(guó)在推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展上如此不遺余力而且政策多樣，原因在于中小企業(yè)的發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越顯現(xiàn)出其重要性。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)處于寒冬之際，中小企業(yè)的發(fā)展成為復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)的新的增長(zhǎng)點(diǎn)；中小企業(yè)的繁榮發(fā)展對(duì)于創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、改變收入分配格局、維持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義；中小企業(yè)的發(fā)展還推動(dòng)了城市化進(jìn)程，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展起到動(dòng)力源的作用。

在我國(guó)《政府采購(gòu)法》立法階段，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展就早已經(jīng)被納入到立法視野，并被作為一項(xiàng)重要的公共政策性目標(biāo)。對(duì)這一立法目標(biāo)的設(shè)置，理論界沒有多少爭(zhēng)議，幾乎是全面贊成，討論更多的內(nèi)容主要是應(yīng)該建設(shè)什么樣的具體制度從而更好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。但是，《政府采購(gòu)法》中第9條雖將促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)公共政策性目標(biāo)，卻沒有規(guī)定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體措施。類似的是，《中小企業(yè)促進(jìn)法》將政府采購(gòu)作為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)政策性工具，但沒有規(guī)定這一工具的使用規(guī)則。2012年1月1日正式實(shí)施的《辦法》試圖彌補(bǔ)這一缺失，規(guī)定了較為具體的操作規(guī)程。由于這一辦法生效的時(shí)間短，尚缺乏實(shí)踐反饋來(lái)評(píng)價(jià)其操作效果，但我們可以通過(guò)總結(jié)和描繪當(dāng)前中小企業(yè)發(fā)展中所面臨的困難“圖景”，再對(duì)比《辦法》設(shè)計(jì)的具體制度，從而對(duì)政府采購(gòu)與促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展這一對(duì)目標(biāo)與工具之間的指向契合度進(jìn)行檢驗(yàn)，以驗(yàn)證辦法是否有針對(duì)性。

三、促進(jìn)創(chuàng)新是政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力源

1.創(chuàng)新是促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力

要想促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，首先就要清晰地描繪當(dāng)前中小企業(yè)發(fā)展需要哪些方面的制度需求。當(dāng)前中小企業(yè)發(fā)展面臨的最大問(wèn)題，在于如何應(yīng)對(duì)因?yàn)樯鐣?huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。進(jìn)入21世紀(jì)后，主要有三個(gè)外部因素改變了社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)：一是因?yàn)榻煌ㄟ\(yùn)輸工具的快速發(fā)展帶來(lái)的物流成本變化；二是因?yàn)殡娮有畔鬟f系統(tǒng)的不斷升級(jí)促成的交易信息成本降低；三是因?yàn)槿蚧M(jìn)程的加快導(dǎo)致市場(chǎng)邊界的拓展。這些因素的正面?zhèn)鲗?dǎo)作用，使當(dāng)前企業(yè)所面對(duì)的社會(huì)生產(chǎn)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化?！敖?jīng)過(guò)環(huán)境的外部選擇和企業(yè)管理者的主動(dòng)適應(yīng)，不同規(guī)模的企業(yè)間形成相互對(duì)接的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)平臺(tái)，使系統(tǒng)內(nèi)部任何一家企業(yè)的創(chuàng)新和銷量的提高都會(huì)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)其他企業(yè)產(chǎn)生外部正效應(yīng)，使融入到創(chuàng)新及生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的企業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)增多”。[6]

在這個(gè)巨大的社會(huì)結(jié)構(gòu)升級(jí)變革進(jìn)程中，中小企業(yè)面臨著更多的機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)，要發(fā)展壯大，唯一的應(yīng)對(duì)之策就是順應(yīng)變革，積極創(chuàng)新。熊彼特認(rèn)為，創(chuàng)新就是通過(guò)引進(jìn)新產(chǎn)品、引用新技術(shù)、開辟新市場(chǎng)、控制原材料的供應(yīng)來(lái)源以及實(shí)現(xiàn)工業(yè)的新組織等五種形式建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)，就是引入新的生產(chǎn)要素或者新的生產(chǎn)條件并形成新的效益產(chǎn)出組合。

“創(chuàng)新是不同主體和機(jī)構(gòu)間復(fù)雜的相互作用的結(jié)果。這一系統(tǒng)的核心是企業(yè)，是企業(yè)組織生產(chǎn)和創(chuàng)新、獲取外部知識(shí)的方式。外部知識(shí)的主要來(lái)源是其他企業(yè)、公共或私有研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)和中介組織”。[7]在企業(yè)創(chuàng)新研究領(lǐng)域頗有影響的“創(chuàng)新系統(tǒng)論”認(rèn)為，創(chuàng)新過(guò)程中的信息傳遞與接收起著至關(guān)重要的作用。創(chuàng)新過(guò)程的不同階段和不同時(shí)段，都有“海量”的信息在彌散與反饋——在創(chuàng)新過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)之間，在企業(yè)內(nèi)部不同部門之間以及企業(yè)與外部的各種組織之間都發(fā)生著信息交替。也就是說(shuō)，當(dāng)最終新的生產(chǎn)資源與生產(chǎn)條件以互補(bǔ)性作用的方式產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)時(shí)，就能夠促進(jìn)創(chuàng)新過(guò)程的順利進(jìn)行。

在中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程中，包括生產(chǎn)技術(shù)、企業(yè)管理、銷售模式等內(nèi)容的創(chuàng)新是關(guān)鍵所在，這里包含著如何凝聚中小企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力、完善創(chuàng)新戰(zhàn)略、提升創(chuàng)新能力以及發(fā)展中小企業(yè)集群創(chuàng)新這四個(gè)重要議題。我國(guó)當(dāng)前在制定促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策時(shí)所重點(diǎn)突出的發(fā)展中小企業(yè)集群、對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新和融資的支持，都是對(duì)這四個(gè)重要議題作出的積極反應(yīng)。

由于創(chuàng)新是一個(gè)企業(yè)對(duì)所獲取的新信息與新資源進(jìn)行匹配的過(guò)程，要使得這一匹配過(guò)程最終達(dá)到突破邊際生產(chǎn)效率的理想效果，企業(yè)與外部各組織的良性互動(dòng)作用是其決定性因素。粗略劃分企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)源可以認(rèn)為，有時(shí)企業(yè)創(chuàng)新由內(nèi)在發(fā)展需求的“推力”為主導(dǎo)，有時(shí)又由外在的“拉力”為先導(dǎo)，或是創(chuàng)新需求在這兩者之間的相互作用力共同推進(jìn)。[8]

一個(gè)典型的創(chuàng)新動(dòng)力框架大致可以這樣描述：從內(nèi)部來(lái)看，當(dāng)前中小企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)新動(dòng)力要素，主要包含所有由于中小企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)生成的對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展產(chǎn)生影響的要素，例如企業(yè)家精神、[9]產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、[10]利益等核心要素。在這個(gè)內(nèi)部動(dòng)力框架體系下，各要素相互影響、交互作用，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換的推動(dòng)器在不斷促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展。[11]從外部來(lái)看，當(dāng)前中小企業(yè)創(chuàng)新的外部動(dòng)力因素，主要包含由于外部制度和政策環(huán)境發(fā)展所帶來(lái)的各種影響因素，這些因素可以源自享有管制權(quán)的政府、充滿競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)以及科技的爆發(fā)式發(fā)展等。這些外部因素不受中小企業(yè)的控制，但若中小企業(yè)能夠順應(yīng)變化，則對(duì)中小企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)作用，反之則會(huì)起阻礙作用。

2.通過(guò)政府采購(gòu)能否激勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

良好的外部環(huán)境對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展起著非常重要的作用，尤其是在中小企業(yè)因?yàn)槊媾R大型企業(yè)的壓迫式競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致內(nèi)在無(wú)法產(chǎn)生持續(xù)創(chuàng)新動(dòng)力供給的時(shí)候。如果這個(gè)時(shí)候政府出臺(tái)有針對(duì)性的扶持政策，則會(huì)在某種程度上代替中小企業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力，從而有力地拉動(dòng)中小企業(yè)通過(guò)創(chuàng)新來(lái)不斷提高企業(yè)持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)能力。

具體而言，當(dāng)前我國(guó)政府正在著力為中小企業(yè)創(chuàng)造和完善外部環(huán)境。一是建立鼓勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的財(cái)政稅收制度，主要包括政府為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和政府采購(gòu)中小企業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)。[12]二是構(gòu)筑有利于中小企業(yè)融資的金融體系，主要包括開放金融市場(chǎng)，設(shè)立專門對(duì)中小企業(yè)貸款的政策性銀行、商業(yè)銀行和民間金融機(jī)構(gòu)，建立浮動(dòng)利率制度，獎(jiǎng)勵(lì)中小企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制，完善中小企業(yè)信用擔(dān)保制度。[13]三是完善促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的法律機(jī)制。國(guó)家制定政策性法律鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造項(xiàng)目享受貼息政策，鼓勵(lì)中小企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)、大專院校合作開展技術(shù)研究，政府有關(guān)部門在規(guī)劃、用地、財(cái)政等方面提供政策支持。[14]四是建立服務(wù)中小企業(yè)信息咨詢的信息支持平臺(tái)。用法律規(guī)定中小企業(yè)的政府主管部門，建立統(tǒng)一的共用信息和咨詢平臺(tái)，增加信息化基礎(chǔ)建設(shè)投資，建立專門的中小企業(yè)信息化管理機(jī)構(gòu)和信息化技術(shù)支持網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。[15]

可見，如果采購(gòu)制度設(shè)計(jì)妥當(dāng)且執(zhí)行力強(qiáng)，政府采購(gòu)制度將會(huì)極大改善中小企業(yè)外部制度環(huán)境。政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)所采購(gòu)的物品、項(xiàng)目和服務(wù)設(shè)定技術(shù)、質(zhì)量以及管理等具體指數(shù)化標(biāo)準(zhǔn)，從宏觀上為中小企業(yè)指明創(chuàng)新方向、修正創(chuàng)新戰(zhàn)略，微觀上為其提供一定的創(chuàng)新資源和信息，從而實(shí)現(xiàn)法律體系中設(shè)立公共政策性目標(biāo)。所以，政府采購(gòu)從理想的理論角度來(lái)說(shuō)能夠激勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，成為拉動(dòng)中小企業(yè)創(chuàng)新的重要外部動(dòng)力。但需要注意的（也是當(dāng)前在這一問(wèn)題上進(jìn)行理論探討時(shí)容易被忽略的）是政府采購(gòu)制度如何才能促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

3.政府采購(gòu)何以能夠促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要求企業(yè)在市場(chǎng)展開充分競(jìng)爭(zhēng)，政府不能過(guò)分干預(yù)。但很顯然，把中小企業(yè)扔向市場(chǎng)參與自由競(jìng)爭(zhēng)并不能體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的自由和公平，“市場(chǎng)通常就是問(wèn)題本身，而不是問(wèn)題的解決辦法”，“在美國(guó)以及其他國(guó)家的歷史上，市場(chǎng)和歧視在許多時(shí)間和地點(diǎn)都是相依相伴、難解難分的”。[16]市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”給市場(chǎng)主體提供只是“形式公平”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，但中小企業(yè)無(wú)論是在生產(chǎn)規(guī)模還是創(chuàng)新能力上，都很難以與大企業(yè)站在看似公平的同一起跑線開展競(jìng)爭(zhēng)。由此，依靠市場(chǎng)的力量來(lái)促使中小企業(yè)克服競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)的觀點(diǎn)實(shí)際上是贊成一種實(shí)質(zhì)不平等的競(jìng)爭(zhēng)。由此，“西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府也摒棄自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，通過(guò)制定針對(duì)性的政策促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，采用的手段包括金融、管制、組織化、信息提供、咨詢和人才培養(yǎng)等”。[17]這種政策設(shè)立的內(nèi)在邏輯是希望借助政府這只“有形的手”進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，最終改變中小企業(yè)實(shí)質(zhì)上所處的不平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

簡(jiǎn)略對(duì)比西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中小企業(yè)的扶持政策，可以發(fā)現(xiàn)因經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅收金融制度、市場(chǎng)發(fā)育程度等方面的差別，形成分別以美國(guó)和日本為代表的“自由市場(chǎng)思路”和“政府干預(yù)思路”。美國(guó)從維護(hù)“競(jìng)爭(zhēng)的自由企業(yè)制度”出發(fā)，對(duì)中小企業(yè)的財(cái)政政策以扶持與引導(dǎo)為主，以間接方式進(jìn)行支持且有選擇地進(jìn)行支持，特別是對(duì)開發(fā)和應(yīng)用科學(xué)技術(shù)成果的高新技術(shù)企業(yè)尤為重視。日本從經(jīng)濟(jì)的“二重結(jié)構(gòu)”和加速現(xiàn)代化目標(biāo)出發(fā)制定財(cái)政稅收政策規(guī)制，維持現(xiàn)有大企業(yè)與中小企業(yè)間的利益平衡，保護(hù)中小企業(yè)免受大企業(yè)的排擠與剝削。[18]

但無(wú)論是“間接引導(dǎo)”還是“直接扶持”，西方主要國(guó)家都規(guī)定了明確且具體的政府采購(gòu)制度，并以其為主要的政策性工具來(lái)促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。如美國(guó)2004年修訂的《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》（Federal Acquisition Regulation，F(xiàn)AR）在采購(gòu)具體制度和采購(gòu)程序方面進(jìn)一步細(xì)化了聯(lián)邦政府扶持中小企業(yè)參與政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)定，確立了中小企業(yè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)制度、預(yù)留制度、分包計(jì)劃、競(jìng)爭(zhēng)示范計(jì)劃等制度。[19]德國(guó)政府采購(gòu)立法不僅含有促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的原則性條款，而且明文規(guī)定應(yīng)以拆分招標(biāo)為具體措施，并以規(guī)則—例外要求保障其有效實(shí)施。[20]

四、我國(guó)政府采購(gòu)如何促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展：具體制度的設(shè)計(jì)邏輯

1.以“強(qiáng)制性”制度變遷方式推進(jìn)政府采購(gòu)的制度化演進(jìn)

當(dāng)前，在我國(guó)政府采購(gòu)制度體系里，僅有《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》確立了“預(yù)留采購(gòu)份額”、“評(píng)審優(yōu)惠”、“鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)”和“分包”四項(xiàng)較為具體的制度來(lái)促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。同時(shí)還規(guī)定采購(gòu)人在與中小企業(yè)簽訂政府采購(gòu)合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在履約保證金、付款期限、付款方式等方面給予中小企業(yè)適當(dāng)支持。這些具體措施相較此前的政府采購(gòu)法律制度中原則性的規(guī)定可以說(shuō)是極大的進(jìn)步，也為今后通過(guò)政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)發(fā)展提供了操作的基本規(guī)程。

這種以“暫行辦法”的名義強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的具體制度，與制度變遷理論闡釋的“強(qiáng)制性制度變遷”類型極為契合。諾斯（Douglass C.North）[21]認(rèn)為，在改革過(guò)程中，存在著兩種制度主體——政府主體和非政府主體，改革就是這兩種制度主體參加的社會(huì)博弈。由于制度是一種“公共物品”，政府壟斷了國(guó)家的權(quán)力資源，就能夠強(qiáng)制實(shí)施制度變遷，并且具有一定的“規(guī)模效益”。因此，在改革過(guò)程中，不但強(qiáng)制性制度變遷的實(shí)現(xiàn)必須通過(guò)政府的強(qiáng)制實(shí)施，誘致性制度變遷也必須通過(guò)政府放松約束才能夠?qū)崿F(xiàn)。因而，在當(dāng)前將促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革持續(xù)進(jìn)行的一個(gè)重要戰(zhàn)略的宏大背景下，政府為強(qiáng)制推動(dòng)政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)而設(shè)定的所有具體舉措都是服務(wù)于這一利益需求的。

2.通過(guò)試點(diǎn)促進(jìn)政府采購(gòu)制度改革和完善

除了《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》規(guī)定了具體措施外，財(cái)政部2011年下發(fā)的《關(guān)于開展政府采購(gòu)信用擔(dān)保試點(diǎn)工作的通知》較為前瞻性地提出了政府采購(gòu)信用擔(dān)保制度，其主旨是為了解決中小企業(yè)參加政府采購(gòu)資金困難的問(wèn)題。該項(xiàng)制度現(xiàn)處于試點(diǎn)啟動(dòng)階段，自2012年1月1日起在中央本級(jí)和北京、黑龍江、廣東、江蘇、湖南、河南、山東、陜西等省（市）開展暫定為期2年的試點(diǎn)工作。其制度基本設(shè)想是由專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為企業(yè)向采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)提供投標(biāo)、履約、融資方面的保證，力圖緩解中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的資金困難。

這種通過(guò)試點(diǎn)來(lái)推進(jìn)制度變遷的方式，反映了當(dāng)前政府對(duì)通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的決心和謹(jǐn)慎態(tài)度。制度變遷還可以被理解為一種更有效益的制度的生產(chǎn)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，實(shí)際制度供給的約束條件是制度的邊際轉(zhuǎn)換成本。諾斯[22]指出，信息成本是交易成本的關(guān)鍵。由于環(huán)境的復(fù)雜性和理性的有限性，制度變遷是在不確定條件下進(jìn)行的。在這種條件下，制度變遷中的信息是不完全的或稀缺的，從而存在著正的信息成本。所以，全面鋪開一項(xiàng)缺乏配套措施支持、關(guān)聯(lián)制度并不完善的新制度舉措并非理性，而通過(guò)“試點(diǎn)→檢驗(yàn)→修正→擴(kuò)大試點(diǎn)→正式確立”這樣的路徑，顯然更符合我國(guó)目前的制度形成機(jī)制。

3.采用對(duì)中小企業(yè)傾斜性保護(hù)的政府采購(gòu)立法策略

由于中小企業(yè)相對(duì)大型企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，所以在制定中小企業(yè)保護(hù)性法規(guī)時(shí)應(yīng)采用傾斜性保護(hù)的政府采購(gòu)立法策略。如美國(guó)《小企業(yè)法》（Small Business Act）確立的政策，所有的小企業(yè)均有最大的實(shí)際機(jī)會(huì)參與向政府供應(yīng)貨物或服務(wù)。美國(guó)《聯(lián)邦采購(gòu)條例》第19編“小企業(yè)計(jì)劃”規(guī)定了聯(lián)邦采購(gòu)分包合同。參與扶持小企業(yè)獲得聯(lián)邦采購(gòu)分包合同的政府機(jī)構(gòu)除美國(guó)聯(lián)邦政府外，還有國(guó)防部、美國(guó)航空航天局、公共服務(wù)管理局等政府部門。“為扶持小企業(yè)的發(fā)展，這些機(jī)構(gòu)均直接獲得國(guó)會(huì)授權(quán)，保證政府采購(gòu)對(duì)小企業(yè)的預(yù)留，鼓勵(lì)投標(biāo)的大企業(yè)對(duì)小企業(yè)分包，同時(shí)，它們還對(duì)小企業(yè)實(shí)行專門的簡(jiǎn)易程序來(lái)落實(shí)小企業(yè)優(yōu)先的政策。而聯(lián)邦采購(gòu)分包給小企業(yè)是政府工作的一個(gè)硬性指標(biāo)，小企業(yè)從起跑線上得到政府系統(tǒng)的支持，處于和大企業(yè)同等的競(jìng)爭(zhēng)地位”。[23]

當(dāng)前，我國(guó)沒有專門的中小企業(yè)直管部門，為確保各項(xiàng)政策能夠落實(shí)，需要在政府采購(gòu)部門中設(shè)立中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為中小企業(yè)招投標(biāo)提供服務(wù)。“在政府采購(gòu)部門設(shè)立中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以幫助它們通過(guò)采購(gòu)資格審查，建立采購(gòu)檔案，進(jìn)一步獲得采購(gòu)項(xiàng)目；可以給中小企業(yè)提供政府采購(gòu)信息，宣傳政府采購(gòu)政策，普及政府采購(gòu)的要求、規(guī)定和方法，幫助愿意成為政府采購(gòu)供應(yīng)商的企業(yè)達(dá)到目的，并積極地從政府采購(gòu)部門為中小企業(yè)爭(zhēng)取采購(gòu)份額”。[24]

4.亟需完成的補(bǔ)充性制度

為保障以上制度設(shè)計(jì)的邏輯能在實(shí)踐中順利演進(jìn)并發(fā)揮應(yīng)有的功效，就必須為旨在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)制度建立具有支撐作用的補(bǔ)充性制度。簡(jiǎn)單來(lái)講，至少包括以下制度的建立或完善：中小企業(yè)資質(zhì)認(rèn)證制度、對(duì)中小企業(yè)聯(lián)合體的監(jiān)督和管理制度、對(duì)中小企業(yè)預(yù)留采購(gòu)份額的執(zhí)行監(jiān)管制度、分包制度等。這些制度的順暢實(shí)施，關(guān)系到政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，因而是我們下一步亟需完成的研究。

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