加強檢察機關(guān)案件管理工作之探析

文◎陳重喜 盛從亮

近年來，湖北省人民檢察院為貫徹高檢院關(guān)于加強案件管理的指示精神，在全省檢察機關(guān)建立健全“全面管理、分工負責(zé)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的執(zhí)法管理模式。省院專門成立了執(zhí)法管理與監(jiān)督委員會，并在控申部門加掛案件管理辦公室（以下簡稱案管辦）牌子，明確了案管辦“管理、服務(wù)、參謀、監(jiān)督”的職能定位，確定案管辦“統(tǒng)一受理報案、舉報、控告、申訴、投訴以及偵查機關(guān)移送的案件并統(tǒng)一進行分流處理，對執(zhí)法辦案和訴訟監(jiān)督工作進行流程節(jié)點監(jiān)控，對訴訟違法線索進行統(tǒng)一管理和綜合研判，協(xié)調(diào)、組織執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警、處置和預(yù)防”等十項工作職責(zé)。全省各市州、縣（區(qū)）檢察院根據(jù)省院要求，參照省院模式成立了案管辦。縱觀全省檢察機關(guān)案件管理工作實踐，回顧我院成立案管辦以來的工作，我們有以下幾方面體會。

一、設(shè)立案件管理機構(gòu)是做好新形勢下檢察工作的重要創(chuàng)新舉措

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，是以執(zhí)法辦案為中心的。案件管理與案件辦理相伴而生，在檢察工作中處于舉足輕重的地位。設(shè)立專門的案件管理機構(gòu)，切實加強和改進案件管理工作，是當前強化法律監(jiān)督、提高檢察機關(guān)執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率、推動檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的必然要求。

（一）設(shè)立案件管理機構(gòu)是推進科學(xué)管理、提高案件質(zhì)量的重要抓手。案件質(zhì)量是檢察工作的生命線。提高案件質(zhì)量，是檢察機關(guān)履行好法律監(jiān)督職責(zé)、強化執(zhí)法效能的重要保證。設(shè)立案件管理機構(gòu)，專門履行統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督等職責(zé)，實現(xiàn)對執(zhí)法辦案的科學(xué)化、規(guī)范化、全程化管理，有利于克服傳統(tǒng)案件管理模式的弊端，切實保障執(zhí)法辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、規(guī)范、安全的有機統(tǒng)一，推動檢察工作科學(xué)發(fā)展。

（二）設(shè)立案件管理機構(gòu)是強化內(nèi)部監(jiān)督、提升執(zhí)法公信力的現(xiàn)實需要。設(shè)立案件管理機構(gòu)，將案件的流程控制權(quán)從業(yè)務(wù)部門、辦案人員手中剝離出來，建立“橫向到邊、縱向到底”的案件監(jiān)控體系，變靜態(tài)管理為動態(tài)管理，變事后監(jiān)督為同步監(jiān)督，變結(jié)果控制為過程監(jiān)控，從而把強化內(nèi)部監(jiān)督的要求落實到每一起案件和每一個流程節(jié)點，切實防止執(zhí)法權(quán)濫用，減少違法違紀行為發(fā)生，不斷滿足人民群眾對司法民主和司法公正的新要求、新期待，切實提升檢察機關(guān)執(zhí)法公信力。

（三）設(shè)立案件管理機構(gòu)是深化檢務(wù)公開、增強檢察工作透明度的有力保障。檢務(wù)公開制度，是檢察機關(guān)回應(yīng)法治信息化的世界潮流、保障公民知情權(quán)、推進司法體制改革和維護司法公正的重要舉措，同時更是“國家尊重和保障人權(quán)”的真實體現(xiàn)。設(shè)立案件管理機構(gòu)，由其統(tǒng)一對檢察工作信息進行收集、匯總、管理和發(fā)布，能更好地保障當事人、被害人的訴訟權(quán)利，保障新聞媒體和社會公眾的知情權(quán)，真正實現(xiàn)檢察工作的依據(jù)公開、程序公開和結(jié)果公開，切實增強檢察工作透明度，有效滿足群眾日益增長的權(quán)利訴求。

二、設(shè)立案件管理機構(gòu)實行集中管理的實踐困惑

當前，湖北省案件管理工作總體上還處于起步階段。觀其現(xiàn)狀，主要存在以下幾個方面的問題：

（一）案件管理工作配套制度尚未健全。鄧小平同志有句名言：“制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”這句話詮釋了制度的重要性，也足見制度建設(shè)是我們做好各項工作的重要保障。具體到案件管理領(lǐng)域，根據(jù)系統(tǒng)論，需要構(gòu)建包括案件流程監(jiān)控機制、案件質(zhì)量績效考評機制、案件信息整合反饋機制等一系列制度在內(nèi)的管理機制。［1］然而，截至目前，高檢院制定了《最高人民檢察院案件管理暫行辦法》，但對全國檢察機關(guān)案件管理工作的指導(dǎo)性意見還沒有出臺。湖北省院結(jié)合本地工作實踐，充分借鑒兄弟單位的成熟做法，探索開展符合自身辦案工作特點和辦案需求的案件管理工作，但目前也只以文件形式原則地規(guī)定了案件管理機構(gòu)擔負的十項職責(zé)。配套工作機制的缺乏直接導(dǎo)致的是案件管理工作規(guī)范化程度不高，管理、監(jiān)督職能弱化。

（二）案件管理機構(gòu)職責(zé)邊界亟需厘清。作為一個新設(shè)部門，案件管理部門除了要進行清晰的職能定位之外，還必須理順與其他業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，從而與現(xiàn)有制度框架相匹配。［2］湖北省檢察機關(guān)設(shè)立案管辦是以推行“全面管理、分工負責(zé)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的執(zhí)法管理模式為基礎(chǔ)的，其中“分工負責(zé)”是指“集中、統(tǒng)一、歸口管理與分別、分散、個別管理相結(jié)合,能集中的就集中，該分散的就分散”。這樣，就客觀產(chǎn)生了案管辦與其他部門之間職責(zé)存在交叉，界限發(fā)生模糊的問題。例如，如何厘清案管辦和辦公室的職能邊界，如何區(qū)分案管辦的監(jiān)督與檢務(wù)督查部門的監(jiān)督，案管辦、控申部門、業(yè)務(wù)部門在執(zhí)法辦案風(fēng)險預(yù)警、處置和防范工作中的地位、作用如何界定以及如何銜接等等。職責(zé)界限的模糊導(dǎo)致的或是案管辦與其他部門形成案件管理工作上疊加，浪費管理資源；或是案管辦與其他部門相互推諉，管理的效率、效果難以實現(xiàn)。

（三）案件管理隊伍建設(shè)有待加強。一是案件管理隊伍總量不足。案件管理工作需要配置責(zé)任心強、既精通業(yè)務(wù)又熟悉軟件功能的年輕干警。但湖北省檢察機關(guān)實際情況是大部分基層院已經(jīng)當?shù)鼐幬庠O(shè)立了案管辦，但人員編制為內(nèi)部調(diào)劑。由于基層院案多人少，執(zhí)法辦案力量普遍緊張，調(diào)劑的力度自然十分有限，而調(diào)劑的人員中既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的干警則是更少。二是案件管理中堅力量不夠。中堅力量是指既有實際辦案經(jīng)驗又有綜合分析能力的中青年檢察官?，F(xiàn)實情況是，出自業(yè)務(wù)部門，對訴訟程序和實體法律熟知度高的人并不多，欠缺發(fā)現(xiàn)問題的能力，進而無法將各種辦案信息進行有效綜合、分類、分析、歸納、總結(jié)，因此無法提交高品質(zhì)的統(tǒng)計分析，案管部門也無法扮演好檢察長、檢委會的“參謀”角色。三是資深檢察官配備有限。長期在業(yè)務(wù)部門辦理疑難復(fù)雜類案件，辦案經(jīng)驗豐富、執(zhí)法能力突出的資深檢察官的配備，直接關(guān)系到案件管理工作的權(quán)威性和公信力，決定著案件管理部門監(jiān)督管理的效果。但業(yè)務(wù)部門對這樣的人才均是爭相搶要，一人難求。

（四）案件管理工作信息化程度有待提升。案件管理工作的信息化主要表現(xiàn)為實現(xiàn)網(wǎng)上辦公、辦案，以數(shù)據(jù)化的形式實現(xiàn)案件的流轉(zhuǎn)，并實現(xiàn)加強對案件進行監(jiān)督的目的。但目前在全國尚沒有統(tǒng)一的關(guān)于案件管理的系統(tǒng)軟件，各地檢察院的探索都需自己聘請相關(guān)專業(yè)人員進行軟件研發(fā)，不僅造成資源浪費，而且缺乏統(tǒng)一性，不利于相互協(xié)調(diào)。以武漢市漢陽區(qū)院為例，最高人民檢察院推行的全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件和漢陽區(qū)院自行研發(fā)的規(guī)范化管理系統(tǒng)、扣押、凍結(jié)款物管理系統(tǒng)等三套辦案系統(tǒng)在案件管理中發(fā)揮著不同的作用，且分別獨立運行，案件信息不能共享。因此，當前該院的案件管理必須同時使用三套辦案系統(tǒng)。大量案件信息需要重復(fù)錄入，對工作質(zhì)量和效率產(chǎn)生了較大的影響。

三、完善檢察機關(guān)案件管理工作的路徑選擇

加強檢察機關(guān)案件管理工作是推進檢察管理機制改革的重要內(nèi)容，是遵循檢察工作規(guī)律下的有益實踐，也是推動檢察工作科學(xué)發(fā)展的一項重要而緊迫的任務(wù)。加強檢察機關(guān)案件管理工作，要以促進公正廉潔執(zhí)法為核心，以提高辦案質(zhì)量和效率為目標，以檢察信息化為手段，以健全組織機構(gòu)、選優(yōu)配強隊伍、健全規(guī)章制度、建立信息平臺為切入點，以統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評為機制，堅持管理與服務(wù)并舉、監(jiān)督與配合并重，統(tǒng)籌兼顧、突出重點、積極穩(wěn)健、注重實效，全面推進案件管理工作的集約化、信息化、規(guī)范化、科學(xué)化。［3］案件管理作為一項嶄新的、創(chuàng)造性的工作，需緊密結(jié)合本地工作實踐加以完善，使之更加符合檢察工作實際和司法工作規(guī)律。

第一，抓機制建設(shè)，保障案件管理工作穩(wěn)步推進。把案件管理工作納入質(zhì)量管理體系建設(shè)之中，將案件管理工作的特點、要求與過程控制、持續(xù)改進等質(zhì)量管理原則進行有機融合。通過完善規(guī)章制度、明確崗位職責(zé)、細化工作要求，加強規(guī)范化建設(shè)和精細化管理，形成工作程序流程化，辦公管理自動化，制度運作無縫化的管理模式。一是建立健全案件程序管理機制。加強對執(zhí)法辦案全過程的管理，通過統(tǒng)一分流處理報案、舉報、控告、申訴、投訴以及偵查機關(guān)移送的案件，統(tǒng)一對外移送案件材料，嚴把案件入口關(guān)、分流關(guān)、程序關(guān)。二是建立健全案件質(zhì)量監(jiān)督機制。以案件質(zhì)量和效率為導(dǎo)向?qū)Π讣修k人的行為、辦案結(jié)果、辦案效果實施考核和評價，包括考核評估的標準、內(nèi)容和范圍方法及案件質(zhì)量的等級等。加強對重點案件的審查監(jiān)督，通過對提出異議的不批捕、不起訴、撤回起訴等案件，檢察長批示交辦、督辦案件進行督查、評查，促進提升執(zhí)法質(zhì)量和水平。三是建立健全信息整合反饋機制。加強對檢察業(yè)務(wù)運行情況的綜合分析，運用定期統(tǒng)計分析，執(zhí)法辦案專項檢查等手段，客觀評價辦案質(zhì)量、數(shù)量、效率和執(zhí)法規(guī)范化狀況，提出改進工作的對策，為檢察長統(tǒng)籌安排各項檢察業(yè)務(wù)工作發(fā)揮參謀作用。加強對檢察業(yè)務(wù)工作的考核評價，有效運用考核評價結(jié)果，開展檢察業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)。

第二，抓分工協(xié)調(diào)，確保案件管理工作有序銜接。設(shè)立專門的案件管理機構(gòu)，并非劃轉(zhuǎn)或分解其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門基本職能，主要是針對執(zhí)法辦案工作中容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，設(shè)置管理和監(jiān)督程序，實施執(zhí)法程序和辦案質(zhì)量控制，加強執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督制約和管理指揮。［4］為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)案件管理資源，形成案件管理合力，我們應(yīng)當圍繞案件管理部門的職能定位、案件管理改革的工作目標和案件管理的運行機制，制定符合檢察權(quán)運行規(guī)律，可操作性強的實施辦法，細化案件管理范圍和具體程序，厘清案件管理機構(gòu)和有關(guān)業(yè)務(wù)部門工作的邊界、界線，明確業(yè)務(wù)銜接方式、案件運轉(zhuǎn)流程，從而有效理順案件管理部門和其他業(yè)務(wù)部門關(guān)系，真正使案件管理的成效體現(xiàn)在每一起案件、每一件業(yè)務(wù)的辦理中。

第三，抓隊伍建設(shè)，夯實案件管理工作人才基礎(chǔ)。對檢察執(zhí)法各業(yè)務(wù)部門辦案活動實施全程、動態(tài)監(jiān)督的性質(zhì)定位，對案件管理部門的人員素能提出了全新的要求。在現(xiàn)有人員狀況下，我們一要主動加強現(xiàn)代管理知識的學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí)，具備綜合各種檢察辦案信息的能力，能夠在特定時間內(nèi)迅速對各種辦案信息進行綜合、分類、分析，能夠迅速地歸納總結(jié)出其規(guī)律和特征；二要主動增強發(fā)現(xiàn)問題的能力。在對各檢察業(yè)務(wù)部門辦理的案件信息進行匯總儲備基礎(chǔ)上，通過綜合檢察執(zhí)法的各種信息，發(fā)現(xiàn)案件辦理中帶有規(guī)律性的特性，找到辦案中存在的帶有普遍性和傾向性的問題,并有針對性地對各有關(guān)業(yè)務(wù)部門提出糾正意見,督促其更改,以達到規(guī)范辦案的效果；三要主動掌握各項檢察業(yè)務(wù)工作。案件管理是對各項檢察執(zhí)法辦案的綜合管理,案件管理人員必須熟悉偵監(jiān)、公訴、刑事訴訟監(jiān)督、民事行政檢察、刑事申訴和國家賠償?shù)鹊葮I(yè)務(wù)，必須掌握各種檢察業(yè)務(wù)工作的流程節(jié)點、辦案期限，以保證節(jié)點監(jiān)控到位、預(yù)警及時有效，才能應(yīng)對案件管理過程中遇到的各種復(fù)雜問題，作出合理的應(yīng)對措施。只有案件管理人員整體素質(zhì)提升，方能使案件管理真正成為內(nèi)部監(jiān)督的有效手段,成為創(chuàng)新檢察管理,推動檢察工作科學(xué)發(fā)展的有力措施。［5］

第四，抓軟件研發(fā)，完善案件管理工作信息平臺。實踐表明，信息化管理是實現(xiàn)案件全程、動態(tài)、實時監(jiān)控的有效的手段。以武漢市漢陽區(qū)院為例，目前有該院自主研發(fā)的《檢察機關(guān)規(guī)范化管理系統(tǒng)》、《扣押、凍結(jié)款物管理系統(tǒng)》，高檢院統(tǒng)一研發(fā)的《全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件》三套系統(tǒng)同時運行，在管理、監(jiān)督功能方面各有側(cè)重，共同促進執(zhí)法效率和辦案質(zhì)量的提升，在推動該院執(zhí)法規(guī)范化水平提升上發(fā)揮了不可替代的作用。但是，同時運行三套系統(tǒng)產(chǎn)生的效率低下問題亦亟待解決。由于全國各地區(qū)對信息化技術(shù)應(yīng)用的需求本身就存在差異，我們應(yīng)當正視這種差異，不靠不等，根據(jù)本地區(qū)實際，研發(fā)既能滿足自身工作需要，又能與高檢院案件管理系統(tǒng)相銜接的案件管理系統(tǒng)。筆者以為，各省級院應(yīng)統(tǒng)籌謀劃，充分結(jié)合案件管理工作職責(zé)，以突出“管理、監(jiān)督、服務(wù)”等功能性特點為導(dǎo)向，總結(jié)借鑒各地業(yè)務(wù)軟件研發(fā)工作實踐經(jīng)驗，大力投入全省統(tǒng)一案件管理系統(tǒng)的研發(fā)，以便于各地因地制宜開展案件管理工作，又利于對下級院案件管理工作進行監(jiān)督、指導(dǎo)。如筆者所在的湖北檢察系統(tǒng)，湖北省院可以充分利用已經(jīng)在全省統(tǒng)一運行的 《湖北省檢察機關(guān)綜合受理系統(tǒng)》這一信息化平臺，加大研發(fā)力度，進行案件管理的功能性拓展，切實發(fā)揮信息化支點作用，推動全省案件管理工作穩(wěn)步發(fā)展。

注釋：

［1］參見張朝霞、馬迪等：《基層檢察機關(guān)案件管理工作實證研究》，載《河南警察學(xué)院學(xué)報》2012年2月第21卷第1期。

［2］參見向澤選、葛琳：《案件管理部門的職能定位》，載《檢察日報》2011年12月5日

［3］參見王晉：《深化檢察體制和工作機制改革大力推進檢察機關(guān)案件管理工作》，載《人民檢察》2012年第1期。

［4］參見王建明：《檢察機關(guān)案件管理改革論要——以山西省檢察機關(guān)的實踐為視角》，載《人民檢察》2011年第12期。

［5］參見向澤選：《案件管理：強化內(nèi)部監(jiān)督的又一抓手》，載《檢察日報》2012年1月11日。