“二元協(xié)商”模型對(duì)我國(guó)環(huán)境公眾參與制度的啟示與借鑒*

劉 超

(華僑大學(xué)法學(xué)院，福建 泉州 362021)

在我國(guó)實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建“兩型社會(huì)”的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)訴求下，環(huán)境公眾參與作為公眾參與政府環(huán)境決策和公共環(huán)境事務(wù)的一項(xiàng)保障制度，被認(rèn)為能促進(jìn)環(huán)境保護(hù)決策的科學(xué)化和民主化，［1］也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的重要途徑。［2］我國(guó)已經(jīng)在一些單行環(huán)境法律規(guī)范文件中初步規(guī)定了環(huán)境公眾參與制度，但是，其在立法理念、立法層次、規(guī)范體系性以及制度可操作性等方面存在諸多弊病。既有研究對(duì)于現(xiàn)行環(huán)境公眾參與制度弊端的檢討與完善建議基本上局限于立法技術(shù)層面就事論事，而較少?gòu)拿裰骼碚摰膬?nèi)涵、需求、程序和形式諸層面進(jìn)行反思與檢討。實(shí)際上，環(huán)境公眾參與制度是環(huán)境民主原則的具體化和制度化，其制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯在于賦予公眾參與性權(quán)利，為社會(huì)公眾的環(huán)境利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)提供專門的渠道和空間，促使政府在制定環(huán)境法律和政策過(guò)程中兼顧弱勢(shì)群體的主張、獲取充分環(huán)境信息、減少政策制定中的失誤，進(jìn)而提升政府制定環(huán)境法律和公共政策的效率、民主性和科學(xué)性。只有吸收了廣泛范圍的公眾參與環(huán)境公共政策的制定，才能使得環(huán)境決策贏得廣泛支持而提升其接受程度，減少其實(shí)施阻力，加速其執(zhí)行速度。因此，本文的研究將從環(huán)境公眾參與作為環(huán)境民主的法律實(shí)現(xiàn)制度這一基點(diǎn)和屬性出發(fā)，認(rèn)為完善環(huán)境公眾參與制度的關(guān)鍵在于環(huán)境民主理念的更新和實(shí)現(xiàn)路徑的創(chuàng)新。在此訴求下，協(xié)商民主理論和制度框架中所構(gòu)建的“二元協(xié)商”的模型則可以為完善我國(guó)的環(huán)境公眾參與制度提供啟示和借鑒。

一、環(huán)境民主之于環(huán)境決策的內(nèi)在規(guī)定性

任何環(huán)境決策都因?yàn)榄h(huán)境資源的整體性與環(huán)境行為的外部性而必然帶有公共性的內(nèi)在屬性，這使得環(huán)境民主價(jià)值成為環(huán)境決策的內(nèi)在價(jià)值依歸，以行為規(guī)則設(shè)計(jì)上的公眾參與作為外在形式，將公眾意見(jiàn)作為決策的依據(jù)。有效的公眾參與不但能賦予環(huán)境政策合法性，而且能契合環(huán)境問(wèn)題解決的內(nèi)在需求。因此，對(duì)于環(huán)境公眾參與制度的檢討與構(gòu)建必須置諸于環(huán)境民主相互關(guān)聯(lián)的框架下進(jìn)行。

在當(dāng)前的決策模式和制度理念下，基于環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生與環(huán)境危害在致害機(jī)理上存在著潛伏性、累積性等高度科技關(guān)聯(lián)性，環(huán)境決策行為存在著高度科技風(fēng)險(xiǎn)。具體到環(huán)境法制領(lǐng)域，環(huán)境違法行為的界定、環(huán)境損害后果的認(rèn)定以及法律因果關(guān)系的確定和調(diào)整領(lǐng)域的拓展，都會(huì)受制于科技發(fā)展進(jìn)步對(duì)于自然規(guī)律的逐步深化認(rèn)識(shí)與揭示。由此，環(huán)境政策的出臺(tái)、環(huán)境法律制度的建構(gòu)要更多地接受自然科學(xué)規(guī)律的檢驗(yàn)，需要與時(shí)俱進(jìn)地吸納和引入不斷發(fā)展完善的自然科學(xué)研究的最新成果。這使得環(huán)境政策體系本身具有很強(qiáng)的專業(yè)性門檻，其內(nèi)涵的豐富和深入依賴于科技進(jìn)步所揭示出的新的自然規(guī)律，其形式大量體現(xiàn)為技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。而這些內(nèi)容在內(nèi)在機(jī)理上影響到環(huán)境法律體系構(gòu)建的基礎(chǔ)和內(nèi)核，也使得環(huán)境法律制度對(duì)比于其他法律部門更具有科技內(nèi)因性，環(huán)境法律體系中很多環(huán)境法律規(guī)范就是技術(shù)性規(guī)范?？茖W(xué)的發(fā)展增進(jìn)對(duì)環(huán)境法律因果關(guān)系的認(rèn)識(shí)，科技的發(fā)展更新了環(huán)境法學(xué)的知識(shí)和拓寬了環(huán)境法調(diào)整的領(lǐng)域。［3］

在當(dāng)前的環(huán)境決策體制下，政策決策者和制度制定者認(rèn)為，普遍公眾難以理解和把握環(huán)境決策過(guò)程和環(huán)境行為規(guī)制過(guò)程的高度科技性、不確定性和復(fù)雜性，只有行業(yè)專家才能理解和評(píng)估環(huán)境專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如果將高科技背景與決策風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境問(wèn)題交由一般公眾來(lái)討論與解決，則不但于事無(wú)補(bǔ)且阻礙專業(yè)環(huán)境政策的高效執(zhí)行。因此，傳統(tǒng)的環(huán)境政策制定過(guò)程往往偏向由各相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)環(huán)境議題進(jìn)行分析，然后列出有關(guān)環(huán)境政策的備選項(xiàng)，交由政府官員在各備選項(xiàng)中進(jìn)行選擇。我國(guó)當(dāng)前的重要環(huán)境政策的出臺(tái)或多或少地體現(xiàn)了專家學(xué)者的智囊功能，改革開(kāi)放三十年來(lái)各階段環(huán)境政策的推行和環(huán)境法律的出臺(tái)都凝結(jié)了相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者的智慧。具體到環(huán)境法律政策領(lǐng)域，比如，當(dāng)前《環(huán)境保護(hù)法》的修訂就很重視專家提出的立法修改建議，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部委托武漢大學(xué)環(huán)境法研究所開(kāi)展修改研究工作，全國(guó)人大環(huán)資委還于2012年以多種形式組織召開(kāi)《環(huán)境保護(hù)法》修改專家座談會(huì)。具體到環(huán)境法律制度，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在第13條專門規(guī)定了環(huán)境影響報(bào)告書的專家審查制度。雖然我國(guó)在環(huán)境立法中原則上規(guī)定了公眾參與的原則，也在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等立法中概括規(guī)定了“征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見(jiàn)”，但該規(guī)定抽象、粗略且不具有可執(zhí)行性，本質(zhì)上還是體現(xiàn)了政策決策者基于環(huán)境問(wèn)題的專業(yè)性而認(rèn)為一般公眾無(wú)專業(yè)知識(shí)和能力來(lái)實(shí)質(zhì)參與，從而將其排除在外。實(shí)踐證明，缺乏公眾廣泛參與的環(huán)境政策往往在執(zhí)行過(guò)程中遭受抵制。為了應(yīng)對(duì)執(zhí)法中遭遇的困境，我國(guó)已在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》以及《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》等立法中規(guī)定了公眾參與環(huán)境公共事務(wù)，但在制度定位上卻沒(méi)有將環(huán)境公眾參與上升為公民的一項(xiàng)民主權(quán)利的高度，而僅僅作為消弭環(huán)境執(zhí)法困境、提高執(zhí)法效率的一種手段。對(duì)該制度存在弊端的檢討以及相應(yīng)的制度更新路徑也僅從對(duì)策尋求等相對(duì)較低的層次和角度展開(kāi)。

對(duì)于環(huán)境公眾參與制度的完善縱然可以從多個(gè)角度與層面切入，法律技術(shù)、程序設(shè)計(jì)的完善固然必不可少，但過(guò)多聚焦則會(huì)存在舍本逐末的風(fēng)險(xiǎn)?；诃h(huán)境資源的整體性和不可分性，每個(gè)個(gè)體在利用環(huán)境資源過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”，環(huán)境政策實(shí)施會(huì)牽扯到多方社會(huì)主體的利益，環(huán)境政策的制定與實(shí)施本質(zhì)是對(duì)稀缺的環(huán)境資源的多次分配。法律賦予的環(huán)境權(quán)利與規(guī)定的環(huán)境義務(wù)實(shí)際上要遵循一個(gè)社會(huì)基本價(jià)值觀，從而在不同的、正當(dāng)?shù)摹⒌赡艽嬖跊_突的社會(huì)目標(biāo)之間進(jìn)行選擇(比如，保有環(huán)境資源以作為生存環(huán)境和開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源以作為勞動(dòng)對(duì)象之間)。由于環(huán)境問(wèn)題涉及高度的科技背景，這使得環(huán)境決策固然受制于科技進(jìn)步對(duì)自然規(guī)律的揭示以及科技水準(zhǔn)的提高，但也要遵從社會(huì)在不同時(shí)期所進(jìn)行的價(jià)值選擇。這種價(jià)值選擇就不能僅依靠行政權(quán)力或?qū)I(yè)知識(shí)可以厘定，更需要利害相關(guān)的社會(huì)公眾的廣泛參與，這就是環(huán)境民主。環(huán)境問(wèn)題因牽涉廣泛的利益沖突以及環(huán)境行政頻頻決策于未知之中，在性質(zhì)上必須借助公眾參與來(lái)增強(qiáng)其決策的正當(dāng)性。［4］因此，環(huán)境民主是環(huán)境問(wèn)題解決和環(huán)境政策制定與實(shí)施的題中應(yīng)有之義。個(gè)體公民能參與和監(jiān)督國(guó)家、社會(huì)對(duì)環(huán)境資源的管理、環(huán)境問(wèn)題的決策，以及個(gè)人有權(quán)參與有涉環(huán)境資源的有關(guān)行為，這既是環(huán)境民主的內(nèi)涵，同時(shí)也是實(shí)施環(huán)境資源保護(hù)的內(nèi)在需求。環(huán)境法上所規(guī)定的公眾參與原則的上位概念和價(jià)值源頭即為環(huán)境民主原則。在世界環(huán)境問(wèn)題全球化的過(guò)程中，《人類環(huán)境宣言》及其后的諸多國(guó)際環(huán)境法文件都強(qiáng)調(diào)了環(huán)境民主的重要意義，《奧胡斯公約》規(guī)定了環(huán)境民主的內(nèi)容包括獲得信息、公眾參與以及司法救濟(jì)。

二、協(xié)商民主與環(huán)境公眾參與的契合

既然環(huán)境公眾參與本質(zhì)是環(huán)境民主的外在形式，那么，環(huán)境公眾參與制度的內(nèi)涵與績(jī)效就要納入民主理論視野內(nèi)進(jìn)行審視。在人類的民主理論和實(shí)踐形態(tài)中，最早興起的是直接民主(多數(shù)民主)，當(dāng)現(xiàn)代國(guó)家的出現(xiàn)使得適用于古代城邦的直接民主很難有效推行時(shí)，隨之興起的是代議民主。隨著通訊技術(shù)的發(fā)展又催生出遠(yuǎn)程民主，其可以依賴于高度發(fā)達(dá)的通訊技術(shù)作為基礎(chǔ)的大眾傳媒以及輿論調(diào)查等作為實(shí)現(xiàn)手段。協(xié)商民主的出現(xiàn)是建立在發(fā)達(dá)的多數(shù)民主和代議民主之上，對(duì)上述民主形式與實(shí)踐的補(bǔ)充、完善和超越，因?yàn)樗鲝埖挠勺杂珊推降鹊墓襁M(jìn)行協(xié)商形成公共決策的理念更契合民主的本質(zhì)。

協(xié)商民主即主張公民通過(guò)自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。協(xié)商民主有微觀和宏觀兩種，所謂微觀協(xié)商民主是一種面對(duì)面的交流形式，主張以理服人，強(qiáng)調(diào)有一套公共的程序規(guī)范，目的是為公共的機(jī)關(guān)協(xié)商提供理想模式。西方所講的協(xié)商民主主要是指哈貝馬斯的觀點(diǎn)，是宏觀的協(xié)商民主，以交往行為為理論基礎(chǔ)而建構(gòu)的一種民主實(shí)現(xiàn)形式，它以交往理性為哲學(xué)支撐。［5］西方政治實(shí)踐中所實(shí)行的協(xié)商民主作為一種政治形式和民主制度，是以注重人們之間的相互交往行為的實(shí)踐理性作為核心。協(xié)商民主要求盡可能地通過(guò)對(duì)話來(lái)解決政治沖突，而不是通過(guò)脅迫、傳統(tǒng)或壓制，在公共事務(wù)討論中不使用權(quán)力與暴力，而是每個(gè)公眾享有平等發(fā)言權(quán)。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)公共決策的合法性在于決策是平等公民之間經(jīng)由自由、理性的討論所達(dá)成一致的結(jié)果。協(xié)商民主的理論主張以及提供的民主制度框架，契合了環(huán)境公眾參與的制度需求。因?yàn)樽鳛橐环N復(fù)興的民主范式，協(xié)商民主在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐中具有超越既有政治模式的意義，協(xié)商民主制度實(shí)踐能夠培養(yǎng)公民精神、改善立法和決策的質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)從權(quán)益政治走向公益政治和制約行政權(quán)的膨脹。［6］P20-22

(一)協(xié)商民主培養(yǎng)公民精神契合環(huán)境公眾參與的實(shí)施前提

協(xié)商民主理論主張平等公民之間的相互理解和公開(kāi)爭(zhēng)論，尊重他人的需求和道德利益，妥協(xié)和節(jié)制個(gè)人的需要，倡導(dǎo)集體責(zé)任感的形成，重視個(gè)人是社會(huì)共同體不可或缺的組成部分，公民承擔(dān)責(zé)任有利于促進(jìn)共同體的繁榮。協(xié)商民主理論設(shè)計(jì)的制度系統(tǒng)預(yù)期通過(guò)公開(kāi)的對(duì)話、交流和協(xié)商，促進(jìn)社會(huì)各群體維系深層次的相互理解，以作為建立參與持續(xù)性合作的社會(huì)信任基礎(chǔ)。協(xié)商民主理論和制度能夠?yàn)榄h(huán)境公眾參與確立價(jià)值目標(biāo)，契合環(huán)境公眾參與的制度精髓。我國(guó)當(dāng)前環(huán)境公眾參與現(xiàn)狀的首要問(wèn)題是公眾參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)不強(qiáng)、動(dòng)力不足，公眾參與環(huán)境公共事務(wù)的總體水平較低，公眾不能認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)是對(duì)全社會(huì)和自身有利的公益事業(yè)，也不能認(rèn)識(shí)到環(huán)境狀況的好壞與自身權(quán)益休戚相關(guān)，從而沒(méi)有積極參與社會(huì)環(huán)境公眾事務(wù)的意識(shí)、動(dòng)力和行為，而是依賴政府提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)。我國(guó)公民在環(huán)境意識(shí)、環(huán)保理念上的認(rèn)知偏差極大阻礙了環(huán)境公眾參與制度的實(shí)施，應(yīng)對(duì)之策必須追本溯源，重塑公民環(huán)境意識(shí)，培養(yǎng)公民精神，這種訴求在協(xié)商民主理論和制度框架內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)。

(二)協(xié)商民主改善立法和決策質(zhì)量促進(jìn)環(huán)境公眾參與的制度完善

協(xié)商民主不僅具有目的價(jià)值還具有工具價(jià)值，它是制定完善的法律、形成高質(zhì)量的決策的重要工具。立法與決策需要在獲得廣泛信息、充分了解政策對(duì)象的真實(shí)感受基礎(chǔ)上作出。同時(shí)，法律與政策只有獲得廣大政策對(duì)象的認(rèn)同與支持，才能夠被廣泛認(rèn)同從而得以有效實(shí)施。協(xié)商民主理論重申法律和公共政策應(yīng)當(dāng)是自由平等的個(gè)體通過(guò)理性、集體協(xié)商的結(jié)果，法律和政策的正義性、理性應(yīng)基于公共生活的每一個(gè)參與者的廣泛討論而得以增強(qiáng)。我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境公眾參與制度中存在法律依據(jù)不足、范圍不廣、程序粗略和救濟(jì)程序缺失等弊端，嚴(yán)重制約到公眾參與環(huán)境公共事務(wù)的實(shí)效。為應(yīng)對(duì)此問(wèn)題，可以借鑒與引入?yún)f(xié)商民主理論所提供的實(shí)施方式，在亟待公眾參與的環(huán)境事務(wù)的范圍、依據(jù)、程序、方式和救濟(jì)方式等政策制定上，引入多種方式讓公民廣泛參與討論，在對(duì)提供的多項(xiàng)可選擇性建議理性爭(zhēng)論的基礎(chǔ)上，完善當(dāng)前關(guān)于環(huán)境公眾參與立法與政策體系。

(三)協(xié)商民主從權(quán)利保障走向公益保障暗合環(huán)境公眾參與的價(jià)值目標(biāo)

協(xié)商民主理念強(qiáng)調(diào)通過(guò)公民共識(shí)形成公共決策，也強(qiáng)調(diào)公民對(duì)于公共事務(wù)和公共利益享有權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任，由此，潛在的價(jià)值內(nèi)核是適度矯正傳統(tǒng)法律所秉持的自由價(jià)值目標(biāo)而增補(bǔ)平等的價(jià)值向度。協(xié)商過(guò)程是對(duì)當(dāng)代自由民主中流行的個(gè)人主義和自利道德的矯正，協(xié)商過(guò)程雖然有對(duì)話、討論、爭(zhēng)論，但不是簡(jiǎn)單的政治討價(jià)還價(jià)或契約性市場(chǎng)交易，協(xié)商在爭(zhēng)論之中還要有公眾反思，包容是協(xié)商的關(guān)鍵價(jià)值。［7］P193協(xié)商是受到公共利益支配的程序，是遵從集體決策的個(gè)人真正參與決策協(xié)商之中的程序機(jī)制。這種程序設(shè)計(jì)與制度構(gòu)建的理念暗合環(huán)境公眾參與的價(jià)值目標(biāo)。傳統(tǒng)立法體系秉持個(gè)人權(quán)利本位，制度構(gòu)建以保障個(gè)人自由及為行為自由劃定邊界為要旨，而協(xié)商民主不再專注于個(gè)體權(quán)利與自由，也強(qiáng)調(diào)在溝通與交流中實(shí)現(xiàn)公共利益。環(huán)境公眾參與制度的構(gòu)建是以保障環(huán)境公益為目標(biāo)的，公眾參與環(huán)境事務(wù)，對(duì)環(huán)境政策實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，表達(dá)自己的環(huán)境利益訴求，迫使決策者和執(zhí)法者考慮公眾的環(huán)境利益訴求，從而促使環(huán)境公益得以保障。

(四)協(xié)商民主制約行政權(quán)膨脹保障環(huán)境公眾參與的外部環(huán)境

協(xié)商民主重視的是公共理性形成的過(guò)程，“公共”不僅僅是公眾協(xié)商的方式，還意味著在公共問(wèn)題上對(duì)每個(gè)人都開(kāi)放的決策、商討以及信息收集的重疊領(lǐng)域的存在，它還指的是在公共領(lǐng)域中為協(xié)商而提供的理性，這些理性具有特定的范圍，即它們必須對(duì)每個(gè)人來(lái)說(shuō)都是可信服的。［8］P23對(duì)于公共問(wèn)題的立法和政策提供給所有參與者以確定問(wèn)題、爭(zhēng)論證據(jù)和形成議程的同等機(jī)會(huì)，這使得在公共領(lǐng)域?qū)τ诠矄?wèn)題的處置與公共利益的處理過(guò)程，因?yàn)樨瀼毓残姓睦砟疃行е萍s行政權(quán)的膨脹。

對(duì)行政權(quán)的有效制約不但是公共行政和服務(wù)型政府的內(nèi)在需求，也為環(huán)境公眾參與制度的有效實(shí)施提供了外部環(huán)境。環(huán)境公眾參與制度要求公眾通過(guò)一定的程序或途經(jīng)參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的決策活動(dòng)之中，但在中國(guó)數(shù)千年形成的“父母官”情結(jié)和基于環(huán)境問(wèn)題的專業(yè)性、環(huán)境決策的科技性，使得公共環(huán)境事務(wù)的處置具有明顯的“行政依賴”特色，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系也大量規(guī)定的是行政職能部門的職權(quán)職責(zé)。協(xié)商民主理論的推行與制度建構(gòu)，不但能培養(yǎng)公民的環(huán)境意識(shí)、重塑公眾參與環(huán)境事務(wù)的動(dòng)力機(jī)制，而且其本身也要求，通過(guò)公共協(xié)商形成的公共決策能包容各種不同的利益、立法和價(jià)值。協(xié)商民主可促進(jìn)國(guó)家的環(huán)境行政民主化，平衡公眾和其他社會(huì)群體之間的環(huán)境利益，有效彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈對(duì)環(huán)境造成的不利影響，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和行政民主，滿足公民最基本的環(huán)境需求。［9］P151通過(guò)建立環(huán)境公眾參與制度，能有效地提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高公眾自主治理環(huán)境的能力，這也能為環(huán)境公眾參與提供良好的外部環(huán)境。

三、“二元協(xié)商”模型對(duì)我國(guó)完善環(huán)境公眾參與制度的啟示

協(xié)商民主的規(guī)范理念將協(xié)商界定為一個(gè)政策制定過(guò)程和設(shè)計(jì)民主實(shí)踐的可行方案。但協(xié)商過(guò)程經(jīng)常會(huì)遭遇的困擾是，在處理存在根深蒂固的分歧時(shí)力不從心，對(duì)于存在巨大文化差異和利益根本沖突時(shí)難以調(diào)和。具體在環(huán)境公眾參與領(lǐng)域，環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)往往并非基于應(yīng)受道德譴責(zé)與法律負(fù)面評(píng)價(jià)的違法行為，而是由于資源同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)屬性和生態(tài)屬性決定的。雖然社會(huì)資源會(huì)對(duì)所有人同時(shí)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益，但基于身份、立場(chǎng)和社會(huì)情勢(shì)的差異，不同社會(huì)群體對(duì)于利益的預(yù)期存在分歧甚至是矛盾。因此，在環(huán)境公眾參與中，雖然預(yù)期公眾會(huì)參與環(huán)境公共事務(wù)的決策過(guò)程，但公眾內(nèi)部會(huì)有不同的立場(chǎng)與預(yù)期，經(jīng)由自由討論程序往往會(huì)各執(zhí)一詞。所以，我們?cè)谧⒅貐f(xié)商程序?qū)τ诿裰鲗?shí)踐程序設(shè)計(jì)意義的同時(shí)，還要并重協(xié)商民主的教育功能，即確認(rèn)協(xié)商民主的“二元協(xié)商”的框架模型。在這個(gè)模型里，協(xié)商活動(dòng)被分成兩個(gè)獨(dú)立的階段:結(jié)構(gòu)性的社會(huì)學(xué)習(xí)和政策制定。［10］P226我們可以探討在“二元協(xié)商”框架下對(duì)完善環(huán)境公眾參與制度的借鑒意義。

(一)結(jié)構(gòu)性社會(huì)學(xué)習(xí)對(duì)環(huán)境公眾參與的積極意義

社會(huì)學(xué)習(xí)是個(gè)人參與公共政策協(xié)商的第一個(gè)階段，其要旨在于參與者能夠理解并評(píng)估彼此的觀點(diǎn)。參與者需要在這個(gè)階段中采用的認(rèn)知技巧就是認(rèn)知客觀性，從而試圖對(duì)于他人在政策議程中提出的觀點(diǎn)進(jìn)行充分交流、換位思考和同情式理解。這一過(guò)程并不以達(dá)成普遍共識(shí)和一致意見(jiàn)為首要目標(biāo)，而是在于對(duì)差異性的充分詮釋和包容理解以避免立場(chǎng)的極端化。這實(shí)際上表征了協(xié)商民主過(guò)程的教育功能——參與公共決策和公共事務(wù)的公民可以提高參與者的素養(yǎng)、道德和能力水平，能夠在對(duì)公共事務(wù)的協(xié)商過(guò)程中進(jìn)行理性思考和反思。

結(jié)構(gòu)性社會(huì)學(xué)習(xí)是我國(guó)環(huán)境公眾參與實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有非常重要的意義。社會(huì)公眾尚未普遍養(yǎng)成環(huán)境意識(shí)，社會(huì)各群體利益訴求與預(yù)期存在分歧，并不都贊成保護(hù)環(huán)境公益，有些甚至?xí)榱藗€(gè)人經(jīng)濟(jì)利益而否認(rèn)環(huán)境保護(hù)。通過(guò)協(xié)商的社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程，可以清晰識(shí)別個(gè)體在價(jià)值、利益和偏好上差異，公民個(gè)人可以通過(guò)合作的姿態(tài)自由地表達(dá)自己在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益上的觀點(diǎn)以及對(duì)環(huán)境公共事務(wù)發(fā)表自己的看法。這個(gè)過(guò)程可以抵消群體偏激化的影響，減少群體的偏見(jiàn)。成功協(xié)商的社會(huì)性學(xué)習(xí)階段應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的程序包括:(1)公眾有影響環(huán)境決策、增進(jìn)環(huán)境公益的現(xiàn)實(shí)期望;(2)存在一個(gè)促使環(huán)境政策制定者與公眾充分交流討論、了解公眾對(duì)于環(huán)境利益表達(dá)觀點(diǎn)的程序機(jī)制;(3)公眾在充分行使環(huán)境狀況知情權(quán)(對(duì)本地區(qū)、本國(guó)乃至全世界的環(huán)境狀況、環(huán)境管理現(xiàn)狀以及自身環(huán)境狀況獲取全面信息)的基礎(chǔ)上進(jìn)行認(rèn)真的、實(shí)質(zhì)性的討論;(4)如果對(duì)于當(dāng)前的環(huán)境公共事務(wù)的處置意見(jiàn)達(dá)不成廣泛共識(shí)，也需要在了解各自偏好與觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上尋找共同點(diǎn);(5)有中立且專業(yè)的工作人員(比如，由環(huán)保部門法規(guī)處工作人員充任)幫助參與者知悉、參與協(xié)商程序。通過(guò)這一階段的學(xué)習(xí)過(guò)程，預(yù)期形成的目標(biāo)使得公眾能夠形成對(duì)于共同生活家園的守衛(wèi)者的身份認(rèn)同和歸屬感，相互之間對(duì)于環(huán)境公共事務(wù)的觀點(diǎn)能夠充分交流、理解，進(jìn)而增進(jìn)信任。

具體而言，在社會(huì)學(xué)習(xí)階段可以采取的協(xié)商形式有以下幾種:

1.審慎的民意調(diào)查。具體可以分為四個(gè)步驟:第一，針對(duì)某一特定的環(huán)境議題，隨機(jī)選擇參加接受調(diào)查的公民;第二，對(duì)這些公民進(jìn)行第一次民調(diào);第三，把受訪的公民集合起來(lái)，提供給公民通俗易懂的資料，安排政府官員、專家與公民對(duì)話，讓被調(diào)查的公民在具備有關(guān)知識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行審慎和理性的討論，并可以通過(guò)電視、廣播等其他媒體現(xiàn)場(chǎng)直播討論的過(guò)程;第四，針對(duì)原來(lái)的議題對(duì)受訪的公民重新進(jìn)行一次民調(diào)，并且比較兩次民調(diào)的結(jié)果，看看原來(lái)的價(jià)值偏好有沒(méi)有改變，有沒(méi)有可能形成共同的價(jià)值與利益。［11］

2.互聯(lián)網(wǎng)公共論壇。具體步驟可以分為:第一，政府推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)的普及，為更多公民通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)參與環(huán)境公共事務(wù)討論提供平臺(tái);第二，參與互聯(lián)網(wǎng)討論的公共行政人員要有正確的主體性認(rèn)知和公共治理理念，提供盡可能多的環(huán)境問(wèn)題背景知識(shí)和環(huán)境政策制定的目標(biāo)預(yù)期與社會(huì)需求，培育參與互聯(lián)網(wǎng)討論的公民的公共精神，使他們?cè)趨⑴c討論過(guò)程中能理性、自制、自治，控制個(gè)人情緒和意見(jiàn)，樹(shù)立反思性學(xué)習(xí)的積極心態(tài)。

3.民主懇談會(huì)形式。具體操作模式是，在一個(gè)社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層地區(qū)，由公共行政人員組織，以宣傳環(huán)境公共政策、普及環(huán)境知識(shí)和環(huán)境政策與法律制度為預(yù)期，對(duì)本社區(qū)或本區(qū)域面臨的環(huán)境公共事務(wù)組織廣泛討論，強(qiáng)調(diào)注重全體公民或公民代表自由發(fā)言、表達(dá)觀點(diǎn)與利益訴求的程序性環(huán)節(jié)?？梢酝ㄟ^(guò)上述幾種協(xié)商方式，促使公眾進(jìn)行結(jié)構(gòu)性社會(huì)學(xué)習(xí)，為真正參與環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行知識(shí)準(zhǔn)備和程序訓(xùn)練。

(二)政策制定階段的環(huán)境公眾參與

參與者經(jīng)歷過(guò)結(jié)構(gòu)性學(xué)習(xí)階段增進(jìn)的理解、信任與包容后，一旦進(jìn)入政策制定過(guò)程就期許在信息充分條件下作出決策。公眾在學(xué)習(xí)階段獲取的信息和形成的滿足感會(huì)使得他們形成程序公平的印象，經(jīng)由此會(huì)引致正面效應(yīng)，使得公眾確信在公平程序下最后形成的決策也會(huì)是合法和公平的，從而會(huì)以積極的心態(tài)參與政策制定階段的協(xié)商程序。

當(dāng)前，由于我國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)價(jià)值取向多元化，公眾在協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者關(guān)系上存在著眾多分歧。當(dāng)公眾在上述的學(xué)習(xí)階段獲取充分環(huán)境狀況信息和習(xí)得環(huán)境公共知識(shí)后，對(duì)于參與環(huán)境公共事務(wù)會(huì)有積極的態(tài)度轉(zhuǎn)變，會(huì)以積極的心態(tài)去投入環(huán)境公眾政策的制定過(guò)程，從而會(huì)引導(dǎo)公眾與環(huán)境政策制定者以及不同利益群體之間的充分溝通，增進(jìn)積極的社會(huì)互動(dòng)。這種互動(dòng)會(huì)帶來(lái)的積極影響:(1)環(huán)境公共事務(wù)參與者能夠獲取充分、全面的環(huán)境信息，產(chǎn)生對(duì)環(huán)境公益的興趣，積極參與討論發(fā)表意見(jiàn)，促進(jìn)環(huán)境決策能反映更廣泛的民意，提高決策質(zhì)量;(2)環(huán)境公共事務(wù)決策協(xié)商過(guò)程中的主體范圍擴(kuò)展、程序的規(guī)范以及利益表達(dá)上的一視同仁，能夠促使公眾之間達(dá)成共識(shí)，提升環(huán)境政策的合法性和公信力，減少其實(shí)施的阻力;(3)公眾作為政策制定的參與者參與協(xié)商，不再作為單純的被管制者和治理對(duì)象，能夠矯正社會(huì)上普遍存在的對(duì)環(huán)境公益的淡漠和對(duì)環(huán)境政策的負(fù)面態(tài)度。

具體而言，環(huán)境公共政策制定階段的協(xié)商形式可以采取以下幾種:

1.公民陪審團(tuán)。公民陪審團(tuán)的形式在20世紀(jì)70年代已在美國(guó)和德國(guó)得到提倡，公民陪審團(tuán)把一組隨機(jī)抽取的公民聚在一起就某一具體問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，不管這一問(wèn)題是政策議程的設(shè)定還是對(duì)特定政策多種方案的選擇。隨著這種創(chuàng)新民主實(shí)踐的激勵(lì)，英國(guó)在公共政策研究機(jī)構(gòu)、國(guó)王基金政策機(jī)構(gòu)以及地方政府管理董事會(huì)運(yùn)作過(guò)程中已倡導(dǎo)公民陪審團(tuán)的使用，并各自獨(dú)立地支持一系列與健康權(quán)威機(jī)構(gòu)和地方政府合作的試點(diǎn)計(jì)劃。［12］P108-109最廣為人知的是德國(guó)公民陪審團(tuán)在“設(shè)計(jì)小組”中的實(shí)踐，這是德國(guó)在處理有關(guān)環(huán)保能源的政策制定和公共事務(wù)處理中經(jīng)常采取的做法，基于公眾的意見(jiàn)與建議會(huì)形成重疊一致性，以對(duì)于公共政策達(dá)成廣泛的共識(shí)。公民陪審團(tuán)形式要求公眾參與環(huán)境公共政策制定過(guò)程應(yīng)當(dāng)遵循的步驟有:第一，選擇自愿參與環(huán)境公共事務(wù)的公民組成公民陪審團(tuán)。為了增強(qiáng)公民陪審團(tuán)的代表性，可以通過(guò)配額的方法，以社區(qū)、性別、年齡、受教育程度、工作收入等標(biāo)準(zhǔn)劃分不同人群，兼顧不同人群的代表性，比如在德國(guó)，會(huì)針對(duì)相同的公共議題選擇數(shù)個(gè)公民陪審團(tuán)，有超過(guò)兩百名來(lái)自不同社區(qū)的公民參與其中;第二，相關(guān)領(lǐng)域的專家提供環(huán)境信息和建議，公民陪審團(tuán)將專家的意見(jiàn)與建議置于更寬泛的社會(huì)視野中進(jìn)行考察，提出一些環(huán)境政策制定的可能思路;第三，政策制定綜合收集和評(píng)估公民針對(duì)未來(lái)的環(huán)境政策方向和內(nèi)容所提出的政策選項(xiàng)，最終得出與會(huì)公眾最能達(dá)成共識(shí)的環(huán)境公共政策。

2.社區(qū)環(huán)境活動(dòng)。這種方式在澳大利亞等國(guó)家以地方政府采納公民直接參與公共事務(wù)的形式化解政府與被治理者之間的分離。［13］P393社區(qū)環(huán)境活動(dòng)是鑒于環(huán)境問(wèn)題的地域差異性，在以居民小區(qū)、行政村或自然村社區(qū)分區(qū)的基礎(chǔ)上，在社區(qū)內(nèi)部定期組織全體人員或選舉的代表對(duì)本社區(qū)的環(huán)境狀況、本地區(qū)乃至省市、國(guó)家的環(huán)境政策進(jìn)行討論并提出政策制定或完善建議。社會(huì)環(huán)境活動(dòng)形式具體可以采取的步驟有:(1)確立標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行社區(qū)分區(qū)，社區(qū)的正式居民、財(cái)產(chǎn)所有者和城市租戶都有機(jī)會(huì)參與可能影響到他們生活的環(huán)境決策，并了解不同社區(qū)的環(huán)境問(wèn)題基本見(jiàn)解和環(huán)境利益需求。(2)雖然社區(qū)環(huán)境活動(dòng)保障每個(gè)參與者的平等，但為了保證協(xié)商程序的有序進(jìn)行，需要確定社區(qū)環(huán)境活動(dòng)的組織者或主持人，可以由村委會(huì)主任、業(yè)委會(huì)主任、農(nóng)村的道德權(quán)威或社區(qū)內(nèi)公眾推選的熱心環(huán)境公益人士擔(dān)任，組織者或主持人并不是領(lǐng)導(dǎo)者或在協(xié)商中的優(yōu)勢(shì)者，而僅僅是協(xié)商程序的組織者與引導(dǎo)者。(3)確立社區(qū)環(huán)境協(xié)商的基本程序規(guī)則，包括協(xié)商活動(dòng)的參與者(是全體人員或者是推選的代表)、協(xié)商活動(dòng)的議題、協(xié)商活動(dòng)的時(shí)間地點(diǎn)、形成本社區(qū)環(huán)境政策建議的方式等。(4)組織者或主持人提前進(jìn)行資料準(zhǔn)備工作(包括環(huán)境狀況信息、環(huán)境政策現(xiàn)狀及其影響等)，協(xié)商活動(dòng)中參與者對(duì)于公共環(huán)境議題按照既定程序進(jìn)行協(xié)商，整合本社區(qū)對(duì)于環(huán)境利益的觀點(diǎn)，形成本社區(qū)的環(huán)境政策建議，并以適當(dāng)渠道提供給本地區(qū)政府相關(guān)職能部門。

四、結(jié)語(yǔ)

在環(huán)境問(wèn)題全球同構(gòu)并日趨嚴(yán)峻的形勢(shì)下，環(huán)境危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制與措施如何制度化、體系化已經(jīng)引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。最近《環(huán)境保護(hù)法》的修改吸引了環(huán)境法學(xué)界乃至全社會(huì)的熱烈討論，全國(guó)人大于2012年8月31日公布的《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》引發(fā)了學(xué)界的眾多討論、批評(píng)與建議。學(xué)者們希冀將環(huán)境法學(xué)研究的最新進(jìn)展與理想的制度設(shè)計(jì)貫徹于修改后的《環(huán)境保護(hù)法》中，但立法部門傾向于在既有制度框架和現(xiàn)實(shí)情勢(shì)約束下進(jìn)行務(wù)實(shí)的革新。這種爭(zhēng)論其實(shí)大略體現(xiàn)了環(huán)境法制完善的兩種進(jìn)路:是主張以全面保障環(huán)境權(quán)利為核心的實(shí)體制度的完善抑或更加注重完善環(huán)境問(wèn)題應(yīng)對(duì)的程序制度。我國(guó)大多數(shù)環(huán)境法學(xué)者呼吁在環(huán)境法制完善中鞏固和擴(kuò)展已有的公眾環(huán)境權(quán)益，將體系化的公民環(huán)境權(quán)的保障作為立法基礎(chǔ)，并主張將法律中對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益的抽象、宏觀的規(guī)定分解為具體、微觀的權(quán)益規(guī)定。［14］但如前所述，當(dāng)前世界其他國(guó)家和地區(qū)的環(huán)境法制建設(shè)已較普遍將公民享有的環(huán)境權(quán)益界定為一種程序性的參與性權(quán)益?；趯?shí)體環(huán)境權(quán)利內(nèi)容的虛化與內(nèi)涵不確定性，如何設(shè)計(jì)出具體的保障公民參與環(huán)境問(wèn)題解決的程序機(jī)制，更能契合環(huán)境法律制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)預(yù)期。

因此，聚焦于公眾參與環(huán)境公共事務(wù)的保障制度的完善既基于民主進(jìn)程中的題中應(yīng)有之義，也契合了環(huán)境問(wèn)題的公共性特征。既有的對(duì)于環(huán)境公眾參與制度的梳理、檢討和政策建議總體而言還是偏好于學(xué)理上的必要性與可行性論證，抑或是主張環(huán)境公眾參與的公民權(quán)利化路徑并相應(yīng)地提出立法完善建議。但本文的研究表明，環(huán)境公眾參與的重要性已毋庸置疑，而對(duì)公眾參與環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行全面的法定權(quán)利化，雖然可為可欲的環(huán)境法制理想圖景，但難以見(jiàn)容于當(dāng)前的環(huán)境法制體系。當(dāng)前亟需更新的務(wù)實(shí)選擇是，如何在協(xié)商民主理論與制度框架提供的具體的、可操作的民主形式下，采取審慎的民意調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、民主懇談會(huì)、公民陪審團(tuán)和社區(qū)環(huán)境活動(dòng)等措施，切實(shí)推進(jìn)公眾對(duì)于環(huán)境信息、環(huán)境政策的結(jié)構(gòu)性社會(huì)學(xué)習(xí)，進(jìn)而積極參與環(huán)境公共政策制定。

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