“信訪”意涵探析

葉笑云， 丁 秉

（1復旦大學 公共管理學博士后工作站，上海 200433；2寧波大學 法學院，浙江 寧波 315211；3中共寧波市北侖區(qū)委黨校，浙江 寧波 315800）

在信訪制度的研究中，關于“信訪”的意涵和功能，眾說紛紜，莫衷一是。信訪制度的改革該何去何從，某種程度上和我們對于“信訪”本質(zhì)的認識有很大關系。因此，關于“信訪”內(nèi)涵的探討，既是信訪制度研究中的一項基礎性工作，對于信訪制度改革的實踐也具有一定的參考意義。筆者根據(jù)國家產(chǎn)生根源的分析，并根據(jù)黨政文件和法規(guī)文獻，對有關“信訪”概念的界定和認識進行基本的梳理，對“信訪”意涵展開深入分析，厘清一些容易混淆的看法，希望有助于深入認識信訪制度的功能、困境及其發(fā)展趨勢。

一、發(fā)生學上的“信訪”：利益表達和社會管理

不管是學界還是政界，似乎已經(jīng)形成了一種共識：信訪制度是中國特有的制度。但為何說“特有”，對于其原因，則有不同的看法。說法之一，認為新中國的信訪制度是中國共產(chǎn)黨的發(fā)明，如李宏勃認為，信訪制度是誕生在新中國政法傳統(tǒng)下的一項獨具特色的制度發(fā)明，是一種中國式的糾紛解決與人權救濟機制，也是權力上下運行及相互監(jiān)督的一種特殊機制。[1]P31說法之二，認為信訪制度之所以有特色，是因為其直接源于中國古代的申訴制度，如周其明認為“信訪是一個有中國特色的詞匯，直接源于古代的擊鼓鳴冤、攔路喊冤、告御狀等申訴制度?！盵2]P10說法之三，認為信訪制度所依托的政治文化及功能等的特殊性，而使得信訪制度成為一項具有中國特色的制度?！靶旁L是具有中國特色的民主實現(xiàn)和權益救濟制度，信訪制度所依托的政治文化、意識形態(tài)以及信訪制度的設計、運作、功能都具有中國特色。”[3]p42

不可否認，中國信訪制度實踐中所呈現(xiàn)出來的獨特的政治景觀，可謂是世上罕見。從某種意義而言，信訪制度的問題是個地道的中國問題，信訪制度實踐中的經(jīng)驗可謂是中國式的經(jīng)驗。雖說信訪制度實踐中所呈現(xiàn)出來的政治、文化現(xiàn)象，既有傳統(tǒng)政治文化遺留的表現(xiàn)，也與中國的中央集權制度密切相關，但似乎很難證實建國后的信訪制度直接源于古代的“申訴制度”。相反，筆者覺得新中國信訪制度的設立與其說是源于古代，還不如說是源于共產(chǎn)黨的人民民主理論和列寧創(chuàng)建的蘇聯(lián)“信訪制度”的示范作用，并非中國共產(chǎn)黨人的“發(fā)明”。信訪制度的運作過程中所表現(xiàn)出來的政治文化、意識形態(tài)等現(xiàn)象確實具有中國特色，但若把政治文化等所有因素都考慮進去，來衡量一項制度是否具有一國的特殊性，那么可以斷言，世界上任何一項制度都是獨一無二的，就像一棵樹上找不到兩片相同的葉子一樣。因此，從此角度來考量一個制度特殊與否，似乎缺乏科學性，而且意義不大。

為了抽象出“信訪”這種政治行為和政治溝通方式所反映的實質(zhì)——即國家和社會的關系，我們不妨從發(fā)生學的角度看看“信訪”的實質(zhì)性內(nèi)涵。如王顯堂和陳鴻濱所指出的那樣，信訪一詞作為信訪工作所涉及的一個專用名詞，它不是泛指一般社會成員之間的相互通信和訪問等社會交往活動，而是專指社會成員為了反映他們的某種愿望和要求，用寫信和來訪等形式，同社會組織管理者之間開展的一種特殊的社會交往活動。這種特殊的社會交往活動，體現(xiàn)著社會成員與“社會組織管理者”之間的關系。[4]P1李慕潔也做了類似的解釋。[5]P2

在政治社會里，民眾一般都有利益表達的需求，如告狀申冤、解決困難等等，也都需要通過某種途徑與政府交往。作為一種利益表達方式，“信訪”反映的是社會成員與社會組織尤其是公共權力機關之間的政治關系。而社會組織是人類文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此“信訪”也是歷史發(fā)展到一定階段才出現(xiàn)的政治現(xiàn)象。有的論著對此問題進行了討論，認為“信訪”這一社會現(xiàn)象的產(chǎn)生，必須具備兩個條件：一是語言和文字的出現(xiàn)，這是必要條件；二是國家的出現(xiàn)，這是決定性條件。[6]P10該著作從恩格斯的“國家”概念出發(fā)，認為國家是為了解決社會矛盾而產(chǎn)生的，它的職能（本來意義）就是緩和階級沖突，解決社會矛盾，維護社會秩序。在國家產(chǎn)生之前，人們有了自身不能解決的困難時，只有求助于神靈；國家產(chǎn)生之后，人們就把希望寄托在國家身上，向國家訴說自己的困難，請求國家的幫助。這就是信訪產(chǎn)生的根本原因。因此，“信訪”是社會成員與國家政權的一種政治交往活動，是社會成員遇到實際困難得不到解決而訴諸社會組織管理者的行為。

上述所闡述的觀點是有道理的，說明了作為政治行為的“信訪”的產(chǎn)生具有一定的歷史性，它必然是在文字產(chǎn)生和公共組織尤其是國家這樣的公共組織產(chǎn)生之后才出現(xiàn)的。許多學者也闡述了書寫的發(fā)明對于社會政治交往擴大、公共權力機構(gòu)的形成所產(chǎn)生的重大作用。如盧曼認為，從歷史上看，書寫的發(fā)明與傳播看來一直是專門的符號交往媒介發(fā)展的原因；書寫極大地拓展了社會的交往潛力，使它超出了人們當前互動的范圍，因而使它擺脫具體互動系統(tǒng)的控制；沒有書寫人們不可能創(chuàng)造政治和行政官僚制中的復雜權力，更不用說對政治權力的民主控制了。[7]P8而國家，作為社會分工、社會政治交往擴大到一定程度時的產(chǎn)物，很大程度上是基于社會管理的需要而產(chǎn)生的，社會管理也就成為一項國家應有的職能。而通過“信訪”這樣最為常見的方式實現(xiàn)國家和社會之間的溝通，對于雙方而言都是必要的。

首先，當社會成員遇到自身和社會組織難以解決和調(diào)節(jié)的問題時，①就會以“信訪”的溝通形式訴諸國家，依靠公共權力的力量獲得解決。因為，“對于某些問題，影響政府本來就是解決問題的唯一或顯而易見的手段。如果一個地方或全國政府做出一種被認為有損某些群體利益的決定，那么最直接的手段是試圖說服政府改變決定。政府是產(chǎn)生問題的根源，因此也是解決問題的最直接(盡管不一定最有希望)的途徑?！盵8]P18

其次，對于國家而言，借助于“信訪”的溝通形式，國家積極回應社會的需求，對社會開展有效治理，公正地調(diào)解和裁決社會的矛盾和糾紛，從而完成國家的社會管理職能，實現(xiàn)政治社會化，獲得民眾的合法性認同和對政權的支持?！盀榱四荛L期或常規(guī)地存在，任何政權都不能建構(gòu)在這樣一廂情愿的基礎上。”[9]P81雖然馬克思強調(diào)國家的階級本質(zhì)，但是從來沒有否認過國家的社會管理職能，相反認為社會管理職能是國家得以統(tǒng)治的基礎。美國學者邁可爾·曼也認為國家權力包括兩個層面，其一是國家精英的專制權力，意味著精英們被授權的系列行為不與公眾社會進行常規(guī)化、制度化的溝通，即國家的自主行動（“權力自治”）。其二是國家的基礎權力，即國家能力，實際上是國家滲透公眾社會、在整個領域以提供后勤補給的方式有效貫徹其政治決策的能力。[10]P590可見，所謂的“國家基礎權力”，是建立在與社會進行常規(guī)化溝通的基礎之上，實際上就是一種實現(xiàn)社會管理的能力。既然要進行社會管理，就必然要適應社會的需要進行決策，而這種需要，一方面靠管理者的調(diào)查或體察，另一方面則靠社會成員通過“信訪”的形式給予反映，并通過對信訪者的需要提供幫助，對其要求予以回應，從而獲得社會的認同和支持。因此，處理“信訪”的工作首先是一項社會管理職能，信訪工作其實是社會組織管理者對“信訪”的行為、民眾提出的要求做出回應的活動，是國家治理社會的一種形式。正是在這種社會治理的基礎上，實現(xiàn)政治權力的有效再生產(chǎn)。

在中國，作為反映社會矛盾的信訪活動，很早以前就已經(jīng)出現(xiàn)了。信訪活動的起源可追溯到原始社會末期的唐堯虞舜時代。人們注意到，《淮南子·主術訓》就已經(jīng)提到了“信訪”的形式：“堯置敢諫之鼓，舜立誹謗之木”。這“諫鼓”相傳是堯在庭中設鼓，讓百姓擊鼓進諫；“謗木”則是舜在交通要道處豎立的木牌，讓過往行人在上面寫諫言。“誹謗”一詞在古代是眾人批評首領過失的意思。人們可以利用諫鼓、謗木來向社會組織管理者陳述意見，提出要求，批評管理者的過失，社會的組織管理者也利用謗木來觀察民意，收集民情。當時的國家領導機構(gòu)中還設有“納言”的官職，專司收集、反映臣民意見和傳達首領旨意的職能，這是“最早的接待來訪的官職”。[6]P6這就是信訪活動的萌芽，也可以說是在當時歷史條件下開展的信訪活動。后來歷代國家領導機構(gòu)都設有類似的官職，只是名稱不同而已。

在社會主義中國，建國后黨和政府一直都很重視通過“信訪”的方式和民眾聯(lián)系，通過制度建構(gòu)來保證“信訪”活動的常規(guī)化開展，“信訪”也就成為“廣大人民群眾行使民主權利，參與國家管理的一種形式”，[4]P2是“人民直接參與政治的一種方式”。[11]P7312002年中共中央辦公廳國務院辦公廳在《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（2002年7月14日）第一次明確提出了“信訪權”概念。2005年國務院頒布的新《信訪條例》明確規(guī)定了要保障信訪人的權利，重申“任何組織和個人不得打擊報復信訪人”。根據(jù)我國憲法相關規(guī)定，②“信訪權”實際上是憲法賦予公民的一項權利，因此，“保障公民信訪權利是一項憲政原則”。[15]P174

二、現(xiàn)實中的“信訪”：彌散化

在現(xiàn)實政治生活中，經(jīng)常會有將“信訪制度”簡稱為“信訪”的說法，但嚴格來講，兩者在具體指向上其實是有區(qū)別的。有的學者強調(diào)行政信訪的互動性，認為行政信訪是指信訪人針對被訪人的行政行為，采取書信、電話、走訪等形式，向受理人反映情況，提出意見，建議和要求，依法應當由受理人處理而由被訪人響應的互動行為。③朱應平教授肯定了這一定義，認為其突出了行政信訪活動各種主體之間的互動作用，具有重要的理論和實踐意義。[12]P2筆者覺得這是有一定道理的，但主要是從應然的角度而言。若是認同和重視信訪的權利，勢必要對“信訪”作出回應，并將處理“信訪”的工作常規(guī)化、制度化、法制化；反過來，也只有在制度化、法制化的情況下，才能說“信訪”包括了受理人處理的工作，這也是對于信訪主體對于自身“信訪”行為帶來效果的一個預期。實踐中，很多信訪個案在20世紀90年代以來的“信訪洪峰”中很容易被淹沒，難以得到及時的回應，這其實說明信訪處理工作的效能已成為一大問題。

這種情況有諸多方面的原因，其中原因之一是和這個時期的“信訪”行為的特征大有關系，即當前中國的“信訪”很大程度上是一種未經(jīng)整合的或彌散化的利益表達方式，這種特征主要表現(xiàn)以下幾個方面。

首先，信訪主體的廣泛性。從信訪的主體來看，主要是普通的平民，也包括黨員、政府工作人員以公民的身份帶有個人性的或集體性目的的信訪行為。當然，在我們國家里，“有的沒有信訪問題的癡呆傻人員、盲流乞討人員、精神病患者，以及個別的違法犯罪分子，有時也混雜在信訪人當中，對他們的處理不屬信訪工作的范疇，而是民政、公安、衛(wèi)生等有關部門的事情?！盵4]P6從《信訪條例》（2005年）的規(guī)定上看，信訪的主體具有廣泛性，不僅包括公民個人、法人，也包括社會組織，也就是說，信訪主體不僅是指充當平民角色的那些人的政治活動，也包括作為角色行為的政府官員、政黨骨干和職業(yè)活動分子等政治職業(yè)者的活動。在實踐中，除了特殊時期，信訪的主體主要還是普通的平民百姓，20世紀90年代之后很大一部分是所謂的“弱勢群體”。④

第二，內(nèi)容的龐雜性。從信訪的內(nèi)容來看，信訪所涉及的內(nèi)容方方面面，包羅萬象，而且大都是個案性的、未經(jīng)整合的。具體的可按信訪的動機或目的來劃分，包括請求、申訴、揭發(fā)、控告、詢問、建議、批評、表揚等方面的內(nèi)容，現(xiàn)在信訪工作中一般把內(nèi)容分為五類：求決類、揭發(fā)控告類、意見建議類、申訴類和其他類；也可按涉及的領域來看，包括政治、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生以及群眾的思想、情緒、工作、學習、生活、福利等方面的實際內(nèi)容；從反映內(nèi)容的時間來看，不論現(xiàn)在、過去和未來的問題都可反映。

第三，方式的直接性。從信訪的方式來看，是社會成員與公共權力機關及其負責人之間進行直接溝通的方式。當前信訪更多的是一種初級表達方式，類似于伊斯頓所說的那種“沒有中介的直接輸入”，[13]P102尤其是沒有社會中介的直接輸入，這種“要求”從其提出者那里不經(jīng)任何正式和非正式的中間人而直接轉(zhuǎn)換為對當局的要求，缺乏功能性團體的代表和組織，因此也缺乏專業(yè)性；表達的形式很大程度上是一種官民之間的直接接觸，而“接觸，它是指通常為謀求單個人或很小一部分人為利益而指向政府官員的個人活動?！盵13]P14《信訪制度改革研究》一書中將古代諫諍制度、朝覲制度、封駁制度等作為信訪制度的同類制度，⑤固然有其道理，即注意到了這些制度的共同點，即它們都具有監(jiān)督的功能，卻忽視了這些制度其實是政治體系的內(nèi)部監(jiān)督機制，表達和監(jiān)督方式是間接的、經(jīng)整合的，而信訪則主要是民眾與黨政機構(gòu)之間的直接溝通方式。

可見，“信訪”作為一種民眾利益表達的方式，內(nèi)容龐雜、未經(jīng)整合、表達方式直接單一，具有彌散化的、功能尚未分化的特征?？梢詤⒖棘F(xiàn)代化學者對于政治現(xiàn)代化標準的界定，亨廷頓為其所立的三條標準之一就是政治功能的分化，認為實現(xiàn)這一點需要發(fā)展專門化的政府制度與部門的出現(xiàn)。這種情況“是由于在現(xiàn)代化過程中對日益增長中的社會復雜性和對政府日益增多的需要所作出的反應”。[14]P58派伊也認為“政治系統(tǒng)中制度和結(jié)構(gòu)日益增長的分化”，[14]P57是政治發(fā)展的核心之一。信訪機構(gòu)本身是一種過濾性機構(gòu)，應該發(fā)揮某種利益整合功能，有點類似于伊斯頓所稱的“守門者”[13]P102的作用。但是，面對20世紀90年代以來洶涌而來“信訪洪峰”，本身缺乏制度化、規(guī)范化以及解決能力也欠缺的黨政信訪部門卻難以招架，陷入了困境。這種困境其實和彌散化的信訪表達方式有著莫大的關系，某種程度上也反映了社會組織發(fā)展不力和公民社會孱弱的現(xiàn)狀。

三、文件法規(guī)中的“信訪”：規(guī)范化、專門化

關于“信訪”的內(nèi)涵，官方長期以來一直沒有明確的界定（不過或多或少有所解釋），直到1995年的《信訪條例》才以行政法規(guī)的形式進行了權威性的界定。“信訪”意涵的變化與“信訪”的制度化和法制化的歷史密切相關，經(jīng)歷了一個從以政治性、社會性為主到以行政性、法制性為主，從不規(guī)范到逐漸規(guī)范的過程。可以根據(jù)這個標準將“信訪”內(nèi)涵的發(fā)展歷史劃分為以下兩個階段：

第一階段：1951～1994年，主要是由政策性文件規(guī)定，內(nèi)涵較廣，綜合性強。

1951年毛澤東在《對處理群眾來信的指示》中間接地提到群眾來信的目的。

必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當?shù)奶幚恚瑵M足群眾正當要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。⑥

處理人民來信的目的是“滿足群眾正當要求”，而這個“要求”除了“正當”的限定之外，內(nèi)容上是沒有限制的。這個《指示》長久以來一直是黨政部門信訪工作的基本原則。

1951年6月，周總理主持制定了中國第一部有關信訪工作的行政法規(guī)——《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》?！稕Q定》中明確指出：

“各級人民政府應該密切聯(lián)系人民群眾，全心全意為人民服務，并鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員?！雹?/p>

1957年11月第一次全國信訪工作會議討論通過的《國務院關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》規(guī)定：

處理人民來信和接待人民來訪，是各級國家機關一項經(jīng)常的重要政治任務。

在我們的國家里，人民群眾通過向政府機關寫信和要求見面接談，提出各種要求，表示各種愿望，對各項工作提出意見，對一些工作人員提出批評，這是人民的一種民主權利，是人民監(jiān)督政府工作的一種方法。

這里的“信訪”主要包括提要求、表愿望、提意見和批評等內(nèi)容，第一次被確認為“人民的民主權利”。

1982年2月28日第三次全國信訪工作會議審議修改通過的《黨政機關信訪工作暫行條例》（草案）這個法規(guī)性文件使用了“信訪”的稱謂，雖然沒有明確指出“信訪”的含義，不過在第二條中其實包含了“信訪”的內(nèi)涵：

人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國家各項工作、監(jiān)督國家工作人員的一種方式。

可見，“信訪”主要是指人民群眾通過來信來訪的形式向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和進行揭發(fā)、控告、申訴的活動，內(nèi)容相當廣泛。

第二階段：1995至今，是“信訪”的內(nèi)涵明確化、規(guī)范化、法制化的階段。又可以分兩個時期：

1.1995～2004年，“信訪”初步規(guī)范化的階段

1995年10月28日國務院頒布，1996年1月1日開始施行的《信訪條例》，作為中國第一部嚴格意義上的“信訪”行政法規(guī)，對行政系統(tǒng)的“信訪”，第一次做出了明確的、規(guī)范的解釋：

本條例所稱信訪，是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門（以下簡稱各級行政機關）反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動。

第8條列舉了具體的信訪事項：

（一）對行政機關及其工作人員的批評、建議和要求；

（二）檢舉、揭發(fā)行政機關工作人員的違法失職行為；

（三）控告侵害自己合法權益的行為；

（四）其他信訪事項。

這里的“信訪”所反映的問題主要是針對行政機關即工作人員，很大程度上將“信訪”的功能界定在解決問題、政治參與、行政監(jiān)督和維護權益，而且是“依法應當由有關行政機關處理的活動”，從而明確了信訪必須具備的要件：主體、內(nèi)容、形式，具有法律法規(guī)的條款化、規(guī)范化、普遍性、穩(wěn)定性的特征，也標志著信訪制度進一步走向法制化、規(guī)范化。

2.2005年開始，“信訪”意涵開始明確化、更為規(guī)范化的階段

經(jīng)修改于2005年5月1日起施行的《信訪條例》，有著諸多方面的創(chuàng)新，其中一個方面就是對于“信訪”的釋義。第二條對“信訪”進行了闡釋，第三條則進行了補充說明，第十四條對信訪事項進行了列舉性的限定。

第二條 本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。

第十四條對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：

（一）行政機關及其工作人員；

（二）法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；

（三）提供公共服務的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；

（四）社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員；

（五）村民委員會、居民委員會及其成員。

對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出。

可以從上述條款中看到與1995年《信訪條例》的幾點不同：

首先，與1995年《信訪條例》相比，新條例將“要求”改為了“投訴請求”。第三條其實是個原則性的指導意見，盡管出現(xiàn)了“要求”的字眼，但屬于原則性的，而且屬于“傾聽”的范圍，不屬于必須“處理”即實際受理的范圍。在國家信訪局網(wǎng)站中的英文版《信訪條例》將“要求”和“投訴請求”一樣都翻譯為“complaints”，而“complaint”在英美國家，包含兩層意思：一是口頭表達不滿，二是正式提出申訴。

一般而言，“投訴”屬于法律性質(zhì)的范疇，意味著權利受到侵害后要求行政救濟，而且針對的是具體的行政行為。因此投訴請求主要限定在行政執(zhí)行領域，即政策輸出端，而排除了對于政策議程設置施加影響的可能。而“要求”涉及的范圍比較廣泛，如拉斯韋爾和卡普蘭將“要求”作為“陳述者的某種評價”，伊斯頓則將“要求”界定為“意向的表達”。[17]P43～47

作為意向表達的“要求”，既可能是在輸出端，即在行政領域中因為利益、權利受到違法或不當?shù)男姓袨榍趾Χ岢瞿撤N“糾正”或“補償”的“要求”，這些問題可以由政府職能部門依照政策予以解決；也可能并非是由于具體行政行為的違法或過錯，而是由政策本身引起的問題，如政府政策制定得不盡合理、政策銜接得不夠、政策滯后等等原因造成的，或者本身就是具有個案性的問題。比如下崗職工、失業(yè)人員等低收入群體由于教育、醫(yī)療和住房的壓力過大，影響了正常的就業(yè)和生活，還有一些企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平過低，生活發(fā)生困難等等原因而開展信訪活動，等等。

因此，“要求”的范圍更廣一些，不只限于“投訴請求”。新條例將具有政治意味濃厚的“要求”改為“投訴請求”，則意味著對“信訪”職能進行了明確化和規(guī)范化，將“信訪”的目的局限于對于政策執(zhí)行情況的反饋，尤其是自身權益受到侵害時要求行政救濟。

其次，根據(jù)第14條的規(guī)定，如果同一信訪事項同時屬于行政信訪、行政復議、行政訴訟和行政仲裁的受理范圍的情況下，依法應當通過行政訴訟、仲裁和復議等法定途徑解決的“投訴請求”被排除在外，即此類信訪人“一般不享有優(yōu)先選擇信訪的權利”。[12]P19

這一點對信訪事項進行了制度約束和規(guī)范，防止信訪制度的職能與司法、準司法機制的職能形成重疊，造成對司法的干涉。這也是信訪制度法治化進程中邁出的非常重要的一步，某種程度上標志著信訪在法律文本上一個意味深長的“轉(zhuǎn)身”：作為一種直接參與的民主形式，建國以來官方政策文本中所具有的濃厚的政治性和社會性色彩逐漸褪去，冷靜的程序理性開始張揚，開始走向程式化、法規(guī)化和行政化。

再次，根據(jù)第14條的規(guī)定，提出信訪事項的理由除了“反映情況，提出建議、意見”之外，還有一條就是因為“不服”公共事務管理組織及其人員的職務行為，但是沒有說明是哪一類行為，沒有象《行政訴訟法》那樣羅列了具體的行政行為?！安环逼鋵嵤且粋€比較含糊的概念，既可以是因為“行政違法”、“不適當”、“不作為”，也可以是因為政府做得“不夠好”；⑧“不服”的事項既可以是涉及自我的利益，也可以是關乎他人或公共的利益。因此增加了很大的制度彈性和空間，也不至于同實踐有太大的脫節(jié)。因為實踐中的求決類事項大多屬于要求政府職能部門解決的問題，為了滿足或維護個人或集體的利益，一般都和經(jīng)濟利益、民生需求相關；⑨還有一些問題只是個案性的，因“不滿”或“不服”引發(fā)，而無法理的依據(jù)。這類問題很難通過其他途徑來解決。這樣一些事項就需要通過信訪途徑的“變通”處理而得以解決。因此，第14條對于信訪制度的功能進行了進一步的界定和區(qū)分，從而較為完整地明確了行政信訪制度的職能方向。

因此，從以上幾點變化可以發(fā)現(xiàn)新《條例》其實試圖解決所面臨的一個問題，即如何在理想與現(xiàn)實之間的兩難困境中界定信訪的范圍以及信訪制度的職能。從規(guī)范化、法治化理想的角度而言，新《條例》希望將信訪內(nèi)涵界定得明確些、規(guī)范些，信訪機構(gòu)的功能更加專門化，所以將“投訴”類請求納入受理范圍。但是這樣一來，就有兩個方面的問題：

一是會與現(xiàn)實中的大量需求形成落差，大量的“求決類”信訪事項就會被排除在外，但這些事項又不可能通過其他渠道解決。亨廷頓等人認為，組織的多功能性與政治參與之間具有正相關關系，而組織功能的專門化不利于政治參與和利益表達?！熬瓦@種趨勢在政治領域的情形而言，也就是說，就政治參與的組織變得更明確和單純地從事政治參與而言，它將會使參與更難獲得成功?！盵9]P55在其他利益表達的管道和機制尚未建立和已有管道尚未發(fā)揮應有功能的情況下，新《信訪條例》對“信訪”的界定，無疑對公民的利益表達、政治參與起到某種限制作用。尤其是《條例》中還有其他一些限制性條款，更是明顯地壓制著“信訪權”，為現(xiàn)實中某些地方政府和官員打擊迫害信訪人提供了依據(jù)和借口。

二是會與其他制度相沖突。所受理的“投訴”類的信訪事項很有可能和行政復議、行政仲裁以及行政訴訟的受理事項重疊，那么，一則會造成制度間的功能沖突，會影響到其他制度的正常運作；二則信訪制度的特殊性無從體現(xiàn)，也就無法應對社會的需要，因而行政信訪制度存在的正當性就會成為問題。

因此，在規(guī)范化的同時，回應現(xiàn)實的需求、化解現(xiàn)實的沖突，就成為新《信訪條例》在界定信訪意涵以及信訪制度功能的時候，所要權衡的問題。上述變化可以說體現(xiàn)了信訪部門面臨的困境及其所做的努力。

四、結(jié)語

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)，原初意義上的“信訪”作為政治行為主體及其代理人向公共權力組織或準公權組織及其領導人表達個人或集體要求的方式，其實是人類政治生活中的一個普遍現(xiàn)象；處理“信訪”工作，是國家回應社會需求、履行社會管理職能的一種方式；社會主義中國，“信訪”是憲法賦予的一項權利；現(xiàn)實中的“信訪”行為具有未經(jīng)整合的、彌散化的特征，而通過政策法規(guī)等文獻來解讀“信訪”意涵，可以發(fā)現(xiàn)其逐漸走向規(guī)范化、專門化、制度化的趨勢，反映了在現(xiàn)代化與社會轉(zhuǎn)型過程中，信訪制度處在理想與現(xiàn)實之間徘徊的兩難困境。在這個兩難困境中，也就形成了進一步改革信訪制度的動力和可能的空間。

[注釋]

① 在一些問題上，如增加個人和家庭的福利、改善鄰里條件、克服旱災的影響等，個人和群體可能會也可能不會去求助于政府，“這取決于與其它可替換的手段相比，他們是否認為這種途徑更容易獲得和更為有效?！眳⒁奫美]塞繆爾.P.亨廷頓，瓊.納爾遜著，汪曉壽等譯：《難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與》華夏出版社1989年1月版，第18頁。

② 我國憲法第41條規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”；“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復?！币虼耍纱丝赏浦?，以對國家機關及其工作人員提出批評、建議、申訴、控告和檢舉為其主要內(nèi)容的“信訪”是憲法賦予公民的一項權利。

③參見任禮光：《行政信訪制度研究》，2003年蘇州大學碩士論文，第15頁。

④ 目前出現(xiàn)信訪人具有專業(yè)化的傾向，某些地方尤其是北京等地，出現(xiàn)了所謂的“信訪專業(yè)戶”，專門從事信訪代理人的工作。某些地方信訪部門在信訪制度的改革中，也特意推出信訪代理人制度。一些社區(qū)干部在做好本職工作的同時，也兼為居民做信訪代理，從而一方面方便民眾，做好民意傳達的工作，另一方面也起到減輕信訪部門壓力的作用。

⑤ 參見金國華，湯嘯天主編：《信訪制度改革研究》，法律出版社2007年8月版，第4～5頁。這與一般的看法有所差別。如王顯堂等人認為，信訪工作在聯(lián)系群眾方面的特點是：一是直接性。凡是需要并且愿意向黨政機關和領導同志反映情況和問題的人，都可以直接給任何一級黨政機關和領導人寫信，也可以直接到任何一級黨政機關進行訪問。所以，它是黨和政府聯(lián)系群眾最直接、最簡便的—種形式；同時也意味著領導人可以獲得第一手材料。二是廣泛性；三是及時性。參見王顯堂，陳鴻濱：《信訪學概論》，遼寧大學出版社1987年版，第14頁。

⑥ 寧波市檔案館：2-003-002-008，《主席對處理群眾來信的指示及中央辦公廳的報告》。

⑦參見《關于處理人民來信和接待人民來訪工作決定》（政務院1951年6月），中共中央辦公廳國務院辦公廳信訪局：《信訪學概論》，華夏出版社1991年版，第360頁。

⑧ 寧波市信訪局2007年度信訪情況通報中提到：“在收入分配、居民住房、社會治安、教育收費、食品藥品安全、醫(yī)療服務、安全生產(chǎn)等方面，因各級政府解決得還不夠好，群眾有意見?！?/p>

⑨ 信訪工作實踐中，一般根據(jù)信訪目的，將信訪事項分為5類，即意見建議、申訴、求決、揭發(fā)控告和其他。一是意見建議類：主要包括對黨和國家的方針政策提出自己的主張和意見，對政治、經(jīng)濟、文化和其他社會生活中的有關情況表達態(tài)度和看法；二是求決類：主要包括對工作、生產(chǎn)、生活中遇到的困難和問題請求幫助解決；三是申訴類：主要包括對法院判決、裁定、決定，行政執(zhí)法、行政復議、仲裁，黨紀政紀處分等處理不服，提出改變或糾正的要求；四是揭發(fā)控告類：主要包括對各級黨政軍機關、人大政協(xié)、司法機關、具有管理公共事務職能的組織、提供公共服務的企事業(yè)單位、社會團體、村（居）兩委等組織及其工作人員違法違紀行為的舉報。五是其他類：主要指無法按上述內(nèi)容進行歸類的情況如詢問、表揚、賀電等。

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