政府投資更宜事業(yè)代建

文/丁成勇

代建制在我國推行十年有余，實踐中形成了兩種模式：一是政府組建行政事業(yè)單位性質(zhì)的常設(shè)機構(gòu)，對政府投資項目進(jìn)行相對集中統(tǒng)一管理的事業(yè)代建模式；二是政府通過招標(biāo)等市場化操作，將政府投資項目交給專業(yè)項目管理公司（代建公司）進(jìn)行建設(shè)管理的企業(yè)代建模式。分析比較兩種模式的特點，事業(yè)代建模式更適合于政府投資項目，有較小的風(fēng)險和較低的管理成本，有利于實現(xiàn)政府項目的投資效益。

目前政府投資項目采用企業(yè)代建有較大局限和風(fēng)險。代建公司追求利潤最大化，不適于項目前期階段，不適于征地拆遷工作、不適于中小項目，不能完全解決外行業(yè)主問題，存在民事風(fēng)險以及監(jiān)管制度缺失等問題，使得這種模式與政府投資項目管理較難匹配，與實施代建的初衷有一定差距。

——企業(yè)代建公司是以盈利性為目的的組織，追求的是利潤最大化。而事業(yè)代建是非盈利性組織，與政府投資的公益性項目的價值取向較為一致。

——企業(yè)代建僅局限于項目的實施階段而不適于項目的前期階段。企業(yè)代建公司的代建管理費是以工程總投資為基數(shù)計取的，如果將項目的前期工作交給代建公司，為了獲得更多的代建管理費，代建公司難免存在提高建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、高估工程投資總額的傾向。政府監(jiān)管部門往往因信息不對稱而難以確定合理的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資目標(biāo)，使項目投資控制的風(fēng)險大大增加。而事業(yè)代建則可適用于包括項目前期、項目實施階段的項目管理全過程，由于本身不存在拔高投資目標(biāo)的傾向，加上一大批事業(yè)心強的專業(yè)技術(shù)人員把關(guān)，使得這方面的風(fēng)險大大降低。

——企業(yè)代建對中小項目不感興趣。代建管理費不同于工程監(jiān)理費，目前費率較低，是按不高于建設(shè)單位管理費的標(biāo)準(zhǔn)來核定的。政府投資大多是中小項目，因其工程投資總額較低而使代建管理費也較低，則不為追求經(jīng)濟(jì)利益的代建公司所接受。椒江區(qū)試點的兩個企業(yè)代建項目是很好的例證，兩項目設(shè)計概算總投資均不足3000萬元，公開招標(biāo)代建公司時報名家數(shù)均不足三家，無法開標(biāo)，后經(jīng)多方努力爭取才勉強使代建招標(biāo)成功。事業(yè)代建不以盈利為目的，不需要通過代建獲得回報，在高度依靠行政命令完成政府運作的體制下，不存在對政府投資中小項目拒收的問題。

——企業(yè)代建無力承擔(dān)征地拆遷工作。征地拆遷工作具有很強的政策性，社會風(fēng)險大，由代建公司來操作難度非常大。而事業(yè)代建因有政府部門的直接參與和支持，其難度相對較小。

——不能完全解決外行業(yè)主問題。實行企業(yè)代建，代建的招標(biāo)、合同談判和后期的代建合同管理均要求業(yè)主內(nèi)行，而目前這方面的工作都由使用單位、投資主管或行業(yè)主管部門承擔(dān)，這些單位基本外行。這與實施代建的初衷不一致，在很大程度上沒有達(dá)到專業(yè)化管理的目的，而事業(yè)代建則不存在這些問題。

——缺少轉(zhuǎn)移建設(shè)風(fēng)險的法律依據(jù)。政府選擇企業(yè)代建本意是讓代建公司承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險，但現(xiàn)實缺少法律支持。作為委托人——政府部門是行政法主體，受托人——代建公司是民事主體，這種委托代理關(guān)系與民法通則、合同法等法律的規(guī)定不符。也就是說，作為直接的當(dāng)事人的政府將無法回避工程質(zhì)量事故和使用功能缺陷等方面投拆的民事風(fēng)險。法律賦予的工程建設(shè)重大責(zé)任和義務(wù)，不會因選擇企業(yè)代建公司而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移，國家法律法規(guī)所規(guī)定的建設(shè)單位的責(zé)任和義務(wù)以及建設(shè)單位的違法責(zé)任追究制度，并沒有因為這種民事行為的委托而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移。所以，目前選擇企業(yè)代建模式時機不成熟。

——對企業(yè)代建的監(jiān)管制度缺失。企業(yè)代建管理制度、代建行業(yè)的管理、代建企業(yè)的資質(zhì)管理，代建項目的合同管理，代建公司財務(wù)管理制度、項目建成后的績效評價體系等與之配套實施的制度規(guī)定，目前還是空白。由于沒有約束機制，企業(yè)代建公司管理人員“權(quán)力尋租”成本低，即使被開除出這家公司也可以跳槽到另一家公司。如果事業(yè)人員發(fā)生這種事，則會永遠(yuǎn)失去“鐵飯碗”。換句話說，政府投資選擇企業(yè)代建導(dǎo)致投資建設(shè)風(fēng)險的可能性更大。

事業(yè)代建是對多個政府投資項目進(jìn)行相對集中的管理，可以發(fā)揮規(guī)模集約效應(yīng)，實現(xiàn)專業(yè)技術(shù)、財會等人力資源以及辦公資源共享。事業(yè)代建模式在價值取向、適用時段、適用規(guī)模、適用工作、專業(yè)管理、法律支持、監(jiān)管制度和規(guī)模效應(yīng)等方面有比較優(yōu)勢，有利于實現(xiàn)政府投資項目管理專業(yè)化，解決政府投資工程分散管理效率低下的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工期三大控制，保證政府建設(shè)項目的投資效益。