醫(yī)療糾紛調(diào)解中司法行政機(jī)關(guān)的角色
——以三地醫(yī)療糾紛調(diào)解組織為對(duì)象的分析

■郭春濤 (司法部司法研究所研究員)

醫(yī)療糾紛調(diào)解中司法行政機(jī)關(guān)的角色
——以三地醫(yī)療糾紛調(diào)解組織為對(duì)象的分析

■郭春濤 (司法部司法研究所研究員)

一、問(wèn)題的提出

繼2010年5月司法部、衛(wèi)生部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)“關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見(jiàn)”之后，在三部門(mén)的聯(lián)合推動(dòng)下，當(dāng)前醫(yī)療糾紛人民調(diào)解呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。截至2011年12月，全國(guó)共建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)1358個(gè)，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作室1074個(gè)，專(zhuān)職人民調(diào)解員1.5萬(wàn)人，經(jīng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)化解的醫(yī)療糾紛共14976起，其中，調(diào)處成功12218起，調(diào)處成功率81.6%。除西藏、港澳地區(qū)外，覆蓋到地市的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織體系已在全國(guó)初步建立。繁榮背后進(jìn)行冷思考，使得理論的發(fā)展跟得上社會(huì)變遷的腳步，是十分必要的。本文選取S市、X省、Y市三地，分別作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的藍(lán)本，以其醫(yī)療糾紛調(diào)解組織為分析對(duì)象，試圖揭示人民調(diào)解介入醫(yī)療糾紛的深層次原因，在此基礎(chǔ)上對(duì)醫(yī)療糾紛調(diào)解中司法行政機(jī)關(guān)的角色給出較為科學(xué)的定位。

二、三市醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的描述

從統(tǒng)計(jì)學(xué)的角度看，樣本的分析關(guān)鍵不在于數(shù)量的多寡，而在于選取樣本的代表性。以此為出發(fā)點(diǎn)，筆者以S市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的藍(lán)本、X市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的藍(lán)本、Y市作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的藍(lán)本，對(duì)其醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的情況進(jìn)行描述。

(一)S市 (經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū))醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的描述

2011年6月，S市政府下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的若干意見(jiàn)》 (下稱(chēng)《若干意見(jiàn)》)，明確了醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的指導(dǎo)思想和工作格局。按照《若干意見(jiàn)》的規(guī)定，S市統(tǒng)一實(shí)行在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，依托大調(diào)解工作體系建設(shè)，以人民調(diào)解為平臺(tái)，司法、衛(wèi)生、保監(jiān)、公安等政府職能部門(mén)大力支持，社會(huì)廣泛參與的工作格局。由分管政法工作的一名市委常委、分管醫(yī)療衛(wèi)生工作的一名副市長(zhǎng)，負(fù)責(zé)共同召集司法、衛(wèi)生、保監(jiān)、法院、公安、財(cái)政等部門(mén)，制定全市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的政策，協(xié)調(diào)解決醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的重大事項(xiàng)。同時(shí)，強(qiáng)化政府責(zé)任，建立市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作辦公室，設(shè)在市司法局，核定行政編制10個(gè)。辦公室作為全市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的組織、指導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)督導(dǎo)、落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)決策、調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)組建管理等10項(xiàng)工作職責(zé)。各區(qū)縣相應(yīng)在司法局設(shè)立區(qū)縣醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作辦公室，根據(jù)實(shí)際情況配備3－5人，共核定行政編制58個(gè)，已到位工作人員47人。各區(qū)縣全部成立區(qū)縣醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì) (下稱(chēng)“醫(yī)調(diào)委”)，作為醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)。醫(yī)調(diào)委是群眾性組織，由所在區(qū)縣人民調(diào)解協(xié)會(huì)建立，區(qū)縣司法局是其主管和行業(yè)指導(dǎo)部門(mén)。醫(yī)調(diào)委根據(jù)屬地原則對(duì)轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)生的醫(yī)患糾紛實(shí)施調(diào)解。醫(yī)調(diào)委的人民調(diào)解員由經(jīng)驗(yàn)豐富的退休醫(yī)務(wù)人員、法官、檢察官以及律師等擔(dān)任，根據(jù)醫(yī)患糾紛發(fā)生的具體情況，配置2－15名專(zhuān)職人民調(diào)解員。全市現(xiàn)已配備醫(yī)患糾紛人民調(diào)解員共計(jì)146名。市司法局對(duì)全市醫(yī)調(diào)委的人民調(diào)解員及醫(yī)調(diào)辦的工作人員近200人進(jìn)行了上崗培訓(xùn)。市司法局根據(jù)市政府的《若干意見(jiàn)》，制定《S市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作實(shí)施辦法》、《S市人民調(diào)解員行為規(guī)范》等文件，進(jìn)一步完善全市醫(yī)調(diào)委的組織建設(shè)、醫(yī)患糾紛排摸預(yù)防、受理調(diào)解、協(xié)議履行等工作制度。同時(shí)，還對(duì)調(diào)解文書(shū)格式、統(tǒng)計(jì)工作、新聞宣傳等作了規(guī)定，規(guī)范醫(yī)患糾紛調(diào)解工作流程。

(二)X省 (經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū))醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的描述

X省醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)2006年10月成立，是國(guó)內(nèi)成立較早的專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織。醫(yī)療糾紛調(diào)解管理模式是由省醫(yī)調(diào)委進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)行“一級(jí)鑒定、兩級(jí)管理、三級(jí)調(diào)解”制度，即:駐市工作站調(diào)查取證，省醫(yī)調(diào)委統(tǒng)一視頻鑒定;駐市工作站、駐縣聯(lián)絡(luò)員兩級(jí)管理;駐縣聯(lián)絡(luò)員、市調(diào)解員、主管調(diào)解員三級(jí)調(diào)解。同時(shí)，建立了以糾紛受理量、結(jié)案量、調(diào)解成功率、文書(shū)書(shū)寫(xiě)合格率和醫(yī)患雙方滿意率為主要內(nèi)容的考核標(biāo)準(zhǔn)。省醫(yī)調(diào)委統(tǒng)一為全省專(zhuān)職調(diào)解人員辦理了“三險(xiǎn)一金”等社會(huì)保險(xiǎn)。目前，X省共有醫(yī)療糾紛專(zhuān)職人民調(diào)解員76名，聯(lián)絡(luò)員350余人。

(三)Y市 (經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū))醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的描述

Y市建立了“Y市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”和“Y市醫(yī)療糾紛調(diào)處中心”(簡(jiǎn)稱(chēng)醫(yī)調(diào)委和醫(yī)調(diào)中心)，實(shí)行一套班子兩塊牌子，具體負(fù)責(zé)醫(yī)療糾紛的調(diào)處工作。市委成立了以市委常委、政法委書(shū)記、市綜治維穩(wěn)委主任為組長(zhǎng)，分管副市長(zhǎng)、政府副秘書(shū)長(zhǎng)及市衛(wèi)生局黨組書(shū)記為副組長(zhǎng)，市、區(qū)兩級(jí)17家相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的Y市醫(yī)療糾紛調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一指揮和組織協(xié)調(diào)全市醫(yī)療糾紛調(diào)處各項(xiàng)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，主任、副主任分別由綜治維穩(wěn)辦主任、司法局分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)開(kāi)展醫(yī)調(diào)工作。明確規(guī)定了醫(yī)調(diào)委和醫(yī)調(diào)中心的五項(xiàng)工作職責(zé)，規(guī)范了醫(yī)療糾紛受理、調(diào)解、賠償、對(duì)接等工作制度，設(shè)置了辦公室、調(diào)解室和檔案室，聘任了調(diào)解主任、副主任各1名，專(zhuān)職人民調(diào)解員4名，組建了包括從事法學(xué)教育、法學(xué)研究、律師等在內(nèi)的法學(xué)專(zhuān)家?guī)旌屯诵葆t(yī)生、法醫(yī)等在內(nèi)的醫(yī)學(xué)專(zhuān)家?guī)臁Ｊ嗅t(yī)調(diào)委還在受理范圍內(nèi)的所有醫(yī)院建立了調(diào)解工作室，對(duì)賠償金額在1萬(wàn)元以?xún)?nèi)的醫(yī)療糾紛由駐院調(diào)解工作室調(diào)解處理。市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政每年安排不低于50萬(wàn)元資金用于醫(yī)療糾紛調(diào)解工作。

從以上材料中，我們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)突出的發(fā)展變化，即三部門(mén)正式聯(lián)手推動(dòng)建立一種新型的醫(yī)療糾紛處理機(jī)制與模式，即醫(yī)療糾紛人民調(diào)解。在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，依托大調(diào)解工作體系建設(shè)，以人民調(diào)解為平臺(tái)，司法、衛(wèi)生、保監(jiān)、公安等政府職能部門(mén)大力支持，社會(huì)廣泛參與的醫(yī)療糾紛調(diào)解工作格局逐漸形成。這一格局替代了原有的醫(yī)療糾紛處理模式，如營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)介入調(diào)解的南京模式、醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)承保公司指定調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解的北京模式、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的上海模式及醫(yī)療糾紛仲裁委員會(huì)調(diào)解的天津模式。這也是和《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》中“建立由黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的，司法行政部門(mén)和衛(wèi)生行政部門(mén)牽頭，公安、保監(jiān)、財(cái)政、民政等相關(guān)部門(mén)參加的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確相關(guān)部門(mén)在化解醫(yī)療糾紛、維護(hù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)秩序、保障醫(yī)患雙方合法權(quán)益等方面的職責(zé)與任務(wù)，指導(dǎo)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)的工作”的精神相一致的。

三、人民調(diào)解為何要介入醫(yī)療糾紛調(diào)解

司法部、衛(wèi)生部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合三部門(mén)正式聯(lián)手推動(dòng)建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解，有著較為深刻和復(fù)雜的深層次原因。

(一)社會(huì)變革的回應(yīng)

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)正處在從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，由于各方面因素的作用和各種利益的交織、碰撞均在極其有限的時(shí)空中發(fā)生，難免會(huì)有諸多顯性或隱性的矛盾沖突產(chǎn)生。而人們的自我保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，醫(yī)療糾紛呈高發(fā)趨勢(shì)，醫(yī)患關(guān)系緊張，成為社會(huì)矛盾最為突出的熱點(diǎn)之一。而過(guò)去對(duì)醫(yī)療糾紛的處理模式存在先天缺陷。2002年9月1日頒布的《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》中規(guī)定了醫(yī)療事故處理的三條途徑:一是醫(yī)患雙方共同協(xié)商解決，二是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)調(diào)解解決，三是人民法院訴訟解決，但在實(shí)際操作中卻遇到種種困難。醫(yī)患雙方協(xié)商解決雖然程序簡(jiǎn)單方便，但由于醫(yī)患雙方信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，醫(yī)院和患者雙方缺乏信任，他們往往難以達(dá)成協(xié)議，反而容易將矛盾進(jìn)一步激化，即使協(xié)商成功，患方也很容易反悔，又走上行政處理和訴訟的道路，所以效果比較差;由于人們心目中存在衛(wèi)生行政部門(mén)與醫(yī)院是“父子”關(guān)系的觀念，患方對(duì)衛(wèi)生行政調(diào)解的公正性也存在顧慮，而不愿去衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)調(diào)解;司法訴訟解決醫(yī)療糾紛是社會(huì)普遍接受的解決醫(yī)療糾紛的最后手段，是公平、正義的象征，但由于知識(shí)的局限性，使法官很難科學(xué)地判定醫(yī)療糾紛的是非曲直，判決結(jié)果的公正性也會(huì)受到質(zhì)疑。再加上司法訴訟時(shí)間長(zhǎng)、成本高的缺陷，醫(yī)療事故受害者的損失難以得到及時(shí)的救助，無(wú)論是患者還是醫(yī)院，都不太傾向用訴訟方法處理。由于患者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生行政部門(mén)三者之間彼此不信任，又不愿走司法途徑解決醫(yī)療糾紛，使醫(yī)患矛盾極難化解，有些矛盾甚至拖達(dá)多年，導(dǎo)致許多患者及其家屬選擇了醫(yī)鬧等非正常的解決渠道。醫(yī)患糾紛頻發(fā)，不僅干擾了正常的醫(yī)療秩序，甚至直接危及醫(yī)務(wù)人員人身安全，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素之一，引起了政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注，如何破解難題已成為創(chuàng)新社會(huì)管理的重要課題。

更為重要的是，在中國(guó)傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文化的多樣性和復(fù)雜性以及諸多制度缺位和制度中存在的不確定性的背景下，社會(huì)變革帶來(lái)的不同利益主體大量涌現(xiàn)，為平衡各方利益，具體體現(xiàn)在社會(huì)變革方面，各種探索性實(shí)踐活動(dòng)往往以中央政府授權(quán)部門(mén)試點(diǎn)的方式進(jìn)行。因此，在試點(diǎn)的過(guò)程中，大量新的權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源將被賦予或被爭(zhēng)取到負(fù)責(zé)試點(diǎn)的部門(mén)，并對(duì)相關(guān)部門(mén)的利益、地位變化乃至生存空間產(chǎn)生重大影響。在這一大的背景下，因“有為才有位”，司法行政機(jī)關(guān)將本部門(mén)的行為與中央最關(guān)注的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解矛盾糾紛等問(wèn)題相聯(lián)系，尋求各界對(duì)本部門(mén)利益的支持，不失為一個(gè)有效的做法。

(二)事實(shí)真實(shí)與法律真實(shí)

事實(shí)真實(shí)與法律真實(shí)并不能完全重合，接近與達(dá)到理想狀態(tài)是事實(shí)真實(shí)的理想狀態(tài)。法官判案追求法律真實(shí)，而非事實(shí)真實(shí)，而尋求事實(shí)真實(shí)而非法律真實(shí)是民眾普遍的文化心理。如中國(guó)傳統(tǒng)司法文化中很重要的一點(diǎn)就是斷案須查明案情，發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相。這種文化導(dǎo)致人們認(rèn)同客觀真實(shí)，而不是簡(jiǎn)單認(rèn)同法院查明的法律真實(shí)?，F(xiàn)代司法過(guò)程中追求的是法律真實(shí)，而不一定是當(dāng)事人心目中的事實(shí)真實(shí)。法律真實(shí)是有證據(jù)證明的案件事實(shí)，而客觀真實(shí)則是事情發(fā)生時(shí)的本來(lái)狀態(tài)。當(dāng)事人是當(dāng)事者，知悉事情的發(fā)生經(jīng)過(guò)，能夠獲知案情的客觀真實(shí)。但法官并非在場(chǎng)者，只能通過(guò)當(dāng)事人所提供的證據(jù)構(gòu)筑起對(duì)案情的部分真實(shí)認(rèn)知。因此，法官裁決的基礎(chǔ)在于當(dāng)事人舉證。但實(shí)踐中當(dāng)事人的舉證能力有待提高。有一些當(dāng)事人證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)，他們?cè)诎讣l(fā)生的過(guò)程中較少注意保留、收集證據(jù)，起訴后也不知道如何運(yùn)用證據(jù)來(lái)證明自己主張的事實(shí)，但他們往往不會(huì)承認(rèn)自己因不適應(yīng)證據(jù)規(guī)則而敗訴的結(jié)果。調(diào)解介入醫(yī)療糾紛有助于化解證據(jù)難題，不斷實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。首先，調(diào)解程序簡(jiǎn)單，當(dāng)事人可以適應(yīng);其次，調(diào)解可以有效化解證據(jù)難題。當(dāng)事人在審判程序和調(diào)解程序中所持的策略不同。在審判方式下，當(dāng)事人說(shuō)服的對(duì)象是法官，常會(huì)刻意隱瞞對(duì)自己不利的事實(shí)，而夸大對(duì)自己有利的事實(shí)。但在醫(yī)療糾紛調(diào)解中，當(dāng)事人要說(shuō)服的是對(duì)方，在雙方都是在場(chǎng)者的情況下，就沒(méi)有必要在事實(shí)上反復(fù)糾纏，直接進(jìn)行利益協(xié)商將更有意義。也就避免當(dāng)事人糾纏于無(wú)法用證據(jù)證明的事實(shí)問(wèn)題，案情真相也就相對(duì)更容易發(fā)現(xiàn)，相應(yīng)地糾紛就更容易解決。

四、醫(yī)療糾紛調(diào)解中司法行政機(jī)關(guān)的角色

(一)合法性基礎(chǔ)

司法行政機(jī)關(guān)開(kāi)展醫(yī)療糾紛調(diào)解的合法性基礎(chǔ)，要到侵權(quán)責(zé)任法、《人民調(diào)解法》以及衛(wèi)生部門(mén)和司法行政部門(mén)頒布的法規(guī)規(guī)章中去尋找。這些法律法規(guī)明確了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的法律地位，消除了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解法律層面上的質(zhì)疑。

2009年12月頒布的《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》單列了“醫(yī)療損害責(zé)任”一章，明確“患者在診療活動(dòng)中受到損害，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員有過(guò)錯(cuò)的，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)損害賠償責(zé)任?！睆姆蓪用鎸?duì)醫(yī)療損害責(zé)任作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，進(jìn)一步明確了醫(yī)患雙方的權(quán)利、義務(wù)，為依法解決醫(yī)患糾紛提供了法律依據(jù)。衛(wèi)生部于2010年6月印發(fā)《關(guān)于做好〈侵權(quán)責(zé)任法〉貫徹落實(shí)工作的通知》。該《通知》進(jìn)一步明確提出，“積極推進(jìn)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解與醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)制度?！薄搬t(yī)療糾紛人民調(diào)解制度與醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)制度是醫(yī)療糾紛處理的重大制度建設(shè)?！币蟆案骷?jí)衛(wèi)生行政部門(mén)要積極配合司法行政部門(mén)，按照《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，完善本地區(qū)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解和醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)制度，加大醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作力度，妥善化解醫(yī)療糾紛，依法維護(hù)醫(yī)患雙方合法權(quán)益和社會(huì)和諧穩(wěn)定?！?/p>

2010年8月的《人民調(diào)解法》明確了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)的法律地位?！度嗣裾{(diào)解法》附則中規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解民間糾紛?！贝艘?guī)定明確了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)屬于人民調(diào)解組織，醫(yī)療糾紛調(diào)解屬于人民調(diào)解的范疇。隨后，司法部印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法〉的意見(jiàn)》，要求“積極與有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和其他組織溝通協(xié)調(diào)，著重加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)。”最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法〉 加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》要求“要積極發(fā)展社會(huì)團(tuán)體或者其他社會(huì)組織設(shè)立的人民調(diào)解組織，加強(qiáng)與有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和其他組織的溝通、協(xié)調(diào)，相互支持、相互配合，共同指導(dǎo)和推動(dòng)在醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、勞動(dòng)人事、物業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、城鄉(xiāng)建設(shè)及大型集貿(mào)市場(chǎng)、流動(dòng)人口聚集區(qū)、行政接邊地區(qū)、旅游區(qū)等行業(yè)或者領(lǐng)域建立區(qū)域性、行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解組織。”

(二)醫(yī)療糾紛調(diào)解結(jié)果與司法公信力

司法公信力問(wèn)題已進(jìn)入人們的公共視野，“司法機(jī)關(guān)必須要有公信力。如果司法喪失公信力，整個(gè)國(guó)家都很危險(xiǎn)。①李龍:《從理念上推進(jìn)檢察公信力建設(shè)》，《人民檢察》，2009年第23頁(yè)?！彼痉ü帕Φ闹匾圆谎远鳎?dāng)下提升司法公信力是中國(guó)司法迫切需要解決的一個(gè)難題。

公信力之語(yǔ)源一般用信用 (credit)表述，它源于拉丁語(yǔ) (credere)，但又不限于此。從詞源上看，公信力由“公”、“信”、“力”三字合成?，F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典對(duì)“公”之解釋是:除了公平、公正的含義外，還有屬于國(guó)家的或集體的以及共同的、大家承認(rèn)的幾種含義②參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第434頁(yè)?！，F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典對(duì)“信”之解釋系:主要是在信用、相信、信奉、信息、確實(shí)及威信等幾個(gè)意義上使用③參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第1402頁(yè)。。如“上好信，則民莫敢不用情。④《論語(yǔ)·子路》?！苯⒃谝陨戏治龅幕A(chǔ)上，公信力可以理解為，當(dāng)一定數(shù)量的人或公共權(quán)威組織對(duì)某一社會(huì)現(xiàn)象或事物具有認(rèn)同感時(shí)，我們說(shuō)這一社會(huì)現(xiàn)象或事物取得了公信力;反之，產(chǎn)生認(rèn)同感的主體數(shù)量未達(dá)到一定的數(shù)量或未被公共權(quán)威組織認(rèn)可時(shí)，該社會(huì)現(xiàn)象或事物在社會(huì)上則不具有公信力。司法公信力關(guān)注的是法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，指一個(gè)國(guó)家法治的發(fā)展程度以及威信程度，與法律權(quán)威密不可分。

1、司法公信力具有公共性、制度性、權(quán)威性的屬性。

公共性意味著公眾對(duì)公共權(quán)力的信任和公權(quán)力對(duì)公眾的信用。“一大群人相互訂立信約，每人都對(duì)它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格”⑤【英】霍布斯著，黎思復(fù)、黎廷弼譯:《利維坦》，商務(wù)印書(shū)館1985年版，第132頁(yè)。?！耙獙ふ页鲆环N結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來(lái)衛(wèi)護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，并且由于這一結(jié)合而使每一個(gè)與全體相聯(lián)合的個(gè)人又只不過(guò)是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由。⑥【法】盧梭:《社會(huì)契約論》，第一章第一卷之題旨，商務(wù)印書(shū)館1983年版，第16頁(yè)?！苯鉀Q辦法就是形成一個(gè)約定，使每個(gè)人都把自身的能力置于“主權(quán)者”的指導(dǎo)下。而“法律制度首先是一種政治制度，應(yīng)當(dāng)把它看成是人民主權(quán)的一種形式。當(dāng)人民的主權(quán)被推翻時(shí)，就要把陪審制度丟到九霄云外;而當(dāng)人民主權(quán)存在時(shí)，就使得陪審制度與建立這個(gè)主權(quán)的各項(xiàng)法律協(xié)調(diào)一致。⑦【法】托克維爾著，董果良譯:《論美國(guó)的民主 (上)》，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第315頁(yè)?！痹诿绹?guó)人的心目中，權(quán)利既不是社會(huì)贈(zèng)予的也不是政府贈(zèng)予的，它們是天賦的和固有的。權(quán)利既不是由憲法授與的，也非源于憲法，它們先于憲法而存在。⑧【美】路易斯·亨金、阿爾伯特·J·羅森塔爾編，鄭戈、強(qiáng)世功譯:《憲政與權(quán)利》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1996年版，第512頁(yè)?！敝鳈?quán)在民的觀念制約著公共權(quán)力必須信守信用，司法公信力一方面是指司法機(jī)關(guān)是否具有值得公眾信任的因素，如正當(dāng)?shù)某绦?、公正的結(jié)果、適格的司法人員、履行義務(wù)責(zé)任的能力等，這些是表達(dá)為信任方所信任的程度的客觀標(biāo)尺;另一方面是指司法機(jī)關(guān)對(duì)信任方的責(zé)任感以及實(shí)際上對(duì)公眾的期待和信任的回應(yīng)。簡(jiǎn)言之，即司法機(jī)關(guān)對(duì)公眾在委托契約中賦予的期待和信任的責(zé)任感及其回應(yīng)。從根本上看，司法公信力的本質(zhì)在于公正地為權(quán)利服務(wù)。正像馬克思認(rèn)為的那樣，“社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)。⑨馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯選集第4卷》，人民出版社1995年版，第248～249頁(yè)?！彼痉ü帕ψ罱K要體現(xiàn)在司法裁判上，最核心的部分就是司法對(duì)公眾的信用和公眾對(duì)司法的信任，這是一個(gè)雙方互動(dòng)的過(guò)程。人們對(duì)法律規(guī)則和原則的信仰是司法公信力的前提和基礎(chǔ)。

制度性涵蓋司法機(jī)關(guān)通過(guò)制度體制、法律規(guī)章等方式向社會(huì)公眾作出的客觀正式承諾。司法公信之所以具有制度性的屬性，源于現(xiàn)代社會(huì)的內(nèi)在規(guī)定性?，F(xiàn)代性社會(huì)本身的特殊存在方式與交往方式?jīng)Q定了人們對(duì)非當(dāng)面——當(dāng)場(chǎng)承諾的信任。正是制度性承諾及其可信任性與個(gè)體性承諾及其可信任性的交互作用構(gòu)成了現(xiàn)代性社會(huì)的現(xiàn)實(shí)信任關(guān)系。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展過(guò)程，一定程度上，可以說(shuō)就是法律和其他社會(huì)制度的逐步建立健全的過(guò)程。一般情況下，個(gè)人不可能在作出任何一個(gè)決策和行動(dòng)時(shí)，都會(huì)考慮制度化與非制度化的范圍。一個(gè)良好的法律環(huán)境有助于建立個(gè)人對(duì)制度的信心，當(dāng)每個(gè)人都有此預(yù)期時(shí)，信心也會(huì)擴(kuò)展到非正式制度的領(lǐng)域，從而也利于非制度信用的實(shí)施。同時(shí)，司法公信力的權(quán)力主體與公眾之間的非平等性、信息不對(duì)稱(chēng)性以及其以強(qiáng)制力作為約束條件等，也決定了司法公信力只能是一種制度化的社會(huì)信任。

權(quán)威性意味著司法公信力與司法威信相關(guān)聯(lián)，是獲得司法權(quán)威的基礎(chǔ)。司法權(quán)威作為一種特殊的權(quán)威類(lèi)型，是指司法在社會(huì)生活中所處的令人信從的地位和力量。司法公信力是社會(huì)公眾內(nèi)心深處對(duì)司法的感觸和體驗(yàn)，它涉及人的心靈，是一種心理狀態(tài)。公信力不僅意味著社會(huì)公眾相信司法的過(guò)程及最后結(jié)論的公正性，并且接受這種裁判;進(jìn)而自覺(jué)執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行裁判。只有具備公信力的司法權(quán)力才能構(gòu)成完整的司法權(quán)威。在司法具有權(quán)威的社會(huì)中，人們會(huì)信任法律和支持司法，行為會(huì)趨于理性，并積極尋求糾紛的訴訟解決。

2、醫(yī)療糾紛調(diào)解公信力的基礎(chǔ):合法自愿。

分析司法公信力的屬性對(duì)理解醫(yī)療糾紛調(diào)解的公信力具有指導(dǎo)性的意義。醫(yī)療糾紛調(diào)解作為訴訟中當(dāng)事人自愿選擇的制度，只能建立在自愿的基礎(chǔ)上。醫(yī)療糾紛調(diào)解在本質(zhì)上仍然屬于自治的糾紛解決。醫(yī)療糾紛的解決必須貫徹當(dāng)事人自治的基本精神，這是醫(yī)療糾紛調(diào)解正當(dāng)化的保障。醫(yī)療糾紛調(diào)解要求在自愿合法原則之下，查清事實(shí)、分清是非?，F(xiàn)代調(diào)解制度的發(fā)展面臨如何處理強(qiáng)制調(diào)解和調(diào)解自愿性原則之間差異的重大挑戰(zhàn)。自愿性是醫(yī)療糾紛調(diào)解正當(dāng)化的基礎(chǔ)及首要原則。當(dāng)事人自治在醫(yī)療糾紛調(diào)解程序中的最終表現(xiàn)為合意的形成，純粹的合意就成為以自治為目標(biāo)的調(diào)解正當(dāng)化的首要原理。值得注意的是，醫(yī)療糾紛調(diào)解的自治并非否定調(diào)解員在糾紛解決過(guò)程中的作用。調(diào)解員可以通過(guò)對(duì)程序的合理掌控促進(jìn)糾紛的自治解決。調(diào)解員并不對(duì)糾紛解決作出決定或判決，而是以中間人、咨詢(xún)者、傾聽(tīng)者和穿梭外交者的身份提供服務(wù)。醫(yī)療糾紛調(diào)解協(xié)議的公信力源于實(shí)體法上的私權(quán)自治，而法院調(diào)解的司法公信力既源于私權(quán)自治，也源于程序自身的運(yùn)行過(guò)程。

五、結(jié)論:“指導(dǎo)”還是“主導(dǎo)”

三部門(mén)的《意見(jiàn)》明確，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)是專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解組織。各級(jí)司法行政部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)要積極與公安、保監(jiān)、財(cái)政、民政等相關(guān)部門(mén)溝通，指導(dǎo)各地建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，為化解醫(yī)療糾紛提供組織保障。……要積極爭(zhēng)取黨委、政府支持，……指導(dǎo)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)的工作。由此可見(jiàn)，在醫(yī)療糾紛調(diào)解中，司法行政機(jī)關(guān)居于“指導(dǎo)”而非“主導(dǎo)”的地位。

調(diào)解在糾紛解決機(jī)制中的地位和作用的發(fā)揮與社會(huì)的政治背景相聯(lián)系。什么樣的社會(huì)需要什么樣的制度，反之亦然。根據(jù)時(shí)代、環(huán)境和具體條件的不同，如何選擇不同的方式，來(lái)準(zhǔn)確、恰當(dāng)?shù)鼗馍鐣?huì)矛盾，是當(dāng)前醫(yī)療糾紛調(diào)解必須面臨的課題。我們?cè)谒伎技m紛解決制度的時(shí)候，就不能僅僅考慮現(xiàn)實(shí)社會(huì)，而應(yīng)當(dāng)考慮未來(lái)社會(huì)我們的社會(huì)理想，尋求有利于理想社會(huì)實(shí)現(xiàn)的糾紛解決制度。

在日新月異的社會(huì)變革面前，作為化解社會(huì)矛盾糾紛的第一道防線，人民調(diào)解制度植根司法行政的沃土，經(jīng)過(guò)多年的成長(zhǎng)，已然枝繁葉茂，葉散花開(kāi)。在變動(dòng)不居的社會(huì)，人民調(diào)解職能上的“開(kāi)拓疆土”和“守土有責(zé)”同等重要。

(責(zé)任編輯 張文靜)