公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人選任之思考

■戚振華 (山東省蒼山縣公證處)

公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人選任之思考

■戚振華 (山東省蒼山縣公證處)

《公證法》第10條規(guī)定:“公證機構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在有三年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的公證員中推選產(chǎn)生，由所在地的司法行政部門核準(zhǔn)，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門備案?！?006年司法部頒布的《公證機構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》第6條規(guī)定:“公證機構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在有三年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的公證員中推選產(chǎn)生，由所在地司法行政機關(guān)核準(zhǔn)，并逐級報省、自治區(qū)、直轄市司法行政機關(guān)備案?！?/p>

在現(xiàn)代社會，公證機構(gòu)是法律服務(wù)機構(gòu)的重要組成部分。公證機構(gòu)的競爭核心不僅僅是法律方面的競爭，更多的是管理能力的競爭。從一定意義上來講，管理能力的高低，將從根本上決定公證機構(gòu)的運行效率及服務(wù)質(zhì)量，決定公證的生存與發(fā)展。作為公證機構(gòu)管理的重要一環(huán)，公證主要管理者素質(zhì)的高低已經(jīng)成為公證興衰成敗的關(guān)鍵①段偉:《公證處主任的雙重能力研究》，http://www.kmgz.cn/article－108－1.html。。公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的選任關(guān)系到公證機構(gòu)工作人員的潛能的發(fā)揮，關(guān)系到公證機構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展，關(guān)系到公證行業(yè)的健康穩(wěn)定。

一、公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人須是執(zhí)業(yè)公證員的立法背景

(一)公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人任職條件。公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人作為執(zhí)行國家公證職能的專業(yè)法律工作者，必須具備堅定的政治信念、優(yōu)良的道德品質(zhì)、豐富的法律知識和社會經(jīng)驗等基本素質(zhì)?！豆C法》在有關(guān)條款中對公證員規(guī)定了較高的任職條件。而作為公證機構(gòu)的負(fù)責(zé)人，他們不僅要管理機構(gòu)內(nèi)部的行政方面事務(wù)，更應(yīng)當(dāng)熟悉公證業(yè)務(wù)工作，以便于全面加強對各項工作的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。為此，必須對公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的任職條件進(jìn)行必要的限制，《公證法》規(guī)定，公證機構(gòu)的負(fù)責(zé)人必須具有公證員資格。公證機構(gòu)的負(fù)責(zé)人只有具有公證員資格，才能執(zhí)行公證員職務(wù)，也才能保證他們掌握與擔(dān)任這一職務(wù)相適應(yīng)的業(yè)務(wù)知識。同時，為了確保這些人員具備必要的公證工作經(jīng)驗，《公證法》還規(guī)定他們應(yīng)當(dāng)有三年以上的執(zhí)業(yè)經(jīng)歷。應(yīng)該說，這一規(guī)定是有針對性的。

(二)公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人產(chǎn)生方式和程序。 《公證法》對公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式、程序與公證法施行前相比，有相當(dāng)大的區(qū)別?！豆C法》施行前，公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方主要有兩種，即任命制和聘任制。這兩種方式的共同特點是:公證機構(gòu)的負(fù)責(zé)人都是直接由同級司法行政機關(guān)決定的?？紤]到公證機構(gòu)與國家機關(guān)的性質(zhì)不同，為了保證公證機構(gòu)獨立行使公證職能，體現(xiàn)機構(gòu)內(nèi)部的民主管理，《公證法》采取兩結(jié)合的方式和程序確定公證機構(gòu)的負(fù)責(zé)人:首先，由公證機構(gòu)的組成人員 (即包括公證員在內(nèi)的所有在編人員)按照《公證法》等法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序以及國務(wù)院司法行政部門的有關(guān)規(guī)定，通過內(nèi)部醞釀、投票等程序和方式從本公證機構(gòu)內(nèi)部推選出本機構(gòu)的負(fù)責(zé)人人選。其次，在推選出負(fù)責(zé)人后，報請公證機構(gòu)所在地的司法行政部門核準(zhǔn)。所在地司法行政部門經(jīng)審核，認(rèn)為公證機構(gòu)的推選符合條件和程序的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)，反之則不予批準(zhǔn)。所在地司法行政部門核準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)將核準(zhǔn)的情況報所屬的省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門備案，以備查考。該規(guī)定適用于《公證法》生效后新設(shè)公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生和原有公證機構(gòu)在公證法生效后負(fù)責(zé)人發(fā)生變更的情況。2000年國務(wù)院批準(zhǔn)司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》規(guī)定，公證處實行主任負(fù)責(zé)制和崗位目標(biāo)責(zé)任制，要建立嚴(yán)格的質(zhì)量管理制度，不斷完善自律機制。公證處主任負(fù)責(zé)制是指在司法行政機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督下，由公證處主任全權(quán)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)公證處的政治、業(yè)務(wù)、行政等各項工作，對上向主管的司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)，享有人、財、物等方面的自主權(quán)，對內(nèi)向全處工作人員負(fù)責(zé)②江曉亮主編:《公證員入門》修訂版，法律出版社2007年版，第37～38頁。。

二、公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人不是推選產(chǎn)生的主要原因

(一)組織人事部門任命。在公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的管理和任免方面，組織部門按照干部管理權(quán)限統(tǒng)一任命和管理。組織部人事部門按照《公務(wù)員法》和《干部選拔任用條例》規(guī)定程序進(jìn)行選拔，沒有按照《公證法》對公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的條件進(jìn)行選任。因公證機構(gòu)存在著行政、事業(yè)、合作三種體制，針對公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人這一專業(yè)性較強的職位，組織人事部門沒有按照《公證法》的規(guī)定進(jìn)行選撥任命，沒有把符合資格條件的公證員提拔到公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的崗位上，而是有時會提拔、調(diào)任非執(zhí)業(yè)公證員到公證機構(gòu)任負(fù)責(zé)人一職。

(二)司法行政機關(guān)的決定。公證機構(gòu)自恢復(fù)重建以來一直是作為司法行政機關(guān)的一個職能科室設(shè)立的，其編制、經(jīng)費、人事、職務(wù)等都走行政序列。公證改革之前，公證處的性質(zhì)屬于行政機關(guān)。公證處的編制、人事權(quán)歸政府行使。公證處主任采用任命制。目前，一些地方的司法行政機關(guān)出于種種考慮，將一些不具有公證員資格的人員安排到公證機構(gòu)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，從而影響了公證機構(gòu)業(yè)務(wù)工作的正常開展，這一做法在《公證法》施行后還沒有完全得到糾正?！豆C法》施行以來，一些公證機構(gòu)由司法行政機關(guān)按照行政管理模式進(jìn)行管理，公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人由司法行政機關(guān)按照公務(wù)員管理權(quán)限報組織人事部門批準(zhǔn)后直接任命，公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人向同級司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)。這種公證機構(gòu)和公證員行政管理模式，不存在也不可能允許公證員推選公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人。實踐中，一些司法行政機關(guān)對其所領(lǐng)導(dǎo)的公證處從行政管理到業(yè)務(wù)管理，統(tǒng)包統(tǒng)攬，統(tǒng)得過細(xì)、管得過死的方式，使得公證機構(gòu)既無人權(quán)，又無財權(quán)，嚴(yán)重挫傷了公證機構(gòu)的積極性、主動性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，嚴(yán)重束縛了公證行業(yè)業(yè)務(wù)工作的開展。

按照《公證法》的規(guī)定，司法行政部門依法對公證機構(gòu)、公證員進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。但現(xiàn)有不少公證機構(gòu)的屬性決定了公證機構(gòu)及公證員必須遵循“下級服從上級，個人服從組織”的原則，遵守《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人向同級司法行政機構(gòu)負(fù)責(zé)而不是向公證機構(gòu)和公證員負(fù)責(zé)?！豆C法》雖規(guī)定公證機構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在有三年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的公證員中推選產(chǎn)生，但推選機制沒有具體實施意見，考核選拔機制沒有出臺，缺乏可操作性，存在著推選方式不一的情形。

三、解決辦法

(一)明確公證機構(gòu)屬性。對于我國公證機構(gòu)采取什么形式，由于我國不同區(qū)域的具體情況有很大的差異，不能一概而論之，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會上對公證的認(rèn)知程度來決定。依據(jù)《公證法》的規(guī)定和《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的精神和要求，利用貫徹《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的機會，結(jié)合我國公證行業(yè)的規(guī)律和特點來推進(jìn)公證機構(gòu)的體制改革，構(gòu)建適合中國國情的公證體制。因此，將公證機構(gòu)改制成為全額撥款、差額撥款或自收自支的事業(yè)性質(zhì)的公證機構(gòu)，依據(jù)國家有關(guān)政策依法納稅，依法獨立行使公證職能，獨立承擔(dān)民事責(zé)任，是行政性質(zhì)公證機構(gòu)落實公證機構(gòu)獨立法人地位的正確定位。使公證機構(gòu)與所掛靠機關(guān)徹底脫鉤，或?qū)⒅臑槭聵I(yè)管理機構(gòu)。即使在行政體制下公證處也不應(yīng)該是司法行政機關(guān)內(nèi)部的一個科室，應(yīng)當(dāng)作為司法行政機關(guān)下屬的二級主體單位，獨立法人。應(yīng)該賦予公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人人財物的支配權(quán)，明確司法行政機關(guān)對公證機構(gòu)發(fā)展基金、賠償基金、保險基金的年度審查權(quán)。在公證機構(gòu)法人制度的建立及完善負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制方面，做到只監(jiān)督不越權(quán)、只管理不代權(quán)。

(二)司法行政機關(guān)組織選任和核準(zhǔn)。司法行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)《公證法》、《公證機構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》及省 (區(qū)、市)司法廳 (局)相關(guān)文件規(guī)定，公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在具有三年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的公證員當(dāng)中選拔任用。司法行政機關(guān)制定競爭上崗方案，召開公證機構(gòu)全體人員會議，公布競爭上崗方案。按競爭上崗條件規(guī)定，自愿報名，交審核。工作小組對報名人員進(jìn)行資格審查，確定參加競爭上崗人員名單，并予以公示。推選工作必須在司法行政機構(gòu)指導(dǎo)下進(jìn)行，推選結(jié)果報司法行政機構(gòu)核準(zhǔn)。公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人任期一般為五年，可連選連任。負(fù)責(zé)人任期內(nèi)，有三分之一以上公證員和在編非公證員提議要求重新推選公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人，司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)重新組織推選。公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的選任與公證機構(gòu)年度考核相掛鉤，任期內(nèi)公證機構(gòu)兩次考核不合格，公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人不得繼續(xù)擔(dān)任負(fù)責(zé)人職務(wù)，應(yīng)在符合條件人員中另行組織推選。

(三)公開選撥考試，競爭上崗。公證機構(gòu)選人用人問題，事關(guān)公證事業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，備受公證人員和司法行政機關(guān)的關(guān)注。通過開展公證機構(gòu)職位競聘活動，旨在拓寬公證機構(gòu)選人用人渠道，建立“能上能下”的干部任用機制，把懂管理、善經(jīng)營、德才兼?zhèn)?、職工信任、?dāng)事人滿意的充實到管理和一線工作崗位，讓優(yōu)秀人才脫穎而出，從而建設(shè)一支“服務(wù)好，群眾滿意”的高素質(zhì)公證隊伍，更好地為人民服務(wù)。公證機構(gòu)職位實行競爭上崗，是進(jìn)一步深化干部人事制度改革，推進(jìn)干部工作的科學(xué)化、民主化、制度化建設(shè)的有力舉措;為進(jìn)一步樹立民主、公開、競爭、擇優(yōu)的用人導(dǎo)向，多種渠道選任干部，廣開舉賢薦能之路提供了有益的探索。

競爭上崗工作必須嚴(yán)格按規(guī)定程序辦理，嚴(yán)密紀(jì)律，堅持實事求是和公開、公平、公正的原則。組織考試。采取筆試和面試相結(jié)合的方式進(jìn)行，確定筆試成績、面試成績各占比列。筆試采用閉卷方式進(jìn)行，測試競崗人員履行競爭崗位職責(zé)所必備的知識以及文字水平。面試采用競崗演講方式進(jìn)行，邀請組織人事部門、紀(jì)委、局機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部參加，成立專門評分小組，現(xiàn)場打分公布。競崗演講結(jié)束后，對參加競崗人員進(jìn)行滿意度測評，滿意度測評達(dá)標(biāo)的方能折算為綜合成績。公布成績，將各人的綜合成績及排名情況進(jìn)行公示，對競崗人員進(jìn)行綜合考察。確定人選，根據(jù)競崗人員的綜合成績、測評結(jié)果及考察意見，確定公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人候選人，報組織人事部門批準(zhǔn)任命。

(四)上級主管部門及公證協(xié)會的的推薦意見。選任公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人須征求上級主管部門及公證協(xié)會意見，把政治堅定、業(yè)務(wù)素質(zhì)強，理論基礎(chǔ)好，有真才實學(xué)，肯干事、能干事、干成事、干好事的公證員推薦到負(fù)責(zé)人的崗位，供組織人事部門選撥任用時參考。

(五)公證機構(gòu)開展干部競聘上崗活動，應(yīng)在組織人事部門、紀(jì)委及司法行政機關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)下進(jìn)行。競聘活動通過自愿報名、資格審核、結(jié)構(gòu)化面試、民主測評、組織考察等程序，確定公證機構(gòu)的負(fù)責(zé)人。紀(jì)檢、組織、人事等部門各司其職，強化監(jiān)督，為各階段工作的有序開展提供有力保證。嚴(yán)格履行程序，做到執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不走樣，遵守紀(jì)律不放松。紀(jì)委全程監(jiān)督，有效防止了各種違紀(jì)舞弊行為的發(fā)生。堅持信息公開制度，將競爭上崗實施方案、筆、面試成績和測評結(jié)果及時公布反饋。公開干部監(jiān)督電話，主動接受群眾舉報和意見建議，切實做到公開、透明，營造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。

(六)省 (區(qū)、市)司法廳審核備案。加強隊伍建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范公證機構(gòu)的用人機制，規(guī)范人事管理制度。要嚴(yán)把公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人選用關(guān)，真正把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的干部選配上來。公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的任用、調(diào)整，必須嚴(yán)格遵守任職條件，必須先行征求省廳意見，必須逐級報省廳備案。公證機構(gòu)變更負(fù)責(zé)人，應(yīng)在所在地司法局核準(zhǔn)前，將擬任負(fù)責(zé)人的情況上報省司法廳審核認(rèn)定，對沒有公證員執(zhí)業(yè)資格的負(fù)責(zé)人不予審核，并出具指導(dǎo)意見，不予備案登記，停止公證機構(gòu)執(zhí)業(yè)。經(jīng)省 (區(qū)、市)司法廳認(rèn)定符合《公證法》條件的，填寫《公證機構(gòu)變更負(fù)責(zé)人登記表》，逐步報省 (區(qū)、市)司法廳備案登記。對公證機構(gòu)推選的負(fù)責(zé)人或者公證機構(gòu)變更的負(fù)責(zé)人進(jìn)行核準(zhǔn)，并逐級報省 (區(qū)、市)司法廳備案。

(七)司法部、司法廳會同公證協(xié)會應(yīng)適時制定可行的《公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人選任辦法》，應(yīng)包括推選程序，資格要求，任職期限，考核辦法，重新推薦等。公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)是既要懂業(yè)務(wù)又要懂管理的復(fù)合型人才，擁有作為一名管理者所具備的綜合能力和關(guān)鍵資質(zhì)。公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的選拔應(yīng)該打破傳統(tǒng)的“升遷制度”，“任命制”和“聘任制”局限。一名優(yōu)秀的公證員并不一定可以成長為一名優(yōu)秀的管理者;一個部門管理人員同樣可能很難轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€機構(gòu)的掌舵人。在選擇任用機制上，可以基于綜合能力的考量，實行公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的任職資格準(zhǔn)入制度，只有具備系統(tǒng)的管理科學(xué)理論知識和技能，系統(tǒng)學(xué)習(xí)過法律專業(yè)知識，熟悉公證工作的全部流程和開拓市場能力的人員，才能成為一名合格的公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人候選人;在能力培養(yǎng)與開發(fā)上，可以更有針對性地找出作為一名公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的不足，并依此建立公證管理者培訓(xùn)師資隊伍，改革中國公證協(xié)會對公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)教育模式，著重培養(yǎng)適應(yīng)公證管理多層次需要的高層管理人才;最終的培養(yǎng)的目標(biāo)則是使其成為能夠承擔(dān)起推動公證機構(gòu)長遠(yuǎn)發(fā)展責(zé)任的第一人，在行為考核上，考核指標(biāo)不僅僅關(guān)注其業(yè)務(wù)能力，而是全面考慮其作為一名職業(yè)管理者管理公證的業(yè)績③段偉:《公證處主任的雙重能力研究》，http://www.kmgz.cn/article－108－1.html。。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)