查處涉農(nóng)職務(wù)犯罪的法律適用問題

文◎劉俊明

查處涉農(nóng)職務(wù)犯罪的法律適用問題

文◎劉俊明*

*山西省臨汾市襄汾縣人民檢察院檢察長［041500］

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)不斷推進(jìn)，一系列農(nóng)村改革政策措施的貫徹落實(shí)，惠農(nóng)資金的大幅增加，涉農(nóng)職務(wù)犯罪現(xiàn)象隨之顯現(xiàn)。筆者通過擔(dān)任襄汾縣人民檢察院檢察長期間查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪情況，結(jié)合襄汾縣實(shí)際，研究查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪過程中所涉及的法律問題，分析犯罪特點(diǎn)，總結(jié)犯罪軌跡，為今后查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪工作提供參考。

一、涉農(nóng)職務(wù)犯罪概述

檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，打擊職務(wù)犯罪是憲法和法律賦予的神圣職責(zé)。依法查處涉農(nóng)職務(wù)犯罪活動(dòng)，保障中央支農(nóng)惠農(nóng)政策和改善農(nóng)村民生措施的落實(shí)、維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，對維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和推進(jìn)反腐敗斗爭深入開展具有重大意義。

典型的涉農(nóng)職務(wù)犯罪主要發(fā)生在以下領(lǐng)域或環(huán)節(jié)：

(1)在農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)，道路交通建設(shè)，農(nóng)田水利建設(shè)，廣播電視“村村通”，電網(wǎng)改造、飲水工程等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件；

(2)在涉及“三農(nóng)”的財(cái)政性建設(shè)資金、糧農(nóng)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金、政策性銀行貸款、扶貧開發(fā)資金等支農(nóng)惠農(nóng)資金分配、管理、發(fā)放過程中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件；

(3)在天然林保護(hù)、退耕還林、退牧還草、環(huán)境污染治理、風(fēng)沙源治理、水土保持和水源保護(hù)等工程項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件；

(4)在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育等農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件；

(5)在農(nóng)村土地開發(fā)征用及征地補(bǔ)償款管理，礦產(chǎn)等資源開發(fā)過程中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件；

(6)涉及搶險(xiǎn)、救災(zāi)、防汛、優(yōu)扶、移民、救濟(jì)以及社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的職務(wù)犯罪案件；

(7)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革、土地和林權(quán)制度改革、社會(huì)保障制度改革等各項(xiàng)農(nóng)村改革過程中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件；

(8)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政權(quán)組織選舉中破壞選舉、農(nóng)村自治組織選舉中實(shí)施賄賂，嚴(yán)重危害農(nóng)村基層政權(quán)和自治組織建設(shè)，以及其他嚴(yán)重侵犯農(nóng)民人身權(quán)利和民主權(quán)利，影響農(nóng)村穩(wěn)定的侵權(quán)職務(wù)犯罪案件。

二、農(nóng)村基層組織成員的主體認(rèn)定問題

隨著查處涉農(nóng)職務(wù)犯罪實(shí)踐的深入，對于農(nóng)村基層組織成員的主體認(rèn)定以及對“公務(wù)”的界定等問題，在司法實(shí)踐中觀點(diǎn)不盡一致，導(dǎo)致該類案件在刑事法律實(shí)務(wù)和刑事法學(xué)研究中一直長期存在爭議。雖然在《刑法》規(guī)定基礎(chǔ)上，全國人大和“兩高”為在司法實(shí)踐中統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，也曾分別就此作出相應(yīng)的司法解釋，但實(shí)踐中爭議與分歧依舊非常激烈，導(dǎo)致在處理上仍然存在較大的差異。

（一）村民委員會(huì)成員和村黨支部人員主體認(rèn)定

根據(jù)全國人大常委會(huì)關(guān)于 《刑法》93條第2款的解釋，“村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的‘其他依照法律從事公務(wù)的人員’”。村民委員會(huì)的組成人員的主體認(rèn)定不存在分歧。

關(guān)于村黨支部人員，雖然《解釋》沒有明確村黨支部成員在協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí)，是否屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，但從《解釋》的規(guī)定及其它相關(guān)規(guī)定來看，村黨支部成員無疑也屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。根據(jù)中國共產(chǎn)黨黨章規(guī)定：村黨支部領(lǐng)導(dǎo)本村工作?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》第3條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。通常情況下，村黨支部與村民委員會(huì)合稱為農(nóng)村“兩委”，由于其所擔(dān)負(fù)的職責(zé)不同，村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，在處理農(nóng)村事務(wù)中發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)核心作用，行使著對村工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，且對村民委員會(huì)的工作起到“支持”和“保障”功能，因此村黨支部處于非常重要的位置。如果村委工作人員利用職務(wù)犯罪可以構(gòu)成貪污、受賄罪，而對其實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的黨支部人員反而不能對其職務(wù)行為承擔(dān)刑事法律責(zé)任，這在邏輯上是說不通的。因此，村黨支部成員在協(xié)助人民政府開展工作時(shí)，利用職務(wù)上的便利非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)務(wù)，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)屬于刑法意義上的“村基層組織工作人員”。

（二）村民委員會(huì)中從事管理職責(zé)人員的主體認(rèn)定

村民委員會(huì)分設(shè)的村民小組長和下屬委員會(huì)負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)屬于“村民委員會(huì)等村基層組織人員”。筆者認(rèn)為，這些組織本身屬于村民委員會(huì)派生的機(jī)構(gòu)，是村民委員會(huì)下設(shè)的從事自治治理、生產(chǎn)經(jīng)營的組織。在實(shí)際工作中，村民委員會(huì)除將自治治理職權(quán)交由下設(shè)的村民小組等組織行使外，還經(jīng)常將協(xié)助人民政府的某些行政管理工作，如救災(zāi)救濟(jì)款物的管理與發(fā)放、土地補(bǔ)償費(fèi)用的管理、計(jì)劃生育工作等行政管理事務(wù)，直接交由村民小組等下設(shè)的組織來具體完成。村民小組等在具體承擔(dān)這些工作時(shí)，實(shí)際上被賦予了相應(yīng)的行政管理職責(zé)，村民小組組長等工作人員由此所進(jìn)行的活動(dòng)，就是在以人民政府的名義，依法執(zhí)行職務(wù)的活動(dòng)，這種情形下，村民小組等工作人員理應(yīng)是“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人員的主體認(rèn)定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與普通的村辦企業(yè)等單純的經(jīng)濟(jì)實(shí)體不同，有其特殊性，屬于綜合性合作經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！笨梢姡r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)與村民委員會(huì)的職責(zé)在一定程度上存在交叉的關(guān)系。所以村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)屬于立法解釋中所指的村基層組織。

三、農(nóng)村基層組織成員“公務(wù)”的界定

依法從事公務(wù)，是指國家工作人員，依照法律規(guī)定的職責(zé)和權(quán)能，按照法定程序，代表國家進(jìn)行的具有國家管理性質(zhì)的活動(dòng)。根據(jù)我國憲法規(guī)定，村民委員會(huì)并非我國的政權(quán)組織，也不是基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)基層群眾自治組織，其基本職責(zé)是通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”方式來管理行政村的集體性事務(wù)。因此界定行為是否是公務(wù)，必須具備兩個(gè)要件：第一，必須屬于協(xié)助人民政府行使的管理工作，而不是村委會(huì)的自治事務(wù);第二，該事務(wù)必須屬于我國行政法律、法規(guī)、規(guī)章、政策規(guī)定的、應(yīng)屬政府部門行使的管理行為。

在處理涉及農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為人所實(shí)施的行為來予以認(rèn)定：（1）村基層組織(黨支部、村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)協(xié)助政府從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)，基層組織人員利用職務(wù)實(shí)施的行為根據(jù)刑法和立法解釋認(rèn)定貪污賄賂類犯罪。（2）村基層組織人員在集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行的經(jīng)營性活動(dòng)中，利用管理或者從事經(jīng)營活動(dòng)的職務(wù)便利而犯罪的，應(yīng)該認(rèn)定為職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和非國家工作人員受賄罪。（3）村基層組織人員在辦理村自治事務(wù)的過程中，利用職務(wù)之便侵吞財(cái)物、挪用資金的，構(gòu)成職務(wù)侵占犯罪和挪用資金犯罪。

四、加強(qiáng)檢察監(jiān)督，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定

針對涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件具有涉案領(lǐng)域廣、涉案人員多、涉案數(shù)額大等普遍性特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持首惡必辦，選擇社會(huì)影響大、危害性大的窩案、串案嚴(yán)厲打擊，形成強(qiáng)大的法律威懾力，讓那些想以身試法的人“不敢為”。要以打擊促服務(wù)，以打擊實(shí)現(xiàn)服務(wù)，對該打擊的堅(jiān)決打擊，這是取信于民的根本措施。要不斷研究涉農(nóng)職務(wù)犯罪的新動(dòng)向、新特點(diǎn)，探索打擊犯罪的有效途徑。

（一）完善檢察建議，督促堵塞漏洞

結(jié)合辦案，就發(fā)案單位及涉農(nóng)職務(wù)犯罪易發(fā)單位在管理上的不規(guī)范、不完善問題，及時(shí)發(fā)出檢察建議，督促相關(guān)單位和組織建章立制、完善管理，加強(qiáng)對涉農(nóng)職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的監(jiān)督和預(yù)防，從源頭上防范犯罪的發(fā)生。兩年來，襄汾縣檢察院共發(fā)出涉農(nóng)職務(wù)犯罪檢察建議42件。如在初查一村干部經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，發(fā)現(xiàn)該村新農(nóng)村建設(shè)資金使用環(huán)節(jié)存在違規(guī)行為以及新農(nóng)村建設(shè)理事會(huì)管理不完善等問題，向鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，督促加強(qiáng)對新農(nóng)村建設(shè)資金的監(jiān)督管理，健全和完善新農(nóng)村建設(shè)理事會(huì)制度，該建議受到重視并被采納。

（二）完善監(jiān)督制約，深化預(yù)防效果

強(qiáng)化制度建設(shè)，加強(qiáng)基層組織的財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》，強(qiáng)化農(nóng)村“兩委”班子的制約和監(jiān)督，完善民主決策制度。切實(shí)落實(shí)政務(wù)公開、村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開“三公開”制度，對村務(wù)實(shí)行決策、指引、監(jiān)督“三分開”制度，從而增強(qiáng)透明度。對財(cái)務(wù)管理人員實(shí)行考察、考核、考試和持證上崗制度。嚴(yán)格把好開支關(guān)，并實(shí)行定期公布，自覺接受社會(huì)和群眾的質(zhì)詢和監(jiān)督。重大建設(shè)項(xiàng)目、土地征地和補(bǔ)償、財(cái)務(wù)開支計(jì)劃等涉及村民切身利益的重大事項(xiàng)，經(jīng)村黨支部、村委會(huì)研究后，必須提請村民委員會(huì)或村民代表大會(huì)表決。同時(shí)要充分發(fā)揮村民理財(cái)小組和監(jiān)事會(huì)的作用，嚴(yán)格把好村財(cái)務(wù)支出的民主監(jiān)督關(guān)口。