切實推進中國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的新思路——解決分散登記問題的過渡期方案

何歡樂 , 姜 棟，張 鵬

（1.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；2.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；3.蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

1 前言

中國實行不動產(chǎn)分散登記，由此帶來的諸多弊端日益凸顯。2007年《物權(quán)法》明確提出“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”，但幾年來，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記并未取得任何實質(zhì)性進展。在學術(shù)界，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記一直是研究探討的熱點問題，研究熱點主要集中在：（1）不動產(chǎn)統(tǒng)一登記立法問題，包括不動產(chǎn)登記法的定位[1-3]、類型[3]、主要內(nèi)容[3-4]與立法步驟[4]；（2）不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)設(shè)置問題，包括登記機構(gòu)與不動產(chǎn)管理之間的脫離[5-6]、登記結(jié)構(gòu)的職責[5],特別是不動產(chǎn)登記機構(gòu)設(shè)置的模式——行政機關(guān)論[5,7-10]及土地管理機關(guān)論[11-14]、司法機關(guān)論[15-16]、公證機關(guān)論[17]以及推進登記機構(gòu)改革的策略[2,6,13]；（3）不動產(chǎn)登記簿設(shè)置問題,包括不動產(chǎn)登記簿的內(nèi)涵與作用、登記簿的統(tǒng)一、登記簿記載的內(nèi)容與登記簿的編成，以及登記簿提供查詢等[18-20]。

解決中國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記問題的根本，在于從法理層面理順不動產(chǎn)物權(quán)之間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整和完善不動產(chǎn)登記和行政管轄制度。本文分析了不動產(chǎn)分散登記的現(xiàn)狀、成因及弊端，探討了推進中國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾個基本問題，特別是提出了在當前形勢下切實推進中國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的過渡期方案。

2 中國不動產(chǎn)分散登記的現(xiàn)狀、成因及弊端

2.1 中國不動產(chǎn)分散登記的現(xiàn)狀與成因

眾所周知，中國目前區(qū)分各類不動產(chǎn)權(quán)利，分別由不同的登記機關(guān)進行登記。例如，集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等由國土部門登記；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)業(yè)部門登記；林木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)由林業(yè)部門登記；房屋權(quán)屬由房管部門登記等。各部門的分散登記，在登記類型、登記程序、登記效力、登記簿與權(quán)利證書等方面有諸多不同。

中國現(xiàn)行不動產(chǎn)分散登記是與中國分散的不動產(chǎn)行政管理體制相配套的[12]。改革開放后，中國陸續(xù)建立了包括森林、草原、土地、房屋等各類不動產(chǎn)在內(nèi)的不動產(chǎn)行政管理體制，但由于缺少統(tǒng)一的、全局性的規(guī)劃，往往是針對各類不動產(chǎn)分別設(shè)立相關(guān)的主管部門，同時賦予相應(yīng)的包括登記在內(nèi)的管理職權(quán)。例如，1984年《森林法》將林地所有權(quán)、使用權(quán)以及林木所有權(quán)的登記職權(quán)賦予了林業(yè)部門；1985年《草原法》將草原所有權(quán)、使用權(quán)的登記職權(quán)賦予了農(nóng)牧業(yè)部門等。1986年《土地管理法》雖將土地權(quán)屬的登記職權(quán)一般地賦予了土地部門，但該法第9條同時確認了當時已經(jīng)既存的林地、草原、水面和灘涂等不動產(chǎn)分部門分散登記的有效性。

2.2 中國不動產(chǎn)分散登記的弊端

目前不動產(chǎn)登記機關(guān)及其職權(quán)的分散設(shè)置致使不動產(chǎn)登記錯誤時有發(fā)生，效率偏低，登記機關(guān)行政資源浪費嚴重。具體而言：（1）存在大量登記錯誤。不同類型的不動產(chǎn)及不動產(chǎn)權(quán)利分別由不同的部門依據(jù)不同的標準進行登記，其中難免存在沖突或不一致的地方。（2）不利于當事人不動產(chǎn)權(quán)益保護，不利于交易安全，也不利于社會和諧穩(wěn)定。不動產(chǎn)分散在不同機關(guān)登記，登記信息互不相通，權(quán)利公示效果受到影響。（3）不動產(chǎn)開發(fā)利用監(jiān)管無從實現(xiàn)。不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)開發(fā)利用監(jiān)管中的一個重要環(huán)節(jié)，目前不動產(chǎn)分散登記體系使國家對于不動產(chǎn)開發(fā)利用的監(jiān)管失去了一個重要途徑。（4）重疊設(shè)置登記機關(guān)，增加了財政支出，降低了行政效率[13,17]。其中，登記錯誤，特別是登記矛盾和沖突問題既是分散登記的主要弊端，也是當前迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

3 構(gòu)建中國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的基本原則

3.1 統(tǒng)一性原則

不動產(chǎn)分散登記的做法，與市場經(jīng)濟發(fā)達國家的普遍做法是相違背的，更不符合市場經(jīng)濟體制下的登記法理[15]。不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一性其根本要求在于不動產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的統(tǒng)一、合理界定，特別是對不動產(chǎn)物權(quán)客體的統(tǒng)一界定。在此基礎(chǔ)上，不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一性具體體現(xiàn)在登記立法、登記機關(guān)、登記效力、登記簿冊等多個方面，其中，基于不動產(chǎn)物權(quán)統(tǒng)一界定的不動產(chǎn)登記立法是根本，統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機關(guān)是重要條件。

3.2 有效性原則

為有效實現(xiàn)不動產(chǎn)登記起到的物權(quán)公示與保護以及不動產(chǎn)資源監(jiān)管[21]的作用，中國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記須理順不動產(chǎn)登記和不動產(chǎn)行政管理的關(guān)系，使其免受行政管理部門或地方政府的不當干涉。切實提高不動產(chǎn)調(diào)查的精度，規(guī)范不動產(chǎn)登記程序，提高登記機關(guān)實地勘察和實施登記審查的能力,確保不動產(chǎn)登記信息（包括不動產(chǎn)范圍、權(quán)利類型、登記效力等）不存在沖突和矛盾。

3.3 效率性原則

效率是市場經(jīng)濟的基本要求，也是行政管理的生命力所在[22]。一方面，不動產(chǎn)登記機關(guān)應(yīng)當規(guī)范登記程序，優(yōu)化組織機構(gòu)，明確登記職責，提高登記效率；另一方面，不動產(chǎn)登記應(yīng)當貫徹便民原則，便利不動產(chǎn)登記申請、不動產(chǎn)登記資料查詢等需求，降低登記收費，減輕登記申請人負擔。

3.4 可行性原則

根據(jù)制度經(jīng)濟學理論，制度的變遷會形成路徑依賴，順應(yīng)這一路徑會減少制度創(chuàng)新的摩擦成本以及既得利益集團所造成的阻力[23]。從制度的連續(xù)性以及改革的可行性角度看，中國不動產(chǎn)登記體制改革在確保實現(xiàn)既定目標的前提下，應(yīng)盡可能兼顧制度現(xiàn)狀，注重與現(xiàn)行體制的銜接，減少改革成本。

4 中國推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾個基本問題

4.1 必須首先從法理上合理界定不動產(chǎn)物權(quán)之間的關(guān)系，明確土地的基礎(chǔ)地位

中國目前不動產(chǎn)分散登記的現(xiàn)實成因是與行政管理體制的設(shè)置密切相關(guān)的，但是其內(nèi)在根源在于缺乏對不動產(chǎn)物權(quán)關(guān)系、特別是不動產(chǎn)物權(quán)客體關(guān)系的明確梳理和界定。目前將不動產(chǎn)物權(quán)分別從土地利用方式角度進行界定，并且以行業(yè)主管部門劃分登記及行政管轄權(quán)的做法，導致了不動產(chǎn)物權(quán)關(guān)系混亂、登記和管理上沖突不斷。因此，從法理上合理界定不動產(chǎn)物權(quán)的關(guān)系，是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記必須要解決的深層次問題。

在中國，不動產(chǎn)包括土地、房屋、林木、礦藏、海域等多種類型，但處于基礎(chǔ)性地位的是土地[11]，這一點從《擔保法》第92條可以看出：不動產(chǎn)是指土地以及房屋、林木等地上定著物。從理論層面看，土地是其他各類不動產(chǎn)的載體，土地外各類不動產(chǎn)的存設(shè)都需要以土地為依托。從實踐層面看，以土地為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一，是自羅馬法以來一切建立不動產(chǎn)登記制度的市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的共同做法[24]。目前中國由各行業(yè)管理部門分別負責、脫離土地的不動產(chǎn)分散登記，既不合法理，也嚴重妨害了不動產(chǎn)市場經(jīng)濟體制的建立。因此，實施中國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，必須貫徹不動產(chǎn)登記以土地為基礎(chǔ)的原則，這樣才能理順不動產(chǎn)之間的關(guān)系，構(gòu)建科學的、有利于權(quán)益保護和不動產(chǎn)利用管理的統(tǒng)一登記體系。

4.2 不動產(chǎn)登記機關(guān)可選擇行政機關(guān)

作為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實施實體，不動產(chǎn)登記機構(gòu)的設(shè)置是實現(xiàn)統(tǒng)一登記的必然要求。目前，對于中國將來不動產(chǎn)登記機關(guān)的選擇，主要有三種觀點：一是由人民法院作為登記機關(guān)；二是由公證部門或事業(yè)單位作為登記機關(guān)；三是由行政機關(guān)作為登記機關(guān)[25]。

筆者認為，結(jié)合中國現(xiàn)實狀況，以行政機關(guān)作為不動產(chǎn)登記機關(guān)較為合適。首先，由人民法院、公證部門或事業(yè)單位擔任不動產(chǎn)登記機關(guān)在中國缺少現(xiàn)實基礎(chǔ)。這些部門長期以來一直沒有相關(guān)的不動產(chǎn)登記技術(shù)和經(jīng)驗。此外，公證部門、事業(yè)單位缺少行政執(zhí)法權(quán)，人民法院同時兼任確權(quán)登記和登記異議裁判的不可兼容性，客觀上也會阻礙其不動產(chǎn)登記工作的順利開展[7]。其次，中國的行政機關(guān)長期以來一直擔任不動產(chǎn)登記職責，積累了相當?shù)慕?jīng)驗和基礎(chǔ)。當前，行政機關(guān)承擔不動產(chǎn)登記職責所存在的一些問題也完全可以通過相關(guān)的制度完善加以解決[9]。

4.3 過渡期可通過優(yōu)化登記機關(guān)職權(quán)來推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記

在當前不動產(chǎn)分散登記的現(xiàn)實弊端中，不動產(chǎn)登記矛盾和沖突問題以及由此帶來的社會問題是主要的且最為迫切需要解決的問題。因此，是否可以在近期尚未完全實行統(tǒng)一登記的過渡期內(nèi)，先通過相關(guān)制度的完善和機制的構(gòu)建，優(yōu)化登記機構(gòu)職權(quán)，實現(xiàn)有限目標；然后再著眼長遠，實現(xiàn)統(tǒng)一登記立法和機構(gòu)設(shè)置。在實踐中，也有地方嘗試在登記機關(guān)分立的情況下，通過一定的協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)不動產(chǎn)登記的協(xié)調(diào)。如在有些城市，土地和房屋的登記雖然分別由不同的行政管理部門負責，但是由于建立了協(xié)調(diào)的登記規(guī)則和明確的職責分工，分散登記的問題，特別是矛盾和沖突問題在很大程度得到了有效解決。

5 中國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記過渡方案的基本思路

5.1 以土地所有權(quán)登記為基礎(chǔ)推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記

不動產(chǎn)物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)與擔保物權(quán)。從法理上看，用益物權(quán)與擔保物權(quán)是以所有權(quán)為基礎(chǔ)的，所以不動產(chǎn)（物權(quán)）的統(tǒng)一登記必須先明確所有權(quán)的統(tǒng)一登記，且用益物權(quán)和擔保物權(quán)的登記必須在此基礎(chǔ)上來開展，而土地是不動產(chǎn)的基礎(chǔ)，因此不動產(chǎn)統(tǒng)一登記需以土地所有權(quán)登記為基礎(chǔ)。在目前分散登記的不動產(chǎn)物權(quán)中，林權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、草原權(quán)等實質(zhì)上都屬于用益物權(quán)，所以其確認和登記須以明確土地所有權(quán)為基礎(chǔ)。具體而言，一是要確認土地所有權(quán)的惟一性，無論何種土地利用方式或其由什么部門來管理，土地所有權(quán)應(yīng)該是惟一的，應(yīng)該進行統(tǒng)一的登記；二是在確保土地所有權(quán)登記惟一性和統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，各類不動產(chǎn)物權(quán)（主要應(yīng)是用益物權(quán)與擔保物權(quán)）可以繼續(xù)由目前各相關(guān)部門進行登記，但必須以土地所有權(quán)統(tǒng)一登記為前提。

5.2 統(tǒng)一協(xié)調(diào)、行使“不動產(chǎn)權(quán)利類型認定”和“不動產(chǎn)界址劃定”兩項職權(quán)

在明確不動產(chǎn)登記以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，確保土地所有權(quán)登記的惟一性和統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)和行使不動產(chǎn)權(quán)利類型認定和界址劃定來協(xié)調(diào)并解決登記沖突與矛盾問題。在目前的不動產(chǎn)登記實踐中，各登記機關(guān)各自認定不動產(chǎn)權(quán)利類型（實際上主要是基于土地利用類型的認定），認定標準和結(jié)果難免存在差異；各登記機關(guān)各自劃定不動產(chǎn)界限，其中難免有重疊或遺漏之處。相應(yīng)地，各類不動產(chǎn)登記之間的沖突也即因此而生。所以，當務(wù)之急是統(tǒng)一協(xié)調(diào)和行使“不動產(chǎn)權(quán)利類型認定”和“不動產(chǎn)界址劃定”兩方面的職權(quán)。如果這兩方面的職權(quán)行使能夠統(tǒng)一化、標準化，在此基礎(chǔ)上，過渡期就可在延續(xù)現(xiàn)有的各部門分別登記不動產(chǎn)的情況下，協(xié)調(diào)不動產(chǎn)登記之間的關(guān)系，有效解決分散登記帶來的登記矛盾和沖突的問題。

需要指出的是，由于此兩項職權(quán)涉及多個部門，因此應(yīng)由國務(wù)院負責協(xié)調(diào)，并且構(gòu)建一個依托各個部門、充分發(fā)揮各個部門作用的聯(lián)合工作機制，其中，國土部門可以在其中起到重要作用，或者可以授權(quán)國土部門來牽頭實施。一是因為土地是不動產(chǎn)的基礎(chǔ)，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記應(yīng)該以土地為基礎(chǔ)既是國際慣例，也是理論界的共識；二是由于國土部門長期以來已經(jīng)積累了豐富且基本覆蓋全境的數(shù)據(jù)資料，每10年一次的全國土地調(diào)查、每年開展的變更調(diào)查和日常開展的地籍調(diào)查，不僅獲取了基本覆蓋全境的土地利用現(xiàn)狀與土地權(quán)屬數(shù)據(jù)，而且各地多已建立了地籍信息系統(tǒng)，為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實施提供了數(shù)據(jù)和信息化條件；三是具備人員和技術(shù)力量，土地調(diào)查和土地登記已經(jīng)成為全國各市縣、甚至很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常工作，具備大量的專業(yè)技術(shù)隊伍和專業(yè)設(shè)備。

5.3 建立協(xié)調(diào)或者統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記涉及統(tǒng)一登記制度、登記程序、登記效力等多方面問題，在過渡期內(nèi)，上述幾個重要方面都尚未具備成熟的條件，因此，可以從登記資料管理與應(yīng)用的角度加以考慮。實際上，過渡期不動產(chǎn)統(tǒng)一登記方案的核心內(nèi)容是確保土地所有權(quán)登記的惟一性和統(tǒng)一性，實現(xiàn)不動產(chǎn)物權(quán)登記之間的協(xié)調(diào)，包括用益物權(quán)登記與所有權(quán)登記、多種用益物權(quán)登記之間的協(xié)調(diào)，除了法律制度層面的保障外，從技術(shù)層面也必需不動產(chǎn)調(diào)查和登記信息的互聯(lián)互通和協(xié)調(diào)一致。因此，建設(shè)協(xié)調(diào)的互聯(lián)互通的或者統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，對不動產(chǎn)所有權(quán)統(tǒng)一登記、不動產(chǎn)權(quán)利類型統(tǒng)一認定和界址統(tǒng)一劃定具有關(guān)鍵支撐作用。在過渡期內(nèi)，各登記機關(guān)可以依托這個基礎(chǔ)信息平臺，基于土地所有權(quán)登記結(jié)果和權(quán)利類型認定、界址劃定等數(shù)據(jù)資料完成相應(yīng)的不動產(chǎn)登記，并核發(fā)相應(yīng)的不動產(chǎn)權(quán)利證書。通過這種方式，不僅可以確保不動產(chǎn)登記信息的完整性，而且有利于實現(xiàn)各不動產(chǎn)登記機關(guān)對于登記信息的共享，全面掌握各類不動產(chǎn)的狀況，避免各類不動產(chǎn)登記之間的矛盾與沖突。

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